徐东波 | 新高考改革政策议程设置分析——基于多源流理论视角

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新高考改革政策议程设置分析

——基于多源流理论视角

徐东波

(厦门大学 教育研究院， 福建 厦门 361005)

摘　要：多源流理论在中外公共政策的研究中有广泛应用，利用该理论分析新高考改革政策议程设置具有适切性。基于多源流框架，学生应试压力与高考录取公平等问题形成了新高考改革的问题源流，政策内外部参与者的辩论与探索形成了新高考改革的政策源流，舆论丛林下的国民情绪与顶层设计下的全面深化改革形成了新高考改革的政治源流。2014年“政治之窗”开启，“三流”汇聚产生耦合效应，新高考政策议程得以设置。基于对模型的修正，新高考改革的动力分为问题、政策、政治、外部环境四类因素。

关键词：新高考改革；政策议程设置；多源流理论；动力

作为中国高考史上改革力度最大的一次改革^[1]，新高考改革在2014年正式启动，立即引发社会各界的广泛讨论。学界对新高考改革的研究多集中在新高考政策出现哪些新的变化，以及它对考生及家长、高中、高校等利益相关者带来的影响和冲击等方面，而较少关注新高考改革政策生产的过程。实际上，新高考改革总体方案制定过程前后历时近十年^[2]，2014年总体方案颁布后，分省方案又遭遇新困境，多省方案出现新问题、发生新调整，部分地方宣布推迟改革进程，可窥其出台过程异常缓慢、复杂、艰辛。本研究基于多源流理论视角，聚焦新高考改革政策议程设置^①，尝试揭开新高考政策生产过程的“黑箱”，澄清新高考改革的动力因素，以期对新高考改革的动态调整提供参考和借鉴。

01

多源流理论及其在本研究中的适切性

(一)多源流理论及其广泛应用

政策为何会改变？早期政策学家开发了理性决策框架来解释这个问题，如决策过程阶段理论、新制度主义、社会选择理论等^[3]。随后，理性决策理论的有效性受到质疑，非理性过程理论开始受到重视，如倡导联盟理论、间断均衡理论、政策扩散理论等，金登(Kingdon)的多源流理论(Multiple Streams Framework)就是非理性决策理论的代表^[4]。金登对科恩(Cohen)等人提出的垃圾桶模型^[5](Garbage Can Model)进行修正，将政策过程分析由四个源流(问题、解决方案、参与者和选择机会)发展为三个源流(问题、政策和政治)。该理论最早出现于金登1984年出版的《议程、备选方案与公共政策》(Agendas，Alternatives，and Public Policies)一书中。

多源流理论将政策分析的重点集中在问题界定、议程提出、方案选择三个阶段^[6]，即问题流、政策流、政治流，三流彼此分开，具有相对的动态性和规则性^[7]。问题流(problem stream)是指漂浮的公共问题获得政府关注的过程。例如，2003年的高考试卷失窃事件，直接引发高考分省命题这项重大改革^[8]，在金登看来，这类偶然性事件是公共问题登上政策议程的重要因素^[9]。除了焦点事件外，重要指标的变化、负面反馈、负载^②等也是问题获得高关注度的条件。政策流(policy stream)是指政策分析师、政治家、学者等专业人员提出解决方案的过程。方案位于“政策原汤”当中，经过反复论证、修正、筛选等过程，有些提案消失或归并到其他提案当中，可能存活的提案满足价值可接受性、技术可行性、资源充足性等条件^[10]。在此过程，政策企业家(policy entrepreneurs，或称政策活动家)要对政策方案进行“软化”，以有助于公众乃至反对者接受并习惯他们在政策网络中的建议^[11]。政治流(policy stream)是指国民情绪、政府变更、利益集团等政治变量的状况。这些政治变量一旦发生变化，便对政策议程设置产生影响。比如，国民情绪是民众对相关政策问题的总体价值观和普遍性心态^[12]，它可能通过新闻媒体被正确或错误地传达出来，并为决策者所认知，进而影响政策议程设置。

在稍纵即逝的关键时机，三流交汇并产生耦合效应(coupling induction)，政策之窗(policy window)就会开启。政策之窗分为两种，一种是以问题事件为基础的问题之窗，另一种是以政治事件为基础的政治之窗^[13]。政策活动家抓住政策之窗开启的关键时机，政策议程便会设立，还可能产生溢出效应(overflow effect)，如一个政策的出台可引发后续若干配套政策的发布。若抓不住关键时机，就要等下次窗口的再次开启(图1)。

图1　多源流理论模型^[14]

近年来，国际学术界对多源流理论的兴趣大幅增加^[15]，赫维格(Herweg)指出，这是由于先进民主国家制定政策的条件越来越符合金登的多源流框架^[16]。该理论以其强大的解释力受到国内外学术界的认可，广泛应用于各个领域的政策研究之中^[17]。在国外，早在20世纪90年代，多源流理论就被应用于美国外交政策的制定^[18]、美国对非法使用毒品的打击^[19]、英法德等国家公共企业私有化的进程^[20]、东欧政策改革和重组动态^[21]等案例上面。迄今，国外已有300多个案例使用该理论进行政策过程的解释以及进一步政策的制定^[22]。在国内，多源流理论的广泛应用始于2000年之后，在流浪乞讨人员管理政策^[23]、住房政策^[24]、民族政策^[25]、出租车政策^[26]等议程分析上表现出良好的效果，具有较强的适切性。

(二)多源流理论在新高考改革政策议程设置研究中的适切性

在教育领域，尤其与高考相关的研究领域，如保送生政策^[27]、异地高考政策^[28]、高考加分政策^[29]、高校扩招政策^[30]，均有利用多源流框架进行分析的典型案例。但是，多源流理论适合分析新高考改革政策议程设置问题，不是该理论广泛的应用性可以论证的，也非其在以往研究中的强大解释力所决定。多源流理论在新高考改革政策议程设置研究中具有适切性，主要源于该理论与新高考改革的契合度较高，能够有效、全面、深入地对新高考改革进行解释。一方面，多源流理论的核心是将复杂的政策议程设置过程分为问题、政策、政治三个源流，实际上，这三源流也是新高考改革过程中政府最关注的三个要素。解决现实问题是新高考改革的出发点和落脚点，省级政策方案的统一性与多元性是新高考改革的总体特征，维护教育公平和促进社会稳定依然是新高考改革的最基本原则。另一方面，作为一项分配稀缺教育资源、促进社会阶层流动的重大公共政策，高考的受重视程度历来高居不下，其政策参与者非常广泛，政府、学术界、新闻媒体，乃至普通民众都持续关注着它的变化，而这些人群恰是多源流理论框架下的重要政策参与者，他们以直接或间接的方式影响着新高考政策议程设置的时间点和具体内容。最关键的是，本次新高考改革与以往历次高考改革有较大差异：其所处社会背景最为复杂^③、政策调整幅度最大、影响最深远。正是如此，作为一种在复杂性和模糊性的社会背景下解释政策议程设置的分析方法^[31]，多源流理论分析新高考改革政策议程设置才比较科学。

02

推动新高考改革的三大源流

推动新高考改革的三大源流首先是独立的，每一源流有各自特色与独特作用。

(一)问题源流

作为国家的抡才大典，高考为学生成长、国家选才、社会公平做出了历史性贡献，但其负向功能也比较明显，由此引发的社会问题经久难解。许多问题也许只是社会矛盾和教育竞争的集中体现^[32]，但不断暴露、漂浮于社会中的各种问题使得高考成为“众矢之的”。

1.高考指挥棒下学生不堪重负

长期以来，高考因其“指挥棒”功能造成基础教育严重的“片追”“应试”现象而饱受非议^[33]，使学生难堪重负。问题源流中的关键指标、焦点事件、负面反馈等为此提供了若干例证。其一，一些关键指标直接反映了在唯分数论的重压之下，中小学生承受过多的学业压力。在校学习时间、作业时间超标率、熬夜指数等是表征学生学业负担的主要外显数据。据“中国少年儿童发展状况”课题组于2010年和2015年进行的两次全国大范围调查显示：全国小学生平均在校时间从6.7小时延长至8.1小时，中学生平均在校时间从7.7小时延长至11小时；在休息日，中小学生的作业时间超标率均在80%以上。^[34]2017年的《中国中小学写作业压力报告》表明，以“22点以后睡觉的人数比重”为标准形成了我国中小学生“熬夜指数”，重庆、天津、北京、上海四个直辖市中熬夜的中小学生比例最高，均在85%以上。^[35]尽管学业负担的诱因不全在高考，但高考指挥棒的确是增加学生负担的最重要的因素，通过高考改革减轻学生负担也一直是政府关注的重点。其二，焦点学校、焦点标语、焦点事件异常引人注目，发人深思。以衡水中学、毛坦厂中学为代表的学校被形容为“通往天堂的地狱”，“只要学不死，就往死里学”成为一些高三学子的学习口号，高考重压之下学生轻生自杀事件屡见不鲜。这些社会焦点给公众造成极大恐慌，痛心疾首之余，不免让人再思考高考诱发的社会问题。其三，现有政策的正负反馈是学业负担得到缓解或加重的信号。多年来，高考改革尽管取得一些成效，但其负面效应一直存在，有些矛盾不减反增。政府寄望于通过减少考试科目数量、扩大科目选择性等方式缓解应试主义，但“减负”收效甚微，持续的负面反馈让高考改革陷入僵局。

2.高考录取公平挑动社会神经

于高考而言，如果说中国家长在“减负”问题上可以让步，甚至私下主动给自己的孩子“加负”，但他们绝不会在“公平”问题上让步，甚至苛求政策的“绝对公平”。由高考区域及城乡公平问题而引发的焦点事件不胜其数，恰说明了这一点。2000年前后，倾斜的高考分数线引发社会热议^[36]，2001年全国统考背景下北京与山东的高考录取分数线相差悬殊，山东三考生向最高法院状告教育部^[37]，将高考区域公平问题推向社会舆论的中心。2010年之后，重点大学农村学生比例不断滑落问题又引起了全社会的关注^[38]，“寒门再难出贵子”“出身越底层，上的学校越差”等各种责问高考公平的舆论可谓人言啧啧^[39]。在这期间，政府先后出台了“支援中西部地区普通高校招生协作计划”“免费师范生计划”“面向农村和贫困地区学生招生专项计划”等补偿性政策缓解高考的区域及城乡录取机会不均衡等矛盾。然而，但凡涉及公平问题，每走一步都举步维艰。2016年，江苏省部分家长对本省向中西部省份输出3.8万招生名额的做法颇有异议，向相关部门提出陈情要求。^[40]可见，高考公平是全社会共同关心的事情，由此引发的焦点事件最多，而且最能挑动公众与政府的神经。高考若完全不改，效率难以彰显，若改掉公平， 就等于革自己的命^[41]。此次新高考改革的理念与措施充分考虑了以上关涉公平的问题。从本质上而言，新高考政策也没有改变以分数为主要录取依据的招生机制，而且，在招生计划分配方式上作了更加公平性的调整。

(二)政策源流

按照多源流理论的观点，参与政策议程设置的人员分为外部参与者与内部参与者两种类型。新高考政策的外部参与者主要有学者、新闻媒体、公共舆论等；政策的内部参与者主要是政府部门，包括教育部及各地区教育行政部门。

1.政策外部参与者观点交锋

新高考方案出台之前，外部参与者的政策建议、方案漂浮在政策原汤之中。高考应该如何来改？大家彼此观点交锋异常激烈。例如，在考试科目改革方面，有学者指出，高考科目设置应赋予考生与高校选择的最大自由度，设置多样、个性的考试科目^[42]，也有专家认为，现阶段中国难以实现完全的自主选择科目，可以在统考基础上设置多样化的科目^[43]。在考试次数改革方面，一些政策活动家提出可以通过增加考试次数缓解学生考试的压力，但多次考试到底会增加还是减少学生压力，以及由此带来的成绩可比性等问题饱受质疑^[44]。在录取依据上，许多学者支持将中学综合素质评价与高考挂钩，但也有研究者对硬挂钩表示担忧^[45]。有关的建议与观点交锋还有很多，每年与高考改革相关的提案、政策咨询报告不计其数。在政策共同体反复的调研走访、争辩论证过程中，一些观点或不符合主流价值观，或技术上不可行、或资源不符合现状，因而自然消亡，而另一些观点就成为新高考改革的重要内容。

2.政策内部参与者积极尝试

政策外部参与者只起到政策咨询的作用，从理论上看，有些提案或许在价值观、技术观、资源观上可行，但实际操作中未必合适。而政策内部参与者能够利用行政的力量调配掌控的资源，从而对政策提案进行实际论证，甚至开展试点探索。从全国范围内看，近些年政府在保送生、自主招生、高考加分、春季高考等政策上进行了积极尝试，为新高考政策的出台积累了许多经验教训。从地方性的改革上看，在新高考改革方案出台之前，浙江、上海两地开展了一些前沿性的探索。2006年复旦大学与上海交通大学在上海市进行新的自主选拔录取改革试验，2011年浙江省进行“三位一体”综合评价招生制度的改革试点^[46]。浙沪两地的这项改革试验取得了良好效果，成为目前新高考改革中“综合评价录取”的前身。除了在高考改革方面下功夫，浙沪两地在高中课程改革方面的努力，也是它们成为首批新高考改革试点省份的重要原因。例如，2012年2月浙江省课改方案颁布之后，全省普通高中都不同程度地“走”了起来，这才有了推进新高考的基础与可能，可以说，没有前期的高中课改，就没有新浙江版高考改革方案^[47－48]。新高考政策出台绝非一蹴而就，它不仅需要政策共同体各抒己见，更需要政策内部参与者有敢为人先的探索勇气与不断调适的创新精神。

(三)政治源流

高考制度的重大变革，往往是政治经济领域发生重大转折的反映^[49]。高考要不要改革，何时改，如何改，最终还要政治源流发挥“拍板”决策作用。

1.舆论丛林下的国民情绪

议行合一的决策情境下，国民情绪成为政治源流中最活跃元素^[50]。当今社会，国民情绪一般通过媒体来表达，尤其在信息化时代，公众通过网络平台与政府产生软性互动关系，于舆论丛林和公意酝酿中达成政策议程设置。在贴吧、微博、知乎等各种网络交流社区与论坛，充斥着对高考改革的各种看法。比如，名为“高考吧”的百度贴吧中，有近300万人关注，几乎每时每刻都有人讨论高考相关议题。新媒体平台的免费性、即时性、互动性等特点，有助于形成民意联盟，对高考改革形成能量施压。2019年8月发生的“北大补录两位河南考生”^[51]事件，某种意义上被认为是“舆论改变命运”的典型案例。毋庸置疑，新高考改革受到通过各种渠道表达出的国民情绪的助推，民众期盼通过改革的方式来解决原有高考框架下的各种弊端。当新高考不能解决某些问题，甚至出现一些新问题时，舆论丛林又渴望通过调整新高考方案，来不断追寻更加完善的制度体系。当然，舆论有时也会从众与盲目，尤其是，许多媒体为吸引眼球、放大教育的新闻效应^[52]。因此，高考改革不应被舆论牵着鼻子走^[53]，但永远处于舆论的风口浪尖，似乎就成了高考的“宿命”^[54]，必须重视国民情绪，也理所应当成了高考改革的“宿命”。

2.顶层设计下的全面深化改革

除了国民情绪，政治源流还受政府更迭、执政理念、利益集团纷争等因素影响^[55]。2012年党的十八大顺利召开，新一届中央领导班子成立，是新高考改革政治源流中的重要事件。以习近平同志为核心的新一届领导班子持续关注全面深化改革，强调“办人民满意的教育”^[56]，关注国民情绪及教育公平，为高考改革奠定了坚实基础。2013年11月12日，党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出推进考试招生制度改革，这实际上直接向社会宣布了“高考要进行改革”这一重大决策。2014年9月4日，国务院颁布了《关于深化考试招生制度改革的实施意见(新)》，标志着新高考改革的正式开启，该文件是新高考改革的纲领性文件，为各个省市制定新高考方案提供了基本思路和方向。2015年开始，浙江、上海等省市先后出台了新高考改革方案，开启了地方高考改革的新征程。从政治源流来看，新高考改革的决策是党中央全面深化改革的重要组成部分，是中央政府系统性顶层设计中的关键一环。新高考改革与其他教育乃至政治经济等领域的改革政策互相配合，共同助力实现全面深化改革的总目标。

03

三大源流汇聚与政策之窗开启

“千呼万唤始出来，犹抱琵琶半遮面”，万众期待的新高考改革总体方案终于在2014年9月发布，但是，试点地区出现的新情况、新问题不断影响着新高考改革走向。在此过程中，三大源流互相联系、影响和作用，共同推动新高考改革政策议程设置发生新变化。

首先，依据多源流理论，问题、政治、政策三大源流汇聚的前提是政策之窗打开。新高考改革的政策之窗属于政治之窗，而非问题之窗。其原因在于，高考政策执行过程中时常出现指标预警、焦点事件、负面反馈等，这些关注度高的问题多是十分顽固的矛盾，如：应试主义、高校招生自主权缺失、唯分数论、区域和城乡录取公平等。总的来说，问题源流变迁不大，是高考改革过程中的常态，已普遍为政界、学界，乃至普通民众所认知，不足以打开问题之窗。2014年前后，新一届政府全面深化改革的决心以及国民情绪的酝酿，与以往政治性元素有较大不同，是打开政治之窗的关键。

其次，政策之窗开启后，三流汇聚并产生耦合效应，新高考改革总体政策得以设置(图2)。这一过程包括：(1)中央和地方政府通过实地调研、新闻媒体等途径发现、关注、界定现有高考的诸多问题，并决心改革；(2)以缓解应试主义、扩大学生选择性为主要目标的政策建议或备选方案进入政府视野；(3)政策活动家大力助推，对相关建议和备选方案进行软化，使国民意识到高考改革的必要性与意义、基本原则和方向；(4)中央政府在综合考虑现实问题、政策方案、政治等因素的基础上，颁布新高考改革的总体方案，奠定了以扩大学生选择性为基本思路的改革基调。

再者，对于分省方案而言，政策议程设置显得更加困难。目前，浙江、上海、北京、天津、江苏、湖南等三批14省市已经开始了新高考改革，还有很多地方主动放弃“政策之窗”开启的关键时机，推迟新高考改革。其原因在于政策源流和政治源流。从政策源流上看，各地政府和民众比较清楚现有高考的种种弊端，但鉴于浙沪新高考在落地时出现了一些新问题，接下来改革的省市对于选用何种新高考改革方案^④还比较犹豫。从政治源流上看，在基础教育和舆论没有做好相应准备的情况下，贸然进行改革，势必影响各地政治稳定性。因此，一些经济、教育不发达地区的政府及时关闭了省级新高考改革的“政策之窗”，希望通过更充分的准备来保障政策方案的平稳落地。

最后，即便对于正在开展新高考改革的地区，其政策设置议程还不算完全结束。这是由于，新高考改革政策议程设置的溢出效应特别明显。一方面，省级新高考改革方案需要若干相关政策或方案的配套。比如：学业水平考试实施方案、综合素质评价方案、高考选科指引政策、科目托底保障政策，等等。每一配套政策的出台又是三流汇聚产生耦合效应的结果。其中，有些配套方案是在新高考总体方案设立之初就决定要发布的，如学业水平考试方案，这类方案的出台受到政策源流的推动；还有一些方案完全是为了解决新高考改革过程中出现的新问题而发布的，如相关科目托底保障政策^⑤，这类方案出台具有一定偶然性，主要受到问题源流的推动。另一方面，议程设置的溢出效应还体现在新高考改革的动态调整上。以浙江省为例，2014年省政府出台《浙江省深化高校考试招生制度综合改革试点方案》，由于出现一些意想不到的新问题，2017年省政府又出台了《浙江省人民政府关于进一步深化高考综合改革试点的若干意见》，在此基础上，2020年省政府再次出台《浙江省人民政府关于进一步做好高考综合改革试点工作的通知》。每一次(2017和2020年)浙江省对新高考政策的调整，都是基于对问题的反思而开展的，主要受问题源流推动。比如2017年规定“学考与选考分离，实行分卷考试”、2020年规定“等级赋分的分差由3分改为1分”等一系列举措，均是为了应对和处理现实中社会公众广泛诟病的种种弊端而提出的。

图2　新高考改革政策议程设置的动力模型

04

新高考改革动力模型的修正与局限

新高考改革动力，是指在本轮高考综合改革过程中，促使高考发生深刻变革、促进新高考动态调整的多重因素。按照多源流理论框架，新高考改革的动力包括问题因素、政策方案因素、政治因素。实际上，这三类因素只是影响新高考改革进程的直接因素，还不足以概括全部动因。这是因为，任何政策都是社会发展到一定阶段的产物，任何时候社会内部的其他关系都明显受制于工业化进程。^[57]据此，笔者对模型进行了修正，添加了又一重要动力——外部环境因素(图2)。外部环境包括经济、文化、科技、教育、人口等，它们是作用于新高考改革的间接因素，通过影响问题的呈现方式、方案的可行性、政治的稳定性等对高考改革施加力量。比如：源于科技发展的新媒体使焦点事件的传播速度大大加快，加速政府对问题的界定与处理。

修正后的新高考改革政策议程设置动力模型更加科学，但限于多源流理论框架本身的弊端，该模型依然存在以下局限。第一，利用多源流理论分析新高考改革，只能试图描述新高考政策出台的过程及动力，很难对政策发展进行预测。也就是说，这种方法仅仅被视为一种启发性的手段^[58]，而不能直接解决问题，发展政策。第二，政策议程设置过程的模糊性，不仅是该理论的一大特色，也是政策学家批评的焦点。^[59]多源流框架推崇问题源流、政治源流变化过程中的偶然性因素，忽视了某些规律性的因素。比如，高考作为国家教育考试，有其考试自身的发展规律，这也是推动高考不断变革的重要因素。第三，多源流框架作为一种政策分析理论，比较看重社会性、政策性因素，忽视了高考的教育性。按照教育学的相关理论，推动新高考改革的首要动力当属基础教育与高等教育。更进一步讲，新时代背景下中小学对实施素质教育、培养全面发展的人更加渴求，高校对招收高质量生源、培养高素质创新型人才更加期待，新高考改革可以看作实现这些育人目标的关键一环。总之，高考改革是一件十分复杂且困难的事情，以至于有学者形容，如果谁能解决中国大学招考的一系列难题，应该得到教育的“诺贝尔奖”^[60]。与自然科学的实验过程相比，新高考改革政策议程的设置过程具有相对的模糊性、广泛的社会影响性、难以预料及控制性。因此，本研究从多源流框架的视角出发，揭示新高考改革政策生产的“黑箱”，只是给出一种可能的理论解释。此外，从教育学、经济学、历史学、哲学等其他学科视域下研究这一问题，可能另有所获。

注

释

①本文的“新高考改革政策议程设置”既包括新高考总体方案(2014年《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见(新)》)制定和颁布的过程，也包括分省方案制定和颁布的过程。

②焦点事件、指标、反馈、负载等是问题流中的重要要素。焦点事件指的是：能够引起社会公众和政府广泛关注的偶然性事件；指标指的是：社会公众和政府广泛关注的、对发现和确认潜在问题具有标识作用的重要数据性信息，它衡量了特定问题的相对严重性；反馈指的是：现有政策实际所发挥的正面或负面作用；负载指的是：政策机构处理问题的能力，如果决策者正在处理众多问题，那么新问题纳入决策者视野的机会是很小的。

③新高考改革所处的社会背景是十分复杂的。原因在于，一方面，当今中国社会在转型发展过程中面临许多阵痛，政治、经济、文化等各方面的改革探索交织在一起，成为新高考改革的大背景；另一方面，新时代网络媒体的发达，扩大了新高考改革的讨论场所，增强了新高考改革背景的复杂程度。

④新高考改革方案的核心内容是科目设置模式，现有的主流科目设置模式包括第一、二批新高考试点省市的“3＋3”模式、第三批新高考省市的“3＋1＋2”模式。接下来改革地区对于选择何种科目设置模式，比较不确定。

⑤相关科目托底保障政策的出台是为了应对高中选科不均的实际状况，保护选择物理、化学等选考人数较少科目学生的利益，促使学生积极选考物理、化学等较难科目。起初的新高考改革方案并未考虑到政策落地导致学生选科失衡这一意外状况，因此，科目托底保障政策的出台完全是以解决这一问题为目标的，是“打补丁式”的政策。

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（原文刊于《教育与经济》2021年第1期）

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