如果法官们不堪重负，司法改革就失败了

来源/武大民商法   作者/孟勤国，武汉大学法学院教授、博士生导师

司法改革应直面常识挑战

——法官不堪重负必然导致司法制度失去活力

十二届全国人大常委会第三十次会议上，最高法院周强院长报告人民法院司法改革取得重大阶段成效，法官员额、立案结案、庭审执行、错案纠防等数据靓丽、实效可观。下一阶段，司法改革面临着如何应对常识挑战进而巩固和扩大改革成效的问题，其中，首要的是如何解决有限的法官与不断增长的案件之间的矛盾。

2010年全国法院收案1086万余件，四年后的2014年是1438万余件，2015年5月至2017年9月收案3900万件，基本上每年增长100万件。据有关研究测算，全国法官人数2010年约19.3万人，2014年约19.6万人，2015年21万人，员额制改革后，法官12万余人。7年间，收案数增加约70%，法官人数仅增加近10%，这一方面证明了员额制改革的必要性和成效，同时也产生了法官办案潜力能否一直跟上案件不断增长的疑问。

按目前法院收案数，不考虑案件可能上诉和再审的因素，每个法官年均约140件。这个数字似乎平淡无奇，有人或许还感到轻松，但这一平均数是以许多基层法官人均年办案300、400、甚至500件为基础的。这是因为，一般情况下，最高法院、高级法院的法官没有机会人均年办案140件，中级法院以上的庭长、院长极少能够人均年办案140件，人口稀少或经济落后的基层法院还往往收不到人均年140的案件。案件多少与人口稠密度和经济发展水平相关，多数案件集中在城区尤其是中心城区法院，基层法官人均年办案300件不足为奇。

人均年办案300件，意味着扣除法定节假日，日均办案约1件，需要在1天内完成阅卷、庭审、调解、合议、汇报（有些案件）、判决等，而且一般案件需要三个法官甚至五个法官参与庭审和合议。办案不像其他的计件活儿那样能依赖手脚敏捷或熟能生巧，绝大多数案件千人千面，忽略一个细节、轻视一个证据、听错一句争辩、打错一个名字，都能产生上纲上线的结果，法官必须小心翼翼，即便是几百字的诉状，也是一字一句的阅读，不敢一眼而过。办案不像其他的计件活儿只论结果不论过程，所有的环节都有程序的法定要求包括仪式，不能省略、不能淡化、更不能违背，即便是简易案件，也得询问当事人是否申请回避，也得经历法定调查和法庭辩论、也得征询当事人的和解意愿。法官的思维和程序的限制都占用时间，时间有限，日均1案的法官必然处于高度紧张状态，体能和心理都不可能长期为之，这是一个生理常识。

或有人问，美国法官怎么1天能办很多案件？是的，2002年笔者访学美国加州大学伯克利分校，亲眼见到加州一个地方刑事法庭平均20分钟办结3年以下的刑事案件。那个法庭只有一个法官、一个检察官、一个律师和一个书记员；嫌犯上庭，法官核对嫌犯姓名后即问嫌犯是否认罪；嫌犯认罪，法官先问检察官判几年，回答是3年；再问律师判几年，回答是1年；法官没有任何思索状就敲下法槌：2年。法官没有告知嫌犯申请回避、检察官没有宣读起诉书、庭上没有出示和质证任何证据，律师没有发表辩护意见、也没有嫌犯的最后陈述。英美法的重大案件程序复杂，有十年八年搞不完的，但小额案件或轻罪案件的程序没有大陆法那样的讲究。大陆法的诉讼程序很费时间，我国的诉讼程序是大陆法模式，再简单的案件也得讲究程序，法官必须交代完该交代的，必须让当事人、律师、公诉人说完该说的，正常情况下20分钟办不了一个案件，这是一个时间常识。

或有人问，法官助理不是分摊了法官大部分事务性工作吗？是的，正因为有法官助理，美国法官能够在20分钟内放心地敲下法槌。但我国的法官助理并不能简化诉讼程序，也不能代替法官主持庭审，该有的诉讼程序环节一个都不少，法官助理省不了多少诉讼程序的时间。而且，美国著名律师黄正东先生告知笔者，美国的法官助理有两种：有法学背景的法官助理和行政助理，前者主要由法官自行选任，属于临时工或实习生；后者由法官挑选后由法院聘用或法院公开招聘分配给愿意接受的法官。无论哪一种情形，法官助理不听法官干不了或干不长，想干下去就得服从法官的指示和要求。我国的法官助理人事上独立于法官，除了党性、自律和友谊外，拿什么确保法官助理全心全意为法官服务？有些法官助理曾是法官的入门导师，法官如何指示法官助理干这干那？法官助理起草的判决书一塌糊涂，法官除了自己重写能有什么办法？法官要对案件终身负责，法官助理没这个责任为何要一丝不苟？不同的制度形成不同利益动机，这是一个制度经济学常识。

或有人问，为何不按照案件的增长率增加法官？是的，随着案件的不断增长，法官人数必然有所增长。但是，法官人数不可能按照案件增长率增长。案件类型不一，法官素质不一、利益纠缠不一，统计学上难以得出案件和法官配置比例的科学结论，忙与闲都只是具体法院和法官个人的状态，能给大面积常态加班的法院增加一点法官名额就已是人文关怀了。案件增长的因素很多，人口的、经济的、社会的、情绪的、制度的等等，总体而言，作为发展中的国家，我国的案件增长是至今看不到拐点的客观趋势。相比之下，法官的增长是有天花板的，任何国家的法官都是小众群体，不像警察那样随处可见。我国法官占人口比例，有说高于英国10倍、日本5倍的，也有说低于英国和日本的，不管哪一种说法真实，法官的增长总是有限的，按照近7年的案件增长速度，员额制改革红利耗尽的日子为期不远，法官难以承受工作压力而逃离法官职业的现象将逐渐蔓延，这是一个逻辑常识。

以较少的治理成本满足社会生活需求是人类社会的基本选择，制度安排必然倾向于法官人少事多，从这个意义上，有限的法官和不断增长的案件之间的矛盾是不能根治的。但法官人少事多须在一个可控的范围内，否则就会出现人少事乱的局面。法官的办案压力能够被常识测试出来，意味着人少事多到了严重失衡的程度。这时需要的不是大道理小道理，而是如何实实在在地释放压力。员额制改革基本用尽了法官的主观能动性，继续加压法官肯定适得其反，因而只能通过改善客观环境和条件控制法官人少事多的风险。

最有效的莫过于控制案件的增长。人与人之间的利益冲突不可避免，社会很难控制纠纷的增长，但纠纷是否转化为案件，取决于法院功能的定位。法院如果是全社会唯一的裁判机关，那么，所有的纠纷都能转化为案件，法院只能依赖不断增加法官、简化诉讼程序、降低办案质量应对案件的不断增长，始终被牵着走。事实上，法院不是也不应该成为唯一的裁判机关，不应该的道理很多很费口舌，仲裁机关的存在足以证明法院不是唯一的裁判机关。笔者在《中国审判》2010年第9期上的《合理调节法院受案范围》中曾提出我国法院只处理比较重要的纠纷，其他纠纷分流给仲裁、行政机关、调解机构，没有引起关注，但这是解决有限的法官和不断增长的案件之间矛盾的根本出路，毫无疑问。司法改革基于司法为民的理念推出有案必立，受案数立即上升30%，如果目前不在法院受理范围的纠纷都转化为案件，结果不难想象。良好的愿望只有符合客观现实才能出现预期的效果，合理控制案件的增长才能真正实现司法为民。立法机关应重新研究法院受理案件的范围，从纠纷的性质、类型、大小入手，合理划定法院受理案件的范围，分流的纠纷交给相应的仲裁机关、行政机关、调解机构裁决。

简化诉讼程序是提高办案效率的必由之路。我国诉讼法是依法治国刚刚开始的产物，程序规范具有特殊的时代价值，而且当时也没那么多的案件，简易程序作为例外也有合理性。现已进入全面法治的时代，有必要重新定位简易程序。如果确定大部分案件适用简易程序，少量重大疑难案件适用普通程序，日均1案就有可能不是法官的重负，当然现有的简易程序也需要调整和完善。简化诉讼程序，可以从两个方面入手：一是基层法院的案件全部采用独任审判，二是基层法院的案件大部分适用简易程序。独任审判没有推诿人民陪审员或其他法官的机会，能最大限度地落实裁判者对案件负责原则。级别管辖制约着基层法院案件的重要度，即便案件因程序简化出了问题，二审完全可以改回普通程序。依照目前的办案压力，法官对自己主办的案件已疲于奔命，能有多少精力关心参与合议的案件？情理上，法官有可能参与别的案件庭审却想着自己主办案件的事。那些仅仅只有仪式意义或名不副实的诉讼程序都应当简化或改革，以免占用宝贵的办案时间。立法机关应重新研究三大诉讼法的价值取向、基本架构和具体制度，力求程序正义和办案效率的平衡。

 界定法官与法官助理的关系对案件办案质量和效率相当重要。法官与法官助理的关系不是一个助理的概念所能明了的，这涉及法官助理的职责、选任、评价等一系列的问题。法官助理能否办案？法官助理可否主持庭前质证、庭后调解？有无义务帮法官起草和制作判决书？这些都需要在法律层面上明确。法官助理听不听法官的招呼？能不能按照法官的要求工作？不听招呼、未达要求或消极怠工有什么样的后果？这些也必须在制度层面上明确。司法改革刚刚完成法官入额的工作，未入额的法官大多转为法官助理，这是司法改革的特殊现象，不应成为法官助理的常态。最高法院应妥善解决现有法官助理的问题，符合法官条件的一律转为法官，不符合法官条件的转岗、调离、提前退休。对于新招聘的法官助理，应明确法官助理为法官服务的性质和要求：一方面，不能让法官助理成为变相的或实际的法官，如果法官助理办案但由法官庭审并签发判决书，实际上是法官成了法官助理的助理，就有一个名义裁判者和实际裁判者谁对案件负终身责任的问题；另一方面，法官对法官助理应有评价权和解聘权，助理事务有粗有细，干的好坏只有被助理的法官才有深切感受，旁人很难体会出法官助理起草判决书是否认真，法官有权解聘法官助理，而且原则上被解聘的法官助理不得在本院继续担任法官助理，法官助理就能成为真正的助理。

上述认识和建议难免招致批评：法院功能、诉讼程序、法官与法官助理体制都是司法制度的宏观问题，为解决法官不堪重负这个微观问题而要求改变宏观层面的制度，有轻重不分之嫌。但是，法官是司法制度的心脏，法官不堪重负必然导致司法制度失去活力，这也是一个常识。国家立法机关和最高法院应将解决法官不堪重负问题作为下阶段司法改革的首要任务。

（ 本文刊载于《人民法治·法律实施》2018年2月20日版，刊载时有删减）

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