海南旅游寻变：四大项16个扶持政策，淘金乡村民宿可行吗？
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近日，海南省住建厅发布《海南省乡村民宿发展规划（2018-2030）》（以下简称《规划》），从目标规模、规划布局、政策建议等多方面，描绘了海南乡村民宿的发展路径和图景，可算是对2018年2月1日《海南省人民政府关于促进乡村民宿发展的指导意见》的进一步推动举措。
据《规划》，预测到2030年，海南乡村旅游人口将达到5100万人次，共需短租型乡村民宿数量约6500家（为当前数量的约45倍），提供旅游床位数11.7万张。
这些数据之于当前海南乡村民宿境况，有“平地起高楼”之感，背后既是政策和市场需求双驱动的必然，也预示着“砖瓦垒砌”的多重不易。
单就旅游经济而言，海南有通过发展乡村民宿来做大旅游盘子，在三亚、海口基础上寻求多地开花的期许，以及在房地产全域限购下为房地产资本找寻新出口、新落地点的意图。
《规划》在土地、资金、人才、审批监管等方面提出16项扶持政策，以图刺破乡村民宿发展的多重桎梏，只是规划在纸张，海南乡村民宿的落地发展依然存在不少个性和共性的变量。
01
政策市场双驱动
目前海南的乡村民宿还不成“气候”，官方言之尚处于萌芽阶段。此次推出《规划》，海南主要基于政策和市场等考量。
政策方面主要是乡村振兴、美丽乡村建设及推动乡村旅游发展等相关政策的出台推动。市场方面也有多个因素。
一是闲余资源的整合利用，在房地产调控背景下将资本引入乡村，推动乡村旅游发展。
《规划》显示，海南省乡村住宅面积逐年递增，常住人口逐年减少，按人均居住面积约30平方米，常住人口388.45万人估算，约有4000万平方米农村房屋（住宅）长期处于闲置状态。
二是目前乡村民宿供给不足。
《规划》显示，2018年海南乡村旅游人次1024万，乡村民宿仅145家，接待能力不足30万人次/年。
这些民宿还有城乡差距大、区域不平衡等状况，比如当下乡村民宿集中于三亚、海口和东部黄金旅游线路上，其中三亚民宿量占海南全省的50.7%，海口占12.2%，两地占比超6成。
三是市场需求正在扩增。
《规划》提及，预测规划期末（2030年），海南乡村旅游人口将达到5100万人次，共需短租型乡村民宿数量约6500家，提供旅游床位数11.7万张；而同期海南预测将新增候鸟养老人口约68万人，在海南房地产限购背景下，可将部分新增候鸟养老刚需引入乡村，促进乡村康养型长租民宿发展。
基于这些因素，海南发展乡村民宿的规划布局逻辑是形成“两圈一带三组团”乡村民宿空间结构。
（来源：《海南省乡村民宿发展规划（2018-2030）》）
这一空间结构中的不同区域又基于各自特色资源，构建包括火山、湿地、滨海、温泉、渔村、疍家、崖州合院、黎乡、热带休闲农业、康养等十余个不同主题的特色民宿集群。
三亚市旅游民宿协会会长高力对执惠表示，由于国家相关政策趋好，使得乡村民宿更多走向“阳光底下”，加上海南酒店产品同质化导致其处于一个“下跌”状态，吸引不少人投资乡村民宿，推动了这两年很多高水平乡村民宿的出现。且海南热带雨林、黎族苗族村落等资源，是打造特色民宿的优势。
他提到，此前三亚或海南对外的推介多是高星级酒店，近两年甚至今年才开始推广乡村民宿，市场推广不足是海南乡村民宿面临的一个问题。同时，海南乡村民宿的发展还需要相关政策的放宽和扶持。
02
16项政策提供土地、资金等扶持
说到政策，此次《规划》涉及多项，主要分为用地用房、建设资金、专业人才和审批监管四个方面，大致16项细分政策。
这里主要看下用地用房、建设资金方面。其中用地用房又分为4个方面。
一是完善乡村民宿用地规划。
支持将乡村民宿旅游、休闲农业及配套基础设施建设等相关建设用地纳入土地利用总体规划和年度用地计划;
对列入全省精品乡村民宿项目库中需要使用建设用地建设配套服务设施的项目,优先安排建设用地计划指标;
结合各地资源特色,编制详细发展规划和具体实施方案,在符合‘多规合一’的前提下,探索在山区实施点状供地方式,进一步提升土地利用的精细化、精准化、集约化程度。
二是盘活乡村闲置土地和房屋。
全面启动乡村闲置土地和房屋调查摸底、盘活利用工作,围绕乡村民宿开发,有序盘活闲置荒地、旧村委用房、旧厂房、旧校舍、农户闲置房等。鼓励村民可以房屋产权入股,村集体以集体房屋、现金投入修缮、经营等方式入股,成立乡村民宿协会(公 司),对本村民宿进行招商与开发。
三是促进乡村土地交易流转。
在土地所有权、承包权明确的前提下, 支持村集体和承包人利用非耕农用地经营权,在不改变土地用途的前提下以租赁、投资入股等方式开发乡村民宿旅游项目;
探索利用增减挂钩、增存挂钩等方式,促进农村集体建设用地的集约节约利用,通过土地整理复垦等措施腾退出来的建设用地规模指标,可优先落实和解决乡村旅游设施用地;
具有合法的土地和房屋使用证明、合法的房屋租赁合同(如经营者与民宿房屋权属所有者不一致),鼓励签订10年以上长租合同, 市县乡村民宿管理综合协调部门对签订满20年租约的规范合同文本实行编号备案管理,并监督合同执行。租约到期后承租人有优先续租权。
可探索通过“租赁加赠送”的模式保障民宿投资者的权益,即租赁20年后再“赠送”10年或先“赠送”10年后再租赁20年的方法,在不违反法律规定的前提下可约定20年后的续约问题。农民亦可以未来的土地租金入股乡村民宿,享受分红。
四是设立乡村民宿用房审批和指导制度。
对重点发展乡村民宿旅游的区域,经相关部门审核后,对符合标准的乡村民宿新建、改建房屋进行设计和建造指导。
大体上看，这些政策的指向性比较明确，意在为乡村民宿的农村用地用房桎梏进行松绑，推动解决乡村民宿中关键的房屋土地问题，为其腾挪出更多的用地空间，一者乡村民宿的用地将可能不再局限于农民的宅基地，二者农民宅基地房屋的改造重建将获得更多支持。
不过据执惠了解，单以农民宅基地房屋租赁来说，农民基于房租收益等问题单方面毁约现象并不鲜见，有些村委会也不太愿意为这些租赁合同背书，类同情况是否会发生在海南，将是影响投资人积极性的要素之一。
这里不得不说上述政策中的“……市县乡村民宿管理综合协调部门对签订满20年租约的规范合同文本实行编号备案管理，并监督合同执行。租约到期后承租人有优先续租权。”及“可探索通过“租赁加赠送”的模式保障民宿投资者的权益，即租赁20年后再“赠送”10年或先“赠送”10年后再租赁20年的方法…… ”
这些政策内容的一个用意即在于约束规范农村房屋租赁期保障问题，使得承租人能维持10年、20年乃至30年的持续经营。
上述租赁加赠送的模式有回避“农村宅基地的租赁期最长为20年”规定之嫌。这一模式有可行性，但关键还是如何保障的问题，农民毁约的隐患怎么遏制或排除，相关的法律法规建设是否跟上很重要，纵然《规划》中提到“市县乡村民宿管理综合协调部门对签订满20年租约的规范合同文本实行编号备案管理，并监督合同执行”，其要从纸面到落地，依然需要更多细化的措施和政策来推动。
高力提到，乡村民宿的投资者多希望农村房屋的租赁期足够长，因为乡村民宿的投建要么是旧房改造，要么推倒重建，整体费用不低，租赁期越长，可拉长摊低成本的周期，同时足够长的租赁期也为期间的民宿转让提供更多可能，增加投资的灵活度，既然转让，自然要为接手者也留出较长的运营回报期。
不过租赁加赠送30年的租赁期政策落实后，在他看来也有变相发展房地产的可能，这需要更多的政策或法律来补上漏洞。
土地之外，乡村民宿尤其是中高端民宿投资，所需资金量不小，加上运营回报周期较长，资金一直是乡村民宿扩容的一大制约因素。
为此，《规划》中也提出了6项资金支持政策。包括海南各市县要以美丽乡村为平台，统筹安排美丽乡村建设资金、旅游发展资金等，打造美丽乡村，促进民宿旅游发展；以及设立政策资金，包括乡村民宿扶贫基金、乡村民宿奖励基金等。
此外相对更为直接的是落实税收减免。符合条件的乡村民宿企业，享受国家小型微利企业税收减免、自产农产品免税及进项税款抵扣。
另主要说下金融扶持。《规划》提到“引导金融机构依法合规创新金融产品和服务模式，扩展乡村民宿经营主体融资渠道，在防范风险的前提下降低融资条件和门槛，服务乡村民宿发展。建立乡村民宿保险体系、保险产品，依法开展农村土地经营权和住房抵押贷款、农村居民信用贷款等试点，并提供贴息补助，引导金融资源配置到乡村民宿产业发展中去。 ”
其中“依法开展农村土地经营权和住房抵押贷款”是重要信息点，但同样由于租赁期难以保证的风险，乡村民宿投资者对所租赁土地权益的难以掌控，使其指望通过一纸租赁合同来获取银行贷款的诉求，基本难以实现。
03
支撑客群从哪来
说千道万，规划在纸面，要真正落地所要花费的心力远胜规划制定。另一层面的关键是这个规划图景，是否有足够的客群来支撑？
如上文所述，《规划》预估2030年海南乡村旅游人口将达到5100万人次，将2030年乡村民宿数量定在约6500家，是目前145家的近45倍。
根据《海南省人口发展规划（2030年）》，海南2030年常住人口为1248万左右。这些数据对比不难发现，海南乡村民宿的主流消费仰赖岛外客群。《规划》中也提到，海南民宿旅游市场中，有 93.2%的消费者来自于海南岛外。
高力也表示，江浙区域的乡村民宿一大客群来自周边游以及周末等短途游，主要是围绕中心城市来布局的，中心城市及辐射腹地提供了巨大的客群支撑，但海南岛的常住人口并不足以支撑未来的乡村民宿市场体量，而且乡村民宿的不少辐射人群本身就是旅游从业人员，需求释放有限，所以海南乡村民宿市场营销的目标群体不能落在本地，一定是岛外市场，市场客群是外向型的。
比如当前三亚民宿量在海南全省的占比超过一半，高力认为这和三亚是一个全国性目的地有关，而海南的其他区域大力发展乡村民宿，是否具备足够的吸引力是个问题。也即应该有个轻重缓急，先把市场热点区域发展起来，再外延扩大。
此外，长三角、珠三角等经济较发达区域是海南旅游的主要客源地，这些区域恰是乡村民宿市场也较成熟区域，如何撬动他们在海南消费乡村民宿是个挑战。
高力认为，游客的住宿可选择产品很多，对乡村民宿并没有硬性的需求，没有多少游客会因为去专门体验乡村民宿而飞到海南，于此乡村民宿需求难以具体量化，更多可能是游客在一个目的地旅游度假时，该地有乡村民宿的供给，游客选择去体验，“并不是我们把（乡村民宿）供给先做足了，它自然会产生需求，不是这样的。”
他建议，更多导流拉动乡村民宿消费，海南需要把自驾游发展起来，把游客的腿变得“更长更快”，能跑得更远，海南从南到北自驾约三个小时，自驾游成熟后有助将全岛的目的地做热，而不是游客飞到三亚后就待在三亚，或在周边打转。
《规划》中已有相关考量，即改善民宿交通路网，包括依托现有立体交通网络，不断加强支线建设，加快海口-五指山-三亚、儋州-万宁的高速公路及滨海旅游公路建设；建设海南民宿群落至主干道、旅游景区的连接道路，完善民宿区内部交通基础设施。
《规划》提到的另一个点也值得关注，即养老、康养与乡村民宿的结合，2017年海南候鸟人口达 130.98 万，且流动型候鸟人口占比逐年增加。《规划》显示，海南流动型候鸟人口年均增长9.2%，预测到2030 年海南将新增候鸟养老人口约 68 万人，由于海南房地产限购，这部分新增候鸟养老刚需有望引入乡村，刺激乡村长租型康养民宿市场增长。
《规划》还提到，到海南养老的人口占流动型人口比重达41%，停留时间主要集中在每年的 11 月至次年的4月。整体处于淡季，对平衡淡旺季客流有帮助。
但问题在于，养老康养对医疗条件、康养设施等要求不低，乡村长租型康养民宿真正做起来必然需要在此下一定重本，当养老客群离去，这些定位为康养且配套医疗康养业态的民宿，如何为续运营也是个挑战。加上在当前农村土地问题没有实质突破的境况下，社会资本的进入难免心存谨慎。尤其如何避免圈地房地产化也需着重考虑。
落归一句，海南乡村民宿的规划图景最后落地几何，还存有多个不小的变量。
（本文作者曾建中，执惠主笔）
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