全球治理视野下我国海外利益的法律保护

摘要：随着中国“走出去”战略的不断推进，我国贸易结构不断升级，新兴市场的海外利益分布占比不断提高，但面临的政治风险、人身财产安全、被制裁风险以及经营风险等急速上升，中国的海外利益安全面临日益严峻的挑战。中国海外国家利益更多表现为一种战略利益，主要包括海外地缘政治利益、国际制度利益、海外能源资源利益等。同时，中国海外利益保护的主体从传统的国家主体逐渐延伸至海外法人与海外公民等私法意义上的主体，在维护利益的方式、解决争端的路径和救济手段等方面均存在差别。后疫情时代的国际政治、经济和安全格局都发生了变化，各类衍生风险不容忽视。深入贯彻实施全面依法治国，必须统筹国际国内两个大局，兼顾传统安全和非传统安全两大领域，不仅需要加快制定新的法律法规，也需要将保护海外利益的制度内容嵌入到现有法律法规之中，加强现有国际法和涉外法规则的适用，坚定维护国家核心利益、维护我国企业和公民在海外的合法权益。

关键词：海外利益保护；国际法治；涉外法治

作者：胡非非，武汉大学

随着我国对外开放程度的深化以及“走出去”战略的实施，我国海外利益不断扩大，维护我国海外利益安全的任务十分艰巨。“一带一路”倡议中提出国际法治与涉外法治相结合的治理模式和思维路径对拓展和保护我国海外利益具有重要意义。海外利益安全历来受到党和国家高度重视，是总体国家安全观的重要组成部分。习近平总书记在2014年的讲话中指出：“要切实维护我国海外利益，不断提高保障能力和水平，加强保护力度。”在2018 年的我国政府工作报告中也提出：“推进大国协调合作……完善海外利益安全保障体系。”当前我国在后疫情时期的海外利益环境已经有了重大改变，但在海外利益保护上的成效仍不够显著。维护我国的海外利益安全是重中之重，而统筹国际法治和涉外法治，保障国际社会的共同利益也有利于保障我国的海外利益安全。

一、海外利益的概念与当前我国海外利益的分布

（一）海外利益的概念

近代早期尚未产生现代意义上的海外利益概念，但从早期国际法学者的思想中仍体现出对国家边界以外的某种财产权和契约权的保护。雨果·格劳秀斯提出道德或法律规范可适用于国家以外。自卫权以及某种财产权和契约权（所有这些权利均赋予个人、主权国家和其他主体），都包含在格劳秀斯的自然法之中，并且适用于任何国家的边界以外^[1]。格劳秀斯从自然法的观点出发，证实存在某种自然的法律规范适用于国家以外，但此时并不存在海外利益的概念。

国外学界并不使用海外利益这一概念。以美国为例，美国主要以国家利益这一概念为主构建了丰富的国家利益理论。古典现实主义代表汉斯·摩根索在“界定国家利益方面作出了重要的贡献，他不仅明确提出要以理性和利益指导国家外交政策，而且明确地以‘权力’界定国家利益，使得国家利益摆脱近代以来空洞的内容”^[2]。根据摩根索的国家利益理论，领土、政治制度和文化完整是国家利益的核心，权力是尺度和实现的工具。新现实主义学派肯尼斯·华尔兹扬弃了古典现实主义的国家利益概念，构建了以安全为核心的国家利益理论。他构想了一个包含结构和单元的国际政治系统^[3]，在此设想中，无政府状态是国际体系中永恒客观的存在，国家安全只能依赖于自助。并提出安全才是国家唯一的利益，权力只是手段。新自由主义学派罗伯特·基欧汉把影响国家行为的一些非权力因素引入国际关系理论，认为合作是实现国家利益的方式，国际制度是达成目标的媒介。新自由主义学派认为，利己主义的利益概念没有考虑国际规范和规则对他国目标的影响，国家间利益的相互性及国际制度如何影响国家自身利益的界定^[4]。建构主义学派亚历山大·温特的国家利益观的要素在于，国家利益是国家-社会复合体的再造要求或安全要求，是国家社会中政治、文化、规范及共同观念构建的结果。国家利益不仅包含生存、独立、经济财富三种内涵，还有第四种，称为集体自尊。建构主义注重“认同”在实现国家利益中的重要地位，只有达到集体认同，国家成为国际国家，国家利益成为集体利益，国家间才能避免利益冲突^[5]。

随着国家利益概念的发展延伸，海外利益这一概念也逐渐成型，但海外利益保护理论的发展仍然十分有限。国外学者虽然对国家利益理论进行了富有成果的研究，也意识到国家利益对制定外交政策方面的重要影响，但学界对海外利益保护的研究未成规模，大部分没有把海外利益与国家利益的概念作出严格的区分。事实上，美国学界对国家利益理论的研究有其独特性，这是由美国当时“一超多强”的超级霸主地位所决定的，其庞大的海外利益几乎等同于国家利益。对于世界上绝大多数国家而言，海外利益与国家利益有明确的差异。在不断变化的国际局势之下，海外利益的维护不仅是依靠“权力”这个手段，更需要依靠现行的国际法律制度和涉外法律制度来规范和保护。

当前，我国学界对海外利益主要采用学者苏长和的观点，即“中国海外利益是指中国政府、企业、社会组织和公民通过全球联系产生的、在中国主权管辖范围以外存在的、主要以国际合约形式表现出来的中国国家利益”^[6]。这一概念体现了海外利益的合约性质，也体现了海外利益保护内生的合法性。海外利益与过去的殖民利益说 、生存空间说、利益均沾说不可等同，它是经济全球化的结果，这种新的利益形态是受到国际法保护的^[7]。中国海外国家利益更多表现为一种战略利益，主要表现在中国的海外地缘政治利益、国际制度利益、海外能源资源利益等。海外利益受到相关国家的法律制度和国际法律制度的保护。

（二）当前我国海外利益的分布现状

我国的海外利益涵盖经济、资源、文化等多个领域，并由纯粹的地理空间拓展到国际制度层面，已经成为密切我国与外部世界关系的重要因素和关系国计民生的重大议题。2021年我国外贸出口达21.73万亿元人民币，增长21.2%；进口达17.37万亿元人民币，增长21.5%，进出口总额达39.1万亿元人民币，较2020年增长21.4%。其中，对“一带一路”沿线国家进出口增长23.6%，对RCEP其他14个成员国进出口12.07万亿元人民币，增长18.1%。2021年我国对外承包工程业务完成营业额9996.2亿元人民币，同比下降7.1%，新签合同额16676.8亿元人民币，同比下降5.4%。2021年对外劳务派出总人数32.3万人，同期增加2.2万人；承包工程项下外派人数13.3万人，劳务合作项下派出人数19万人。2021年1-11月我国服务贸易进出口总额达4.67万亿元人民币，其中运输、旅行和建筑是占比前三的服务贸易类别。

2021年，我国企业在“一带一路”沿线对57个国家非金融类直接投资1309.7亿元人民币，主要投向新加坡、印度尼西亚、马来西亚、越南、孟加拉国、阿拉伯联合酋长国、老挝、泰国、哈萨克斯坦和柬埔寨等国家。对外承包工程方面，我国企业在“一带一路”沿线的60个国家新签对外承包工程项目合同6257份。新签合同额8647.6亿元人民币，同比下降11.4%，占同期我国对外承包工程新签合同额的51.9%；完成营业额5785.7亿元人民币，同比下降7.9%，占同期总额的57.9%。

中国海外地缘政治利益主要是指中国发展所需的海外交通运输沿线节点、影响中国国家安全的地理位置以及相应地区的国家战略利益和大国博弈。一直以来，中国发展所需的海外交通运输沿线节点，如台湾海峡、马六甲海峡等，这些交通要道的安全稳定直接关系着中国的战略和海外能源资源利益安全。尤其是中国推行“一带一路”倡议以来，与美国“重返亚太”，印度“称霸南亚，控制印度洋”,日本“国家正常化”等国家战略不可避免地产生竞争与冲突。同时，中国与印度、日本等邻国有着现实的边界冲突，欧洲国家对中国根深蒂固的猜疑，“一带一路”沿线国家的政权始终动荡等都使中国的海外地缘政治利益面临严峻考验。

中国的国际制度利益主要是指中国参与国际组织事务、在国际制度中的影响力。随着“一带一路”倡议的不断深入推进，中国加入国际社会、参与国际规则制定的程度越来越深，中国逐渐成为新兴经济体的“领头羊”。十八届五中全会专门提出要“提升中国在全球经济治理的制度性话语权”。然而各种国际NGO组织对中国频频发难，以美国为主导的西方国家刻意提出排挤中国的各类新型国际合作组织等，都使中国的国际制度利益面临的风险越来越大。

中国的海外能源资源利益主要来源于中国对海外能源资源依存度的不断上升。随着中国经济的迅速发展，中国的能源资源缺口增大，对海外能源资源的依存度不断上升。为缓解国内能源资源供需矛盾，在油气资源方面，我国在政府主导下的海外油气合作快速推进，先后与哈萨克斯坦、俄罗斯、巴西等国签署了“贷款换石油”合作协议，不断增加海外油气项目并购数量和规模，并初步形成了中俄原油管道、中亚-中国油气资源通道、马六甲海峡“黄金水道”、中缅石油通道四条战略性能源通道。在矿物资源方面，我国不断增加采矿业境外投资，并鼓励民营企业在各大洲投资矿产资源。然而，中东地区政局始终动荡不稳，澳大利亚、加拿大等中国资源传统进口国对我抱有敌视态度，东南亚国家民族主义情绪高涨导致的冲击我海外企业的事件时有发生，中国的海外能源资源利益安全面临的风险不断增大。

（三）保护我国海外利益安全的核心问题

1.中美海外利益的冲突与竞争。国际投资中的利益关系是一种共生共存又相互博弈的关系。在这样一种利益关系中，海外利益可以分为两个部分：一是基于国家间共同利益那部分利益，二是与其他国家有利益冲突的那部分利益^[8]。2020年，中国 GDP 总量达到14.7万亿美元，增速为2.3%，为世界上 GDP 总量超万亿美元国家中唯一的经济保持正增长的国家，并首次突破百万亿人民币（101.6万亿人民币）大关。中美分别作为新兴的世界第二大国和守成的世界第一强国，形成了激烈的战略竞争态势。在这样的大背景下，中美两国间在意识形态、政治制度和经济体制等方面的对立和竞争将会趋向加剧，双方会更加关注国际经贸领域的收益分配差距问题，尤其是美国在战略上愈加针对中国，中美经贸关系“政治化”的态势将会更加明显^[9]。

美国国内经济困境加剧，促使其在对外战略布局中强化大国竞争。特朗普执政期间出台的两份重要文件《美国国家安全战略报告》《美国对中华人民共和国战略方针》，已经将中国明确界定为最主要的战略竞争对手和对美国最大的挑战^[10]。至此，美国在贸易逆差、知识产权、经贸规则、结构改革等问题上不断向中国施压，同时在经济、科技、教育、人文交流等领域积极与中国“脱钩”。2018年 3月 23日，美国贸易代表署发布《基于1974年贸易法301条款对中国关于技术转移、知识产权和创新的相关法律、政策和实践的调查结果》，宣布拟对中国约30亿美元对美出口商品加征25％关税；2018年4月4日，美国发布涉及500亿美元、1300个单独关税项目的进口产品惩罚关税（25％）^[11]。除此以外，美国还对华为实施了禁令，截至2022年2月20日，美国财政部下属外国资产管制办公室（OFAC）列入制裁名单的中国实体及个人达345个。

特朗普执政以来，大力推行单边主义和强权主义，不顾既有国际共识的约束，单方面退出多个国际机制和国际组织。与特朗普孤立主义和贸易保护主义不同，拜登政府高调回归全球化，高调回归全球治理的制度框架，包括重新加入《巴黎气候协定》，加强公共卫生领域、军备控制和核不扩散等方面的国际合作，促进世界经济尽快复苏等。这一切的目的就是要重塑美国的全球主导地位，从而提升美国自身的竞争力，形成美国针对中国的所谓“实力地位”^[12]。面对中国快速崛起，美不断强化对华战略遏制。目前，在国际上美国对中国的打压手段，已从政治施压、经济制裁发展到通过国际司法机制和其国内的长臂管辖原则追究个人的刑事责任。在政治上，一再干涉中国内政，不遗余力攻击中国制定香港“国安法”，炒作民族宗教和人权议题，出台所谓“2020年维吾尔人权政策法案”。美国还加大介入中国周边热点，激化地区矛盾。在南海问题上，发表所谓“南海声明”，首次正式否认中国在南海的“九段线”历史性权利，还妄称中国的合理主张“完全不合法”，中国要建立“海洋帝国”。并大肆进行“航行自由”行动，举行双航母演习等，滥用“长臂管辖”，制裁参与南沙岛礁吹填工程的24家中国企业。

2.海外利益面临的主要风险。为了尽力避免与美国等发达国家在成熟市场中的利益争夺，并尽力应对金融危机对世界经济带来的冲击，中国将海外利益的重心转向经济落后、局势动荡、风险较大、投资环境较差的国家和地区，以期寻找新的发展机遇^[13]，从而避免和美国等国在发达市场的利益竞争。

随着中国“走出去”战略的不断推进，中国企业在海外投资的成效卓著，同时面临的政治风险、人身财产安全、被制裁风险以及经营违法风险等急速上升。政治风险主要是指投资所在国家发生政治动乱、民族冲突、恐怖主义等不可预测的危机导致的风险。如非洲、中东地区的政局动荡，乌克兰危机导致的俄乌冲突，东南亚、拉美地区的排华风潮，都不止一次导致我海外企业固定资产遭受损失。承包项目强制停工、中国商铺被砸，甚至发生海外企业员工人身面临严重危险。中国海外企业的人身、财产安全不仅仅包括上述政治风险所导致的危险，还包括跨国犯罪、非法移民等所导致的危险。

随着中国的崛起以及部分国家民族主义情绪的高涨，部分国家对中国海外企业及产品抱有的敌视态度越来越重，频频通过反倾销、提高关税、限制进口等措施对我海外企业及产品进行制裁，一方面直接打击了我国海外企业及境内出口企业，另一方面也对我海外形象造成了不可估量的损失。经营违法风险也是常见的风险，主要是指中国海外企业在经营过程中主动或被动违反所在国家法律法规导致的企业违约风险。部分海外投资国家，如非洲、拉美、东南亚等，由于历史和发展原因，投资环境存在许多不规范、不完善之处，或者原本的合法经营因为政策突然调整变为非法，海外企业唯利是图导致的“黑清关”等，都使中国海外企业在经营过程中面临不可预知的经营违法风险。

二、保护我国海外利益安全的法治化路径

我国海外利益保护的主体从传统的国家主体逐渐演变成海外法人与海外公民这些私法意义上的主体。由于主体性质不同，在维护利益的方式、解决争端的路径和救济手段等方面均存在差别。国家主体层面的海外利益保护通过外交途径或国际公法的规范进行规制。海外公民利益与海外法人利益通过国际私法规范来规制。

（一）国际法治下的海外利益安全保护

国际法是各国共同利益的体现。在国际法治中如何保障国外的权益，并非仅取决于各国的本国法律。国际法的价值意义不仅表现在它是各国意志的协调，从而具有合法性，而且还表现在它具有相对独立性^[14]。

1.领事保护制度对我国海外公民利益的保护。我国在海外利益不断扩大，维护我国海外利益安全的任务十分艰巨。海外中国公民、机构和组织的安全及正当权益成为外交保护、领事保护的重要方面。领事保护指一国的领事机关或领事官员，根据本国的国家利益和对外政策，于国际法许可的限度内，在接受国内保护派遣国及其国民（ 个人和法人）的权利和利益的行为^[15]。领事保护工作机制是一系列旨在维护国家公民和法人境外权益，在某种意义上协助受害人得到当地救济的一系列工作流程，并非代表本人行使自己的权利或解决当事人之间的纠纷。

在国际法人本化趋向以及国际社会人权法不断发展的情况下，保护海外公民权益已不仅是国家的一项权利，更是一种义务，这种保护的义务和责任对主权国家提出了更高的要求和标准^[16]。2010年1月施行的《中华人民共和国驻外外交人员法》第五条第五项规定了驻外外交人员履行的职责，其中包括“维护中国公民和法人在国外的正当权益”。后疫情时代，我国加强了维护海外公民防疫抗疫，确保公民卫生健康权益的领事保护应急机制。中国政府利用制度优势，发挥引导作用，充分调动部门、企业和个体的主观能动性，在实践中加强机制统筹，构建全方位、各层级、立体式的抗疫援助与领事保护机制^[17]。

2.保护性管辖的行使对维护我国海外利益安全的作用。国际法中存在四大管辖原则，即属地原则、属人原则、普遍管辖原则与保护性管辖原则。属地管辖原则与领土主权原则相关。属地管辖原则是指国籍国家对本国境内的人民实行管理和保护，而不受到其他国家干涉。但如果一个自然人离开国籍国国境，就会使得国籍国对本国境外公民实施的管理和保护受到所在国主权的限制。属人管辖原则即为国家对具有本国国籍的人所享有的管辖权，无论其人位于何处或该人的行为发生于何地。而所在国在管理与保护本国的外国公民时，由于其国籍的原因，与本国国民的管理和保护事实上存在区别^[18]。

在“荷花号案”中，常设国际法院表达过如下观点：“（国际法）尚未定下一项禁止国家把其法律及其法院的管辖权扩大适用于在其境外的人、财产和行为的普遍原则。国际法让国家在这方面具有广泛的判断权，仅仅在某些情况下才受到禁止行使权利规则的限制。关于其他情况，每个国家在采用它认为最好的和最合适的原则方面仍是自由的。”国际法上并未禁止国家将特定的管辖权适用于其境外的人或财产。维护我国海外利益安全主要依据的是属人管辖原则和保护性管辖原则。

保护性管辖原则，也称为安全原则，其针对的是具有涉外因素的犯罪行为，大多表现为外国人实施的犯罪行为位于外国境内，犯罪结果与犯罪对象侵害了管辖国国家或国民利益。但保护性管辖原则的适用存在一定的分歧。一般来说，国际法上的保护性管辖针对的是外国人直接危害本国安全的行为。

中国公民利益在境外受到重大损害时，采取保护性管辖也是一种有效的保护手段。根据保护性管辖原则，我国对这些案件都有管辖权，但对于不在中国境内的犯罪嫌疑人，我国没有强制执法的权利。因此，建立国际性的司法与执法合作十分必要。在保护中国公民权益的过程中，中国、老挝、缅甸、泰国四国建立了涵盖侦查、审判在内的全面司法合作，最终将杀害中国公民的犯罪嫌疑人抓捕，并在中国判处死刑^[19]。

（二）涉外法治下的海外利益安全保护

“涉外法治”是中国特色社会主义法治体系不可或缺的重要组成部分，与国内法治一起构成全面依法治国方略的“鸟之两翼、车之两轮”，概指中国特色社会主义法治体系中调整涉外法律关系的理念、原则、制度、规则的总和，包括涉外立法、涉外执法、涉外司法、涉外法律服务、中外司法合作等方面^[20]。维护中国的海外利益与加强涉外法治息息相关。2019 年《中共中央关于坚持和发展中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出了“加强涉外法治工作，建立涉外工作法务制度，加强国际法研究和运用，提高涉外工作法治化水平”的要求^[21]。

中国存在着巨大的海外利益，如果不能将中国自身的法治与涉外法治有机融合、有效衔接，则中国的这些海外利益就不能得到充分合理公正有效地保护，中国对外开放的成果就缺乏稳定性。

涉外法治是我国海外利益保护的重要法律基础。运用涉外法治体系保护我国的海外利益有两种模式：一种是积极适用我国国内法具有域外效力的法律和法律条款以保护我国公民法人海外利益安全；另一种是使用阻断或反制措施避免外国法的不当域外适用以保护我国正当的海外利益安全。但无论是上述两种模式的哪一种，我们国家的立法和司法实践都还不成熟。

1.适用具有域外效力的国内法。我国海外利益保护最初的立法以保护我国公民海外人身安全利益为主。我国对外工程承包项目管理中规定“对外承包工程的单位应当有专门的安全管理机构和人员，负责保护外派人员的人身和财产安全，并根据所承包工程项目的具体情况，制定保护外派人员人身和财产安全的方案，落实所需经费”。根据上述条款的规定，我国海外安保体系逐渐发展，当前我国海外安全保护已经逐渐从境外领事保护和领事协助向海外私营安保治理上过渡。

在刑法和国家安全法立法方面，我国承认了法的域外适用性，但实践中却很少得到应用。《中华人民共和国刑法》规定了保护性管辖，即若外国人在境外对中国公民有不法侵害行为，我国有管辖权，可以对犯罪嫌疑人追究刑事法律责任。此外，国家也对危害海外安全利益的犯罪加大了管辖力度。2018 年修正的《中华人民共和国反恐怖主义法》第 11 条规定，对在中华人民共和国领域外对中华人民共和国国家、公民或者机构实施的恐怖活动犯罪，或者中华人民共和国缔结、参加的国际条约所禁止的恐怖活动犯罪，中华人民共和国行使刑事管辖权，依法追究刑事责任。

2.禁止外国法的不当域外适用。随着中美贸易争端日益加剧，中国商务部于2021年1月9日发布《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》，旨在对美国法域外适用采取间接反制，与美国法域外适用措施形成制衡。在中国商务部发布《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》之后，第十三届全国人大常务委员会第二十九次全会审议通过了《中华人民共和国反外国制裁法》。

国家可以在《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》的基础上，制定全面的次级经济制裁阻断法，明确立法依据，规定报告制度、例外豁免制度、清单制度及救济制度等。中国的机构和个人也应当采取适当措施，做好自我保护。对于被美方列入或有可能被列入“实体清单”的机构，应当注意“美国人”因素，告知交易对方，在公司内部各自建立防火墙，使“美国人”无法参与到有关产品的研发、运营、维护等环节。同时，积极识别相关交易的管制因素，关注关联方的风险，审查合作方的合同条款，力求将制裁损失降到最低。被列入“实体清单”的企业和个人要拿起法律武器进行有理有据有节的对抗，积极维护自身合法权益。另外，我国应适时推进制定《国家经济安全法》，建立和完善我国经济制裁与反制法律制度，扩充经济制裁与反制裁的法律工具，以法治思维和方式防范和化解不正当经济制裁风险，维护我国海外利益和国家经济安全。

（三）混合治理下的海外利益安全保护

1.遵循平等互惠原则。外国法院作出的发生法律效力的判决、裁定，需要中华人民共和国人民法院承认和执行的，可以由当事人直接向中华人民共和国有管辖权的中级人民法院申请承认和执行，也可以由外国法院依照该国与中华人民共和国缔结或者参加的国际条约的规定，或者按照互惠原则，请求人民法院承认和执行。若外国法院对中华人民共和国公民、法人和其他组织的民事诉讼权利加以限制的，我国法院对该国公民、企业和组织的民事诉讼权利，实行对等原则。在明确了互惠和对等的条件下，我国可以对外国民商事判决进行承认与执行，这为海外公民的民事维权提供了路径和保障。截至2021年，我国已经与 37 个国家签订了民事和商事领域的司法协助双边条约，并积极推进与美国、日本、加拿大等国签订民商事司法协助双边条约^[22]。

2.不断加强涉外法治建设。海外利益保障能力的构建是一个全方位的改革和布局。长期以来，我国都是采取外交、领事和军事等措施保护海外利益，忽略了涉外法治对于保障海外利益安全的重要作用，从而造成各个海外利益主体在维护自身权益方面的整体能力偏弱。

应进一步完善《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》的解释和适用。法律的域外效力是指一国法律对具有本国国籍的人，不论该其位于本国境内还是位于本国境外都具有拘束力，并发生法律效力。从效果上看，法律的域外效力可以起到规范、调整和保护的作用。海外利益位于一国的领土范围之外，海外直接投资的公司不仅要考虑东道国的监管，而且要受投资者母国和有实质联系的第三国法律体系的影响^[23]。

（四）构建海外利益保护的风险预防机制

目前，在我国海外利益安全保护上，既存在政治方面的风险，也面临制裁上的风险。预防政治风险最重要的途径就是政治风险保险，而能否获得政治风险保险，则是跨国企业在东道国进行投资的关键。目前应根据实际情况，尽早推进《海外投资保险法》的制定，使其成为中国的跨国企业在境外投资的有力保障工具。中国对跨国公司的投资行为具有司法管辖权和管制的责任，针对我国一些公司不遵守东道国的法律法规和法律习惯的不规范经营行为进行规制。

随着制裁问题日益增多，应建立起一套长期有效的反制裁风险甄别制度，并依据公司的实际生产和经营情况避免与被列入制裁清单的个人和机构进行商业交易。通过这种调查的方式，形成一种反制裁风险的长效机制。以美国为例，受美国制裁的国家主要有两类：一类是被美国列为所谓“流氓国家”的伊朗、利比亚、古巴、朝鲜等国，一类是西欧国家、加拿大及日韩等发达国家。前一类国家是美国直接制裁的对象，因而主要是“一级制裁”的目标国；而后一类国家受到美国制裁，或系因其在某领域日益强大的实力对美国的优势地位构成挑战，或系因其与第一类国家展开贸易，损害了美国“一级制裁”的实际效力，因而同时成为“一级制裁”和“次级制裁”的目标国。近年来，随着美国将中国视为战略竞争对手，越来越多的中国企业和个人成为美国制裁的对象，且在当前阶段以受到“次级制裁”为主^[24]1。

如果中国公司与被列入制裁清单的公司有任何业务往来，必须立刻暂停，如果需要还应事先报请中国股东单位批准。根据公司的经营特征，开展反腐败、反贿赂等合规审查，动态识别和管理合规风险，而要构建一种有效的防范措施和长效机制，必须具备大量的实际工作经验。由于制裁对象和法律规定复杂，很难掌握，了解掌握各国制裁对象和不同的制裁机制是应对国际制裁的重要依据。当前，联合国、美国和欧盟是能够启动国际经济和贸易制裁的主要国家和国际组织。仅在美国就有美国财政部的恐怖主义及金融情报办公室（TFI）、美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）、美国商务部工业安全局（BIS）、美国国务院经济制裁政策和执行办公室（SPI）、美国司法部等制裁主体^[25]。在这些措施中，美国财政部海外资产控制办公室就制定了各种金融制裁清单，以监测金融制裁条款的执行。若有关制裁、法规、政策、名单更新不及时,就会陷入被动状态。

为了保护本国法人的海外利益，必须加强制度的顶层设置，加强信息互通交换，防止在反腐败和反垄断上被人利用。要利用好大数据的优势，建立起信息分享体系，提高海外各区域的协调反应能力。我国企业在国际合作、涉外合同的谈判中应遵循我国、联合国、多边开发银行及其业务所在地的有关法律和规章，并对一些国家的单方面规定和与其业务密切相关的国家的合规要求予以关注。

需重视和充分利用多边投资担保机构（MIGA）的价值。根据1985年世界银行集团主持制定的《多边投资担保机构公约》成立的多边投资担保机构，是世界上第一家也是目前为止唯一一家专门从事“政治风险”保险业务的国际组织。公约准予大部分东道国以外的MIGA成员国的自然人与法人，特定情况下的东道国本国投资者作为公约准予投保的合格投资者。公约未对投资形式作出特别限制，既可以是股权投资，也可以是非股权直接投资。例如，特许经营协议、 产品或利润分享协议、 技术援助及管理协议、 营业租赁协议等等， MIGA还可以依据发展需要不断扩展合格投资的形式和范围。在投资时间上，既包括申请担保后才实施的新投资，也包括以过去的投资收益进行的再投资，或是就已有项目追加的投资。在投资区域和投资性质上， MIGA 仅对投向发展中国家的项目进行担保，要求投资项目具有发展性，与东道国发展目标一致，对东道国经济及社会发展有所贡献^[26]。

三、完善我国海外利益保护的对策建议

（一）做好新一轮海外利益布局

在此次新冠肺炎疫情的冲击下，全球经济受到严重冲击。全球化过程中所形成的全球产业链断裂，物资、人员、服务等因素的跨境流通由于疫情的反复而陷入停滞。这致使在全球范围内形成小范围区域化的供应链和产业链，用来确保国家与全球化“脱钩”以后的生产供应能力。那些决心以更大规模和更高水平向世界开放的经济体，出于最小化产业链断裂风险的考虑而采取的防范措施，在一定条件下也可能使产业链进一步通向“脱钩”。这种为了规避“脱钩”风险却又强化“脱钩”的事与愿违机理，可称为“脱钩悖论”^[27]。

新冠肺炎疫情对我国海外产业链和供应链构成了严峻的考验。美、欧等国家纷纷推出了制造业回迁计划，加快了加速产业链供应链本土布局。跨国公司调整产业链供应链，全球双链面临新一轮重构。区域化、近岸化、本土化、短链化趋势凸显。疫苗供应不足，制造业“缺芯”，物流受限，运价高企，全球产业链供应链面临压力。

国际通货膨胀依然居高不下，给世界经济的恢复带来了不确定因素。全球经济虽然恢复运转，但遇到不同程度的发展瓶颈。铜、铁矿石、钢铁等原材料以及中下游工业如化工、半导体、消费电子、汽车等，都存在一定程度的供给不足和价格上涨。近日世界银行发布新一期《大宗商品市场展望》报告，预计2021年能源价格比去年上涨80%以上，明年能源价格将继续处于高位。在这些因素当中，半导体供应不足的问题越来越严重，且没有任何缓和的征兆。许多公司大幅降低了产量。供应链紧缩会对美国的经济造成冲击，世界范围内的半导体供给不足以及运输困难等问题对供应链造成了一定的压力，并对有关行业的交易产生了一定的冲击。

除了能源价格上涨带来的冲击，科技竞争也日益白热化。美国最近几年频频对我们实行技术上的禁运，导致部分核心商品“断供”，这是美国为在新一波技术和工业革命中占据优势而进行的。美国等国家依然在极力捍卫自己的科技优势，把科技作为限制其他国家发展的工具。我国已经在5G技术、人工智能和量子计算等多个领域获得科技优势，在市场竞争中，企业不能完全掌控自己的技术，将会陷入被动。

（二）继续加强国际法与涉外法的运用

从2018年开始，美国商务部对中国不断抛出所谓“实体清单”，进行经济制裁。目前已经进行十多轮，美方的真正目的，是在核心技术领域围堵和封杀中国。无论是对南海事务，还是新疆事务，美国对中国这些企业和机构的制裁，真正的用意是干涉中国内政，阻挠中国发展。美国发起的制裁，对中美双边贸易都具有很大的破坏性。中国对此表示坚决反对，与此同时相关部门也在出台相关法律，保护中国机构和个人的合法权益。

我国亟需加强涉外法律法规的体系建设，加强我国法律域外适用的体系建设，尽快建立完善我国涉外法务工作的制度。我国在改革开放后，先后出台了海关法、商检法、对外贸易法、涉外民事法律适用法、出境入境管理法、外商投资法等一系列涉外法律制度，有力保障了我国企业和公民参与国际交流合作。目前，我国涉外立法仍缺乏针对性，要针对目前急需立法的领域，对立法的空白进行补充。尽快加强对外贸易法的修订，健全外商投资法的制订和实施，扩大外资对中国的投资力度。促进自由贸易区和自由贸易区的建设，并强化与“一带一路”倡议相关的边境防疫、卫生检疫、数据安全、领事保护立法等。

同时，我国要积极参与新一轮国际规则的制定。应对美国对知识产权、强制技术转让等中国的立法关切，我国应建立多边贸易体制，通过多边合作推进 WTO的变革，并率先核准《区域全面经济合作伙伴关系协议》（RCEP）并推动其生效，加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），以推动我国在世界贸易组织改革、数字经济和绿色低碳等新兴领域的国际规则制定。

法律是维护我国海外利益，应对海外风险的重要手段。在国际制度方面，除了加强已签署的公约，例如《承认及执行外国仲裁裁决公约》《华盛顿公约》《新加坡调解公约》《承认与执行外国民商事判决公约》等，以及有效利用投资者-东道国争端解决机制和“一带一路”争端解决机制外，我国新加入了RCEP、CPTPP和DEPA，这更有利于我国实现高水平的贸易自由化，促进我国海外利益的保障与实现。用国际法治与涉外法治的视角来看待海外利益保护制度的构建，不仅需要加快制定新的法律法规，也需要将保护海外利益的制度内容嵌入到现有法律法规之中，加强现有国际法规则和涉外法规则的适用，坚定维护国家核心利益，维护我国企业和公民在海外的合法权益。

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(责任编辑  彭建军)