城市民族事务治理的政府购买公共服务模式——基于广州市专业社会工作服务站的调查与思考

 摘  要：在各民族跨区域大流动的背景下，大量外来少数民族涌入中东部发达城市，给城市民族事务治理增加了新的挑战。在对广州市H街区民族事务治理创新项目的实地调研中发现：基层民族工作引入社会力量，并引导其开展精准服务，可以有效提升民族事务的治理能力。但由于少数民族的流动性强和社工机构自身的局限，影响了社会工作充分发挥作用。因此，为提高社会工作的服务效能，政府部门应多方联动，相关机构亦须改进管理方式，专业社工也要转变服务理念。如此，才能更好地开展城市少数民族事务治理。

关键词：城市民族事务治理；政府购买公共服务；社会工作；少数民族流动人口；治理绩效

作  者：李晓婉 广东工业大学

改革开放40多年来，超过400万少数民族流动人口到珠三角地区务工就业，规模位居全国第一。大量外来少数民族涌入城市，使得流入地社区逐渐出现横向如民族、语言、文化的多样性和纵向如收入、教育、职业的多样性^[1] 。随着人口的大流动，外来少数民族社会需求复杂多样。这给城市民族工作带来了新挑战。因此，在“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一新时代理念指导下，基层政府在迎接新挑战背景下，也在努力为提高治理能力而进行新的探索。其中，购买专业社会工作服务，就是珠三角地区在城市民族事务治理实践中引入的一项有益尝试。

社会工作的本质是一种专业性的助人自助的服务，是为有需要的人群特别是弱势群体，提供专业的社会服务^[2]。专业社会工作嵌入城市少数民族流动人口的服务管理是以社会工作价值观为指导，运用社会工作方法从事的服务于少数民族群体和人士的专业活动^[3]。这种形式的民族社会工作是民族工作与社会工作的交叉^[4]。在社会工作介入城市少数民族流动人口服务管理的研究中，学者们大多引用“嵌入理论”来进行结构性分析^[5-6]。该理论最早被王思斌用在对中国社会工作发展的阐述之中。他指出：中国的专业社会工作是一种嵌入性的发展模式。作为改革开放后的舶来品，专业社会工作以原生的工作方法不断在本土实践中拓宽自己的领域，并逐渐从单一的自助嵌入演变成与政府合作下的深度嵌入^[7-8]。对专业社会工作嵌入城市少数民族流动人口服务管理的概念和运行逻辑，既往研究已有深入探讨。那么，在具体实践中，基层政府引入专业社会工作的动因是什么？引入是否真正能提升社区民族事务治理的质量？

2015年起，广州市与几大社工机构合作，试图在基层社区引入服务少数民族流动人口的专业社会工作组织。地方政府在民族事务治理过程中为何要引入专业社会工作服务机构？该机构开展的民族社会工作效果如何？它是如何在服务中推进社区的民族团结？为回答这一问题，2020年9月至12月，笔者通过对广州市H街区ZHJ社工服务站的实践进行调查，以期对进一步提升城市民族事务治理能力有所助益。调研发现，专业社会工作参与城市少数民族事务的治理模式，在很大程度上缓解了基层民族工作的压力，增进了社区的民族团结。但由于少数民族人口流动性强和社工机构自身的局限，导致少数民族流动人口的需求无法得到应有的满足，因此，要多层面综合改进社会工作的服务效能。

一、社会工作参与城市民族事务治理的效果

民族事务治理体系和治理能力现代化是新时代中国特色社会主义建设的新要求，也是当前中国民族事务治理面临诸多问题和挑战的必然要求^[9]。政府购买公共服务是新时代国家治理体系与治理能力现代化的主要体现之一，也是政府职能转变的重要手段之一^[10]。广东市政府较早地采用了这一模式。2020年，ZHJ社工服务站在H街区社会服务采购项目中中标，购买项目金额为600万元，服务总工时为75460小时。该服务站在共融、共建、共享的理念下，不仅积极协助政府做好街区内少数民族的服务和管理工作，而且在街道工委的指导下，不断推动少数民族流动人口的社会融入。

在这一模式下，为精准服务少数民族，促进其社会融入并增强社区民族团结，主要从以下三方面开展工作：一是将机构服务与少数民族流动人口具体政策相结合，积极配合社区街道办的相关工作，与基层政府建立良好的合作关系。二是凭借提供给外来少数民族人员的精准服务，在服务期内赢得了街区少数民族的信任。三是依靠机构工作人员与少数民族建立起的稳固信任，组织少数民族流动人口参与机构的公益活动。其具体效果如下。

1.在政策倡导中增强社区认同。在配合政府工作的过程中，社会组织最擅长运用的一套行为工具就是倡导，它可以潜移默化地通过视觉、听觉等方式促进个体、群体乃至社会的改变^[11]。与一些民间组织不同，ZHJ社会工作服务站有丰富的与政府合作经验。自该项目运行后，该服务站就积极参与社区的民族工作，协助其策划和执行。例如，区政府在执行清真餐厅去阿拉伯文字的政策时，专业社工人员就对街区内的30多家清真餐饮店进行走访宣传。在社工机构的帮助下该工作得以迅速完成。此外，专业社工还协助政府完成社区内少数民族的口述访谈和编写，社区文化节的建设等项目。另外，专业社工还帮助区政府建立了融合社区服务站，主要是为外来少数民族提供服务，宣传民族团结政策，这些工作成为广州市民族工作的一大亮点。社工机构在推动当地少数民族流动人口构建社区认同的同时，相关工作也获得了当地政府的认可和好评。在宣传相关民族政策过程中，政府赢得了少数民族流动人口的赞赏，社工机构赢得了政府的信任。正如服务站的负责人所讲：“我们的工作完全是依据政策要求来办理，在辅助政府工作顺利完成的同时也服务了少数民族。”

从服务站开展的相关工作可以看出，社会工作服务站是介于政府和少数民族群体之间的桥梁和纽带。这种中间角色不仅能够了解政府和少数民族的需求，同时，其利益上的相对独立使得社工机构在处理问题时更具理性、也更为客观、全面。

2.在精准服务中增进相互信任。信任具有自愿性特征，它是成员间经过了解、接触后内化于心的感受^[12]。因此，信任使相互依赖，彼此依靠成为可能。社工服务站充分认识到“信任”是一种基于“自愿”的双向情感活动，其获得需要建立少数民族和社工组织之间的信任，少数民族与政府之间的信任，以及不同民族居民之间的信任。在得到各方信任的基础上，少数民族的社会融入才能由被动化为主动。

得益于社工人员的专业素养，少数民族在获得社工组织的服务中建立了信任。该项目开展初期，当地少数民族流动人口对社工服务站的认识还比较淡薄，为了获得少数民族流动人口的信任，服务站首先从少数民族居民的核心问题出发，通过线上线下的方式主动上访交流来了解情况，最终确定以帮助少数民族就业、解决其子女的教育问题，提供法律援助为初期服务目标。搭建好社区服务平台后，服务站通过建立就业资源链接，帮助求职的少数民族找到合适的工作岗位；针对少数民族流动人口的子女教育问题，社工人员在社区内招聘教育志愿者，积极为少数民族随迁子女提供免费课程辅导；针对少数民族流动人口的法律问题，具有法律知识的社工人员为少数民族务工者提供免费的法律咨询，为符合法律援助条件的少数民族务工者免费提供诉讼和调解代理，帮助少数民族群众依法解决相关问题。在接受服务的过程中，少数民族逐渐与社工组织建立了信任。

基层政府以社工机构为触角，从少数民族居民的实际生活出发，通过制定一系列便民政策，改善了其生活状况，切实解决了其现实困难，从而使少数民族群众对基层政府建立了信任。例如，由于H街区少数民族家庭式的迁移，其处于义务教育阶段的子女上学成了他们的首要问题。当地政府得知后，不仅要求辖区内的私立学校为适龄少数民族子女提供入学机会，同时请该服务站的专业社工将广州市暂住人口子女就读公立学校的积分要求告知少数民族务工者，希望他们在流入地有一个长远规划，以此实现“助人自助”。在接受相关服务的过程中，少数民族群众对政府的信任与日俱增。

同时，服务站经常在端午、中秋、元宵等几大传统节日开展文化交流、文艺汇演等主题活动。一些少数民族在参加机构组织的活动时，都会主动帮助布置场地、维持秩序，活动结束后也会主动善后。在一次中秋活动中，一位撒拉族妈妈开心地讲述她与邻里之间的相互帮助，以及在社区中感受到的温暖。这类文化活动增加了少数民族与本地居民之间的互动，增进了民族间的相互了解，在潜移默化中增强了不同民族之间的信任。

3.在社会参与中增强民族团结。在建立信任的基础上，一些少数民族加入社工机构成为一名志愿者。在突发公共卫生事件期间，H区内多数工厂都实施了封闭管理，许多务工者子女在家无人照顾，日常饮食成了首要问题。该服务站在得知后，积极组织区内的餐馆做爱心餐。其中，响应最快、持续时间最长的是辖区内几家拉面店的志愿者。他们坚持每天给附近留守儿童做三餐，持续3个月之久，且不收取任何报酬。其后，这些少数民族志愿者不仅受到政府的奖励，也得到周围居民的好评。可见，特殊情况下的各民族间的相互帮助，使外来少数民族与本地居民之间互动频繁，少数民族流动人口在社区中树立良好形象，也增强了民族团结。

在前期受到政府、社工组织的帮助后，一些少数民族群众积极投身于广州市的各项公益活动之中。在突发性公共卫生事件初期，H街区的拉面店老板韩木海买在化隆县驻广州市办事处的支持下，发动全广州的拉面店经营者筹集善款，4天内共计捐款12.3万元。韩木海买代表捐款的少数民族同胞为奋战在防控一线的广州市公安干警和医护人员送去慰问品，并在政府组织下探望了受疫情影响的各民族家庭。该公益活动受到社会广泛关注和积极反响，韩木海买也因此被评为当年的“广州好人”。少数民族流动人口参与社会公益活动不仅体现了少数民族对流入地的归属感，同时也表现出少数民族流动人口参与流入地发展和建设的责任感。

H街区ZHJ社工服务站还通过动员本社区少数民族参与社区事务的方式，打破了少数民族居民与本地居民之间的隔阂，增强了民族间的团结发展。在相互帮助和自我成长的过程中，少数民族感受到存在感和获得感^[13]。久而久之，外来少数民族很容易将社会工作服务站当做链接政府的纽带，在服务与被服务的过程中增强民族互信与团结。

二、社会工作参与城市民族事务治理的实践困境

广州H街区社会工作参与城市少数民族流动人口服务管理的实践，虽然取得了一些成效，但也存在诸多困境。

1.社工服务难度不断加大。各民族跨区域大流动是当今少数民族流动人口的主要特征之一，对于社工服务而言，其首要工作须对辖区内少数民族人口的数量有确切的掌握。H街区总人口接近24万，外来流动人口约18万，其中少数民族流动人口约6000人。H街区的少数民族大多来自西南和西北地区，以瑶、苗、壮、回族为主。他们主要从事劳动密集型产业和个体经营。H街区ZHJ社工服务站需要对本街区内少数民族的流动数据进行实时更新，该街区少数民族流动人口的数量在一年半的时间内更新占比为60%。少数民族人员频繁地流动给服务工作的延续和服务内容的评估增加了困难。

同时，这将导致那些频繁流动的少数民族无法表达诉求，相关问题得不到及时解决。例如，该辖区内的拉面店经营者较为稳定，社工经常将本辖区内拉面店的从业者和当地居民联结在一起开展活动，而其他领域的少数民族则鲜有机会参与。

2.社工机构服务资源不足。目前，服务站组织的活动多为亲子互动、节日欢庆、文化宣传等，活动内容重复性较强。这种以文化娱乐为主的项目仅能吸引部分少数民族的加入，且参与程度不高。一位瑶族打工者表示：自己在H街区工作已有3年，平时工作十分忙碌，经常加班，很少参加工作以外的活动，其原因是没有空余时间、社区活动内容吸引力不强。

要实现外来少数民族群体的深层融入，需要经济、社会、政策等多方面的整合，但许多内容仅靠社工的力量难以企及。一位资深的社会工作者曾深刻指出，外来少数民族真正关心的是就业、子女教育和住房问题。多名专业社工表示自己曾接到少数民族关于子女就学、经营执照办理等诉求。在此过程中，社工能做的只是将问题向上反映，等待政府的回应；或是针对这些民生问题，为少数民族提供资源链接和信息整合，并不能帮其解决实际困难。

3.社工机构积极性不足。社会工作服务采购的项目协议中规定，街道办对项目进行具体管理监督，但关于街道办对专业社工的监督次数、范围和力度并未明确规定。实际上，许多服务站的工作形式是“嵌入式”，有时也带有“依附性”，基层政府的作用不可小觑。居委会一般会审核机构组织的活动内容，对相关活动密切关注，加强监督，防止出现“过格”行为。这种规范和监督，虽然确保了服务机构减少工作误差，但也在一定程度上阻碍了社工组织的独立性。

三、社会工作参与城市民族事务治理的路径优化

基于对上述困境的分析，笔者提出如下优化路径。

1.多方联动，拓展社会工作的服务领域。少数民族人口流动性大是影响少数民族社会工作服务领域拓展的主要原因。由于服务领域的拓展并非社工机构可以单独完成，需要多部门、多单位的联动合作。因此，作为主管社会工作服务站的基层政府应发挥其行政指导作用，帮助社工服务站链接资源，拓展服务领域。

一方面，社工机构可在政府指导下与辖区内的工厂进行有效联动，将服务进企业作为发展路径之一。目前，珠三角地区少数民族流动人口务工人数占比为81.12%，大多数少数民族流动人口在工厂做工。社工服务站可与本地工厂进行联络，制定“民族团结进步创建活动进企业”等特色服务方案，通过宣传民族团结政策、普及健康知识、教授消防安全规范等公益活动的形式开展服务，给各民族务工人员搭建咨询服务平台，以此加强民族之间的相互了解和互相交流。另一方面，社工机构可在服务站开设公益课程，邀请专业老师进行志愿讲解。如普通话课程、粤语课程、公共智能设施使用课程、基础法律课程等，为有实际需要的少数民族群众提供精细化服务。

2.转变理念，细化社会工作的服务内容。目前，虽然针对少数民族流动人口的社会工作服务已初具规模，但服务内容、服务范围、服务方式相对单一。因此，社工机构在寻求政府扶持时，也应积极转变服务理念，细化社会工作的服务内容。

首先，社工机构可与多单位合作，做到服务内容的多样化。例如针对辖区内的餐饮店，社工机构可与面粉公司进行联络，帮助少数民族经营者统一采购品质好、价格优的食材，也可邀请本地的粤菜师傅给清真餐饮店的从业人员传授简单的粤菜手艺，帮助他们拓宽经营领域。社工机构还可以将广州市法律援助机构的工作人员请到服务站，给少数民族提供法援服务。其次，社工人员长期在一线工作，往往能够及时掌握少数民族流动人口的新动态、新需求。因此，基层政府应主动倾听并及时回应社工意见，主动吸纳相关建议作为制定政策的参考。例如，基层政府可与社工机构制定定期举办联合例会的工作机制，吸纳社会工作者参会，倾听其工作反馈，制定相关的解决政策。总之，社工机构多领域开展工作，有利于细化社会工作的服务内容，也为民族团结进步发挥积极作用。

3.高效管理，提高社会工作的服务质量。十九大报告指出，要转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式^[14]。政府作为服务购买的出资方，在服务开展过程中，应转变“大政府”的思维惯性，更多地扮演好政策制定者和监督评估者的角色。作为服务购买者，政府只需在服务实施前制定服务的指标量，在服务过程和服务结束时进行检查和评估。如此，社会工作者的专业性与服务自主性才会被强化，才能更好地为少数民族流动人口提供服务。

从提高社会工作服务质量看，专业社工机构必须要走体制嵌入性深度发展的道路^[15]。专业社工机构应与街区基层政府的工作人员进行资源合作，推动街区基层政府少数民族事务治理的全面发展。

综上所述，广州H街区探索了城市民族事务治理新模式，通过引进专业社工组织，依据社区少数民族现状设计了工作内容，在具体实践中实现了少数民族流动人口服务管理的精细化，从而改善了街区环境，促进外来少数民族对社区的认同和融入。经过努力，H街区民族工作确实有了效果，不仅少数民族的社区参与有所增长，且民族关系也变得更为融洽和谐。从社会层面来看，城市少数民族事务治理的创新体现了政府、社会、少数民族流动人口等诸多主体间的协调发展，也体现了民族事务治理体系与治理能力现代化的宗旨，是基层城市民族工作的现实需要。从社区层面来看，通过社区参与培养少数民族的责任感和归属感。

值得一提的是，这种民族事务治理模式一方面让社会工作参与基层民族事务治理成为可能；另一方面也充分发挥了社会工作在民族事务治理中的特殊功能。

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