铸牢中华民族共同体意识机制建构的四个维度

摘  要：铸牢中华民族共同体意识是一项系统工程，涉及制度保障、政策执行、主体协同、实践成效等诸多方面，需要建构铸牢中华民族共同体意识的相关机制，以提升铸牢中华民族共同体意识的绩效。应从四个维度建构铸牢中华民族共同体意识机制：一是建构结构运行机制，二是建构主体协同机制，三是建构执行监督机制，四是建构功能导向机制。通过建构包括顶层设计、国家制度保障、社会力量参与的结构运行机制，从“三位一体”角度确保三者之间的互动关联；通过建构社会成员广泛参与的主体协同机制，协调铸牢中华民族共同体意识多元主体之间的关系，凝聚铸牢主体合力；通过建构执行与监督机制，提高党委和政府的组织领导能力，推动铸牢各要素与相关环节的有效衔接，起到系统集成和协同高效的作用；通过建构铸牢目标的功能导向机制，从结构-功能视角完善铸牢功能体系，发挥其社会引领和政策调适作用。

关键词：中华民族共同体意识；机制建构；民族团结；中央民族工作会议

作  者：孔  亭，曲阜师范大学

2021年8月，习近平总书记在中央民族工作会议上强调：“铸牢中华民族共同体意识是实现中华民族伟大复兴的必然要求，只有铸牢中华民族共同体意识，才能有效应对实现中华民族伟大复兴过程中民族领域可能发生的风险挑战。”^[1]实现民族复兴需要广泛凝聚各族人民团结奋斗的强大合力，为此，党的十九大提出铸牢中华民族共同体意识，十九届四中全会把铸牢中华民族共同体意识作为国家制度和国家治理体系“13方面显著优势”^[2]3的重要内容，2021年中央民族工作会议要求把铸牢中华民族共同体意识作为新时期党的民族工作的主线。铸牢中华民族共同体意识的实质是提升各族人民的国家认同，需要运用国家力量和社会资源进行引导和培育。党的十八大以来，党和政府高度重视铸牢中华民族共同体意识，各族人民的国家认同意识进一步提高，但铸牢中华民族共同体意识仍存在体制机制不健全等薄弱环节，影响到铸牢的实际效果。因此，开展铸牢中华民族共同体意识机制建构研究，对于有效推进铸牢中华民族共同体意识具有重要的理论价值和现实意义。

一、建构铸牢中华民族共同体意识的结构运行机制

铸牢中华民族共同体意识作为国家系统性工程，涉及国家治理和民族事务治理的诸多领域，需要建构与之相应的结构运行机制。基于我国统一多民族国家的基本国情，探索铸牢中华民族共同体意识的顶层设计、国家制度保障、社会力量参与的结构机制，从顶层设计、制度执行、社会动员与响应的“三位一体”角度，建构三者之间的互动关系，实现铸牢中华民族共同体意识的目标。从铸牢中华民族共同体意识的实践经验来看，各族人民国家认同的建构机制主要体现为促进民族团结和中华民族共同体建设的各项国家制度和政策、保障民族平等和民族团结的各级机构、同时作为铸牢主客体的广大社会成员的响应程度。国家制度为增强各族人民的国家认同提供制度保障，保障机构是国家认同主体之需求得以实现的承担载体，社会成员响应是民族团结和国家认同的推动力量。

顶层设计是指国家从宏观层面推进铸牢中华民族共同体意识的指导思想、理论体系、目标方向、领导制度、执行制度和保障制度等方面的建构设计。党的十八大以来，党中央高度重视推进铸牢中华民族共同体意识，先后召开中央第二次新疆工作座谈会、2014年中央民族工作会议、中央第六次西藏工作座谈会、中央第三次新疆工作座谈会、2021年中央民族工作会议等重要会议，提出打牢中华民族共同体思想基础、构筑中华民族共有精神家园、铸牢中华民族共同体意识等理念。2021年中央民族工作会议上，习近平总书记强调“做好新时代党的民族工作，要把铸牢中华民族共同体意识作为党的民族工作的主线”^[1]，从指导思想到政策举措为铸牢中华民族共同体意识作出安排。这些部署安排，作为新时代民族工作的顶层设计和总体布局，是做好新时代民族工作的行动指南。

建构铸牢中华民族共同体意识的结构性机制有两个逻辑链条：其一，不同领域和层级的国家制度和政府部门之间的协调合作关系，包括政治、经济、社会、文化等不同领域制度和机构之间的横向配合，以及不同层级制度和部门之间的纵向衔接，它们共同构成铸牢的制度保障体系。其二，国家制度和党政机构是静态的制度框架，需要通过铸牢中华民族共同体意识主体和运行机制才能运转起来，铸牢主体积极参与并建立相应的运行机制时，方能推动铸牢中华民族共同体意识的实践运转，然后通过运行、监督、反馈、改进等一系列环节，实现铸牢中华民族共同体意识的目标任务。不同层级的民族政策形成整体性政策网络，通过运行机制解决不同部门、领域和地域之间的执行冲突（包括政策规章冲突），把“以人民为中心”的制度优势，落实为制度建设过程中的为人民服务原则，最大限度地减少部门利益、地方利益对于制度执行的干扰。铸牢中华民族共同体意识涉及不同部门、领域和区域执行主体，应树立整体性理念和社会有机体观念，建立科学的政策兼容性执行机制，“把党的领导贯彻到党的和国家所有机构履行职责全过程，推进各方面协调行动，增强合力”^[2]6。当前，铸牢中华民族共同体意识面临诸多挑战，如涉及民族因素的意识形态问题、政治问题、经济问题、社会问题的挑战，来自国外反华势力的破坏等，这些挑战对铸牢中华民族共同体意识造成一定的冲击和压力，应通过建构相应的结构机制和组织协调机制，有效应对和化解挑战，进而提升铸牢效能。

二、建构铸牢中华民族共同体意识的主体协同机制

铸牢中华民族共同体意识，既是新时代党的民族工作的主线，也是我国的一项战略任务，需要在党的领导下动员全社会成员共同参与，建构铸牢主体的协同机制。铸牢中华民族共同体意识是由铸牢的条件、主体、客体、手段、目标等要素构成的系统工程，其中铸牢主体的积极性和合作协调能力对铸牢成效起到重要的推动作用。因此，建构铸牢中华民族共同体意识的主体协调机制，探讨党领导下多元主体的协同体制、实践原则与互动合作，体现了铸牢中华民族共同体意识“以人民为中心”的理念，也有助于更好地落实铸牢中华民族共同体意识的时代要求。

铸牢中华民族共同体意识是党领导下的“人民之治”，在党的领导下充分发挥各族人民的力量和智慧，体现铸牢主体的多元化和协同化。铸牢主体包括党委、政府、主流媒体、教育部门、社会组织等部门机构以及全体中国人民，铸牢主体被纳入国家制度体系形成主体协同机制，方能提升铸牢中华民族共同体意识效能。完善各级党委和政府领导、相关部门合作、全社会参与的工作机制，充分发挥多元主体的积极作用，形成全国各族人民共同参与的铸牢行动。铸牢中华民族共同体意识涉及民族领域和社会领域的诸多要素和不同层级部门，是一项全方位广覆盖的国家建设活动，需要从宏观上进行整体把握。习近平总书记指出，加强和完善党的全面领导，“把党的领导贯穿民族工作全过程，形成党委统一领导、政府依法管理、统战部门牵头协调、民族工作部门履职尽责、各部门通力合作、全社会共同参与的新时代党的民族工作格局”^[1]。这种要求同样适用于建构铸牢中华民族共同体意识的主体协同机制，从党和国家战略发展的全局高度，确立铸牢中华民族共同体意识的方针政策、发展规划和实践路径，以全面推进铸牢实践活动。当前铸牢中华民族共同体意识工作在一定程度上存在主体结构不清、主体关系不顺等方面的不足，铸牢主体协同性不强，铸牢功能性机制难以发挥应有的作用。“铸牢中华民族共同体意识需要多方共同努力：高层领导、中层领导、知识界、基层民众。高层与基层相通，中层与学界互联，共同铸牢中华民族共体同意识。”^[3]中国共产党高度重视民族团结和中华民族共同体建设工作，各级党委政府应积极推进铸牢中华民族共同体意识，肩负起领导职责和政治责任，使领导干部成为推动铸牢中华民族共同体意识的中坚力量，特别是民族地区的领导干部。“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”^[4]选拔、培养和用好民族干部，对他们推进民族团结和铸牢中华民族共同体意识的工作进行思想指导和定期考核，“把民族团结进步创建工作纳入地方党政领导班子和领导干部政绩考核内容，强化政策保障，建立正向激励机制”^[5]。地方党政干部做好社会动员工作，提高民众参与度，以责任驱动机制增强多元主体的协同合作，促进全社会民众的协同配合，形成全社会共同参与、协同合作的工作格局。

在各级党委和政府的领导下，建构铸牢中华民族共同体意识双向互动的协调机制，即由上而下逐层推进和由下而上相互配合的互动机制，实现全社会成员的共同参与。“通过提升党组织在铸牢中华民族共同体意识活动中的领导力和组织力，统筹社会各方面力量，增强各方面合力，实现顶层设计和全局规划，确保铸牢中华民族共同体意识有序展开。”^[6]在铸牢实践中，因涉及各级党委和政府的责任关系、权限边界和限度等因素，应理顺党政关系中的隶属关系及其所承担的政治和社会责任，推动上下联动模式运转。其一，通过主流媒体宣传和党员教育、干部教育、国家教育等社会宣传教育，做好铸牢中华民族共同体意识重要意义的宣传和教育，使政府、主流媒体、党校、学校等共同参与其中。其二，民族政策落实方面的上下联动，党和政府运用国家力量推进民族团结进步政策的落实，特别是地方政府对中央精神、中央政策的贯彻落实，避免“上有政策、下有对策”现象发生，增强铸牢中华民族共同体意识成效。其三，维护中华民族共同利益方面的上下联动，把地方或各民族具体利益统一到国家和中华民族共同利益之中，防止“地方主义”色彩的利益分割，引导各民族始终把中华民族利益放在首位，共同维护中华民族共同体利益。为有效应对铸牢中华民族共同体意识面临的风险挑战，需要在诸多场域实施“上下联动”，如处理复杂的民族问题、反对大汉族主义和地方民族主义、防范民族领域重大风险隐患、处理涉民族因素的意识形态问题、肃清民族分裂思想宗教极端思想的流毒等。上下联动模式是铸牢中华民族共同体意识在主体协调机制中的操作方式，体现了“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事的显著优势”^[2]3。

三、建构铸牢中华民族共同体意识的执行与监督机制

铸牢中华民族共同体意识的运行机制，主要包括铸牢决策、组织动员、制度（政策）执行、过程监督、绩效评估与考核等环节，其中制度（政策）执行和监督评估是关键环节。

1.执行机制。制度执行包括中央与地方联动、经济社会发展、宣传教育、民族互嵌式社会结构建设、法治化治理等方面。在国家制度内部属性保持长期稳定的情况下，应着力优化铸牢中华民族共同体意识制度体系的内部结构,创新运行机制、增强制度执行能力。推动铸牢中华民族共同体意识各要素的相互配合，关键在于创新铸牢的执行机制，主要表现为两个方面：一是建构分层对接机制，推动各级制度和政策的纵向衔接。由根本制度和基本制度派生的重要制度以及国家政策和地方政策，共同构成铸牢的主体性制度和政策，延伸到铸牢中华民族共同体意识活动的诸多方面。分层对接包括自上而下的政策落实和自下而上的执行反馈机制。二是建构顶层设计与分层对接之间的机制。以国家制度和政策为核心加强铸牢工作的制度性顶层设计，为确保党和政府推进铸牢工作的安排落实到位，需处理好顶层设计和分层对接关系，使国家层面的制度和政策转化为可落地的地方民族政策、各省民族工作条例、城市民族工作条例等。

在铸牢环境保持长期稳定的情况下，优化民族团结进步工作的制度体系、增强民族政策的执行能力。从中央集中统一领导、民族地区经济发展、中华文化认同、建构互嵌式社会结构、法治化治理等方面，推进铸牢制度的有效执行，增强社会动员和响应能力，这是保障顶层设计和制度执行效果的关键环节。从各族人民相互交往交流交融、制度和政策的学习宣传和执行、对民族政策实施的总结反馈和改进三个方面，形成动态化的铸牢中华民族共同体意识的运行模式和实践环节。铸牢中华民族共同体意识的实践环节，包括民族政策执行、铸牢效果评估、执行反馈等系列活动，其中民族政策执行能力需要完善执行方式和反馈机制。民族理论和民族政策只有得到各民族的认知和认同，才能转化为铸牢效能，这关涉到民族政策执行效果的监督考核环节。民族政策执行力度有赖于高度的政策认同，从行为意愿上提高铸牢主体对国家政策的领悟力和执行力。优化执行机制以切实提升铸牢制度和政策的执行能力，需要凝聚政策共识、维护政策权威、选优配强政策执行队伍。政策共识的历史基础是提升各族人民的中华民族历史认同和文化认同，“坚持正确的中华民族历史观，增强对中华民族的认同感和自豪感”^[1] 。政策共识的现实基础是维护国家统一和民族团结、全面建成社会主义现代化强国、为民族复兴汇聚合力，“从中华民族伟大复兴战略高度把握新时代党的民族工作的历史方位，以实现中华民族伟大复兴为出发点和落脚点，统筹谋划和推进新时代党的民族工作”^[1]。这也是铸牢中华民族共同体意识的主要目标。政策共识的政治基础是坚持党的全面领导，增强党员和党组织“四个意识”、坚定“四个自信”，认真履行铸牢主体责任。

同时，优化铸牢政策体系结构、完善铸牢运行机制、增强制度和政策执行能力，创新民族政策执行方式。铸牢中华民族共同体意识主体应充分运用信息社会的技术手段（如互联网、大数据分析、人工智能等），把智能化技术作为提升政策执行效果的有效工具和载体，全面提升铸牢效果，实现民族政策执行的精准化和高效率；运用数据驱动和大数据分析，动员和整合社会资源，提高民族工作信息化水平和民族事务治理能力，推进民族事务治理体系和治理能力现代化。

2.监督机制。铸牢中华民族共同体意识的制度和政策及时落实，解决民族冲突和矛盾问题，达到维护民族团结和增强国家认同的目标，需要建构系统的监督机制。实现铸牢中华民族共同体意识的规范化、制度化和长效化，对铸牢工作及其结果进行有效的监督和考核，形成党和政府监督、社会监督的整体合力。党的十九届四中全会指出：“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，增强监督严肃性、协同性、有效性。”^[2]42改革开放40多年以来，我国民族工作制度体系已经形成，现在着力点应放在加强各项制度的体系集成和协调高效方面，解决体制下阻碍、机制性梗阻、政策性创新等问题。

加强铸牢中华民族共同体意识工作制度和政策落实的监督考核，把制度执行和监督考核贯穿铸牢的全过程，建立全方位、系统化、权威高效的监督体系，形成决策科学、执行坚决、监督有力的制度运行机制，从而使各项制度落实落地。

铸牢中华民族共同体意识主体的政策执行能力提升，有赖于创新政策执行方式，完善政策执行监督机制，加强铸牢成效信息反馈。“健全权威高效的政策执行机制、加强对政策执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象。”^[2]32具体地说，社会现实中存在对贯彻落实民族政策相机而行的执行问题，比如选择性执行、变通性执行、折扣性执行、象征性执行等，导致民族政策执行中缺乏应有的政治性、完整性、实效性和权威性现象，实际上并未达成预期的政策目标，造成政策落实的“钝化效应”问题。为防止此类现象发生，应从政策执行的规范化和监督方面入手，实现政策执行的规范化、精准化和高效化。建构新时代铸牢中华民族共同体意识工作的监督反馈机制，发挥我国人民民主和密切联系群众的制度优势，把人民群众的意见建议反馈给铸牢高层主体和党政部门，及时化解存在的问题。

四、建构铸牢中华民族共同体意识的功能导向机制

铸牢中华民族共同体意识的功能性，是指一定时期内铸牢中华民族共同体意识各要素发挥作用所达到的铸牢成效及其产生的客观影响。实现铸牢中华民族共同体意识的目标任务，需要建构铸牢的功能导向机制，完善或调适民族工作中的相关制度和政策，提升铸牢成效。铸牢中华民族共同体意识各要素所发挥的作用和成效具有互补性和耦合性，这些成效的积累和叠加有利于实现铸牢中华民族共同体意识的目标，进一步增强各族群众的中华民族认同和国家认同。由于新时代铸牢中华民族共同体意识面临的问题挑战具有多样性复杂性特征，单个部门或单一主体难以有效应对化解问题挑战，需要多元主体共同参与和各要素相互配合共同推进。

铸牢中华民族共同体意识具有的功能性导向，主要表现为三个方面：其一，增强中华民族共同体认同，提升中华民族凝聚力和国家认同意识；其二，培育并熔铸中华民族共同体成员的同胞情感、共同心理、共同价值，发挥其政治整合、精神凝聚和目标激励功能；其三，汇聚民族复兴的巨大合力，实现中华民族伟大复兴的中国梦。前述三个方面相互关联、层层递进，维护各民族利益和提升中华民族共同体认同是铸牢中华民族共同体意识的必然要求，而实现中华民族伟大复兴则是铸牢中华民族共同体意识的战略目标。铸牢中华民族共同体意识的功能也体现出国家制度体系优势：“我国制度优势能促进各民族、各阶层、各群体的社会整合，凝聚改革发展共识，助力实现‘两个一百年’目标，进而实现中华民族伟大复兴，具有整合功能。”^[7]

建构铸牢中华民族共同体意识的功能导向机制，需要根据国内外环境变化对民族工作主线和民族政策有针对性地进行调整。改革开放以来，我国各民族交往交流交融的有利因素日益增多，培育中华民族共同体意识的有利条件也在增加。与此同时，由于国内外复杂因素的影响，涉及民族因素的矛盾纠纷时有发生，部分民众在意识形态、民族团结观念、中华民族认同等方面的共识还没有完全统一，甚至还存在一定的分歧。以美国为首的西方反华势力利用民族问题、宗教问题攻击我国的国家制度和民族政策，加上暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力制造的破坏活动，对铸牢中华民族共同体意识带来诸多问题和挑战。针对这些新变化新挑战，需要建构铸牢中华民族共同体意识的功能导向机制，“不断增强各族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同”^[8]。我国民族理论与民族政策也要随着内外部环境变化与时俱进。新中国成立以来，我国从宪法意义上确立了民族平等和民族团结的基本原则，在这些原则指导下制定出诸多具体可操作的民族政策。20世纪50年代至80年代，从国家层面展开了民族识别工作，并在此基础上推行民族平等和民族优惠政策，极大增强了各民族群众的国家认同，也在客观上强化了各民族的自我认同。从铸牢中华民族共同体意识的角度出发，应始终把中华民族利益和国家整体利益放在首位，全面认识民族政策的政治功能，与时俱进地调适民族政策的具体内容，坚持各民族多样性和中华民族共同性的辩证统一，助推实现中华民族伟大复兴的中国梦。

结语

通过进一步明确铸牢中华民族共同体意识多元主体责任，推动各铸牢主体相互协调合作，减少某些部门、地方对民族政策执行的干扰，把民族团结进步观念提升为推进铸牢中华民族共同体意识理念，有效化解国家制度体系内部因不协调而造成的功用内耗，把共同信念转化为制度认同和制度自信。实现铸牢中华民族共同体意识制度保障的首要环节，是把国家制度优势和制度功能植入铸牢中华民族共同体意识的目标中，“把党的领导贯彻到党的和国家所有机构履行职责全过程，推进各方面协调行动，增强合力”^[2]6。通过顶层设计、制度执行、社会动员三者的统筹联动，建构良好的组织协调和功能机制，全面提升铸牢中华民族共同体意识效能。

参考文献: 

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[5]  中办国办印发《关于全面深入持久开展民族团结进步创建工作铸牢中华民族共同体意识的意见》[N].人民日报，2019-10-24(1).

[6]  孔亭.铸牢中华民族共同体意识的制度化分析[J].中南民族大学学报（人文社会科学版）,2021(1):29-37.

[7]  陈金龙,魏银立.论我国制度优势的多维功能[J].马克思主义理论学科研究,2020(1):67-76.

[8]  习近平.习近平谈治国理政:第三卷[M].北京:外文出版社,2020:300.

(责任编辑  马  旭)