我国公务员任职回避制度的法规体系建构

摘  要：我国已经形成了以《公务员法》为统领，以《党政领导干部任职回避暂行规定》《公务员回避规定（试行》为主干，以部门规章和地方规定为细则的公务员任职回避规范体系。但在回避制度的名称、内容上，公务员任职回避制度还不够系统和精细。相反，在不同的规范之间还潜存着深层次的冲突和难以调和的矛盾，导致该制度的实施效果欠佳，与依法治国和依规治党的统一、协调还有较大差距。应当适时开展党内法规清理工作，健全公务员任职回避法律体系，并加强公务员的素质教育，实现外部约束和公务员内心自觉的有效结合。

关键词：公务员；任职回避；党内法规；公务员法

作者：裴国富，武汉大学 

任职回避制度作为一种官员管理制度，在我国历史上由来已久，并且行之有效。新中国成立以后，任职回避制度成为党政机关加强对公职人员尤其是领导干部廉政建设的重要措施。尤其是20世纪80年代党和国家领导制度改革以来^[1]，干部人事制度改革不断深化。但关于任职回避制度的研究，主要散见于政治制度史、职官制度史等史学研究范畴，以及行政管理领域，而从法学视角展开的规范性研究较少。在依法治国、依规治党相统一、相协调的背景下，有必要对我国公务员任职回避制度的历史生成进行考察，结合国家法律和党内法规的现有规范，系统梳理该制度之规范体系，并在此基础上通过规范分析挖掘该制度所存在的不易被察觉但实践中十分重要的问题，进而提出促进该制度走向规范化的建构路径。考虑到我国干部人事制度中“党管干部”的基本原则，以及我国公务员队伍的实际情况，本文选择适用“公务员任职回避制度”来统称宽泛意义上的“领导干部回避制度”。因此，在梳理公务员任职回避制度规范体系的历史生成时，亦不对党的政策、文件、规定和国家立法、部门规章等进行严格区分，而是作为系统性的党政规范文件一体纳入考察分析。

一、公务员任职回避制度的历史生成

所谓“任职回避”，顾名思义，就是因避嫌而不参与其事。任职回避制度，古已有之，一般包括避亲和避籍两个方面。远在三千多年前的春秋战国时期，就产生了任职回避制度的萌芽，比如商鞅变法时曾规定“宗室非有军功论，不得为属籍”^[2]；东汉时期的“三互法”是我国历史上最早的正式回避制度，规定有“婚姻之家的两州人不得交互为官”；隋唐时期，任职回避制度不断发展，比如隋朝规定县丞和县尉须“尽用他郡人”^[3]573，而唐朝在唐太宗时就有“叔父兄弟不许同省为郎官”的惯例^[3]568；至宋代，回避制度明确规定，州、府、监不得由本地人充任，到明清时期，对本籍和邻籍的回避则更为严格，回避制度渐趋成熟、固定^[4]。

任职回避制度在封建社会中，对于整顿吏治，确保公正廉洁，避免官吏受宗法关系、裙带关系影响发挥了积极的作用，可谓是古代官员管理制度的精华之一。新中国成立初期，这一制度尚未完善，人事任免主要依靠国家安排、组织计划、领导推荐等进行分配、安置。由于任职回避制度的缺失，亲属在同一单位或同一部门任职的现象较为普遍。这种局面很快引起了党和国家的重视，在20世纪80年代开始进行人事制度改革。于是，一个接续了历史上回避制度的优良传统，又饱涵现代官僚制度建设意图的任职回避规范体系，通过党和国家出台的一系列规定，开始逐步建立起来。

1984年12月，中共中央和国务院出台《关于党政机关在职干部不要与群众合办企业的通知》《严禁党政机关和党政干部经商办企业的决定》两个文件，并在1986年对第一个文件进行了进一步的强调和细化，颁布了《关于进一步制止党政机关和党政干部经商办企业的规定》。在这些文件中，首次出现了与回避有关的内容，比如“不准在各类企业中担任职务。已经担任企业职务的，必须立即辞职；否则，必须辞去党政机关职务”。这一时期，“任职回避”尚未形成一个规范意义上的概念，而是停留在“对外”——“党政机关、干部队伍外”意义上的回避。换言之，即便干部间存有亲属关系，但只要自己或亲属不经商办企业，即不需要回避。

1986年，国家逐渐开始在中央和地方试行公务员制度，此时，任职回避制度的体系化和明确化建设，受到了中央和地方政府的重视，一些具体、明确的回避规定开始出台。1986年1月28日，中央《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》颁布，其中针对干部选拔中应该回避的情形进行了明确规定；地方上则是深圳市在1987年10月率先出台了《关于干部回避的若干规定》。而1990年施行的《中华人民共和国行政诉讼法》，明确对审判长、审判人员及其他司法工作人员应该回避的情形进行了规定。这种以国家法律的形式对回避情形进行的明确规定，虽然针对的是审判工作人员，但对于整个任职回避制度的规范化具有重要的示范意义。此后，关于公务员任职回避制度的规定开始密集出台，并且在效力位阶上有所提升，在内容上逐渐细化。

1991年，人事部颁布了《国家行政机关工作人员回避暂行规定》，对公务员亲属回避范围、回避原则和回避程序进行了系统细致的规定；1993年国务院发布《国家公务员暂行条例》，对公务员回避制度进行了明确规定；1995年中央出台《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，对干部选拔任用时应该回避的情形进行了规定；1996年人事部又专门出台了《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》，首次以部门规章的形式对公务员任职回避进行了专门立法；2002年又颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》。除了中央规定外，地方省市也出台了相应的实施细则。比如1993年深圳市通过了《深圳市国家公务员管理办法》，专章规定了公务员回避的种类和原则；1997年北京市出台《北京市国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》，对具体的回避范围、回避程序和回避监督进行了规定。

上述来自中央和地方的规定与条例，为公务员制度的国家统一立法奠定了基础。2005年4月，第十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《公务员法》，于2006年1月1日正式生效实施。这不仅标志着国家公务员制度的法制化，也标志着公务员回避制度的正式建立。《公务员法》第68条明确规定：“公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、检查、审计和财务工作。因工作地域或者工作性质特殊，需要变通执行任职回避的，由省级以上公务员主管部门规定。”第69条规定：“公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避，法律另有规定的除外。”这是国家公务员制度专门法律中，对公务员任职回避制度的专门规定。

在《公务员法》颁布以后，为配合公务员任职回避制度的落实，中央和地方又陆续出台了一系列规定。2006年6月，中央下发了《党政领导干部任职回避暂行规定》，连同《党政领导干部职务任期暂行规定》《党政领导干部交流工作规定》《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》等，这些规定和办法的陆续出台，被视为“初步构建了完备的干部人事法规体系”^[5]；2011年，中组部和人力资源社会保障部联合发布了《公务员回避规定（试行）》，对公务员回避制度做出了系统、细化的规定，再次明确了回避的种类、范围、程序、监督以及惩处等情形。这是截至目前依据《公务员法》对关于公务员任职回避制度最为细化的规定。此外，各级地方政府，甚至地方政府部门，结合实际情况纷纷出台了关于公务员任职回避制度的规定。比如2008年深圳市财政局制定了《深圳市财政局公务员管理实施细则》，2009年浙江省温州市制定了《温州市国家工作人员利益冲突回避暂行办法》，2011年辽宁省出台了《辽宁省党员领导干部防止利益冲突若干规定》，等等。这些地方规定，对任职回避的情形，进行了更为细致的处理，对贯彻落实《公务员法》和中央关于任职回避的文件精神，起到了积极的作用。

通过对上述构成公务员任职回避制度之规范生成的历史梳理，可以发现，截止目前，我国已经形成了一个以《公务员法》为统领，以《党政领导干部任职回避暂行规定》《公务员回避规定（试行》为主干，以部门规章和地方规定为细则的干部任职回避规范体系。在这一制度的生成逻辑中，中央主导、地方跟进，中央定调、地方细化，由党政联合发文再到国家统一立法，成为显著的一条主线。这比较符合我国历来的制度推进模式^[6]。但从构成该制度的规范体系来看，无论在名称上还是在内容上，公务员任职回避制度都难以被称为系统和精细，在不同的规范之间甚至还潜存着深层次的冲突和难以调和的张力。

二、公务员任职回避制度的规范分析

整体来看，在现有的规范体系中，只有《公务员法》是以法律形式对公务员任职回避制度进行的规定。其他的多数文件，都是地方法规、部门规章和党内法规等形式，效力层次并不高；而其作为对《公务员法》具体规定的制度累积和实施细则而存在，却大都冠以“暂行”和“试行”的名义。典型如目前最新的2011年由中组部和人力资源社会保障部联合发布的《公务员回避规定（试行）》，依然是一份“试行”的规定。因此有必要探讨，为何一项历史悠久的官员管理制度，已经有众多中央政策文件、地方立法，以及《公务员法》明确规定下的公务员任职回避，在实施细则上为何总是“试行”？是实践经验不足以支撑确定性立法，还是制度运行机理本身难以固定？

回顾与公务员回避制度有关的众多规定，大部分内容相互重复，尤其在核心制度环节的实施细则上，不过是不断地“以新废旧”或“以新换旧”，规定的制定主体不断更换，而主要的内容依然保持不变。因此有必要反思，究竟是公务员任职回避制度需要借助不断地制定细则来强化实施，还是这种“追加式立法”本身就是公务员任职回避制度的实施方式？

有鉴于此，本部分将论述焦点放在《公务员法》中的任职回避规定，和《公务员法》颁布之后，党中央发布的《党政领导干部任职回避暂行规定》，以及由中组部和人力资源社会保障部联合发布的《公务员回避规定（试行）》上，探讨规范体系间的冲突与实施上的难题。

首先，就回避的类型来说，《公务员法》第68条和69条分别规定了任职亲属回避和地域回避，至于地域回避是否属于任职回避，理论界存有争议^[7]。毕竟就《公务员法》本身来说，其未明确显示出何为“任职回避”，条文本身所显示的也只是“任职时的回避”。从理论逻辑来看，地域回避当然应该和亲属回避一样，构成任职回避，以区别于公务回避。可是在《公务员回避规定（试行）》中，第2条明确将任职回避和地域回避区分开来，并且将原属《公务员法》亲属回避的内容规定为“任职回避”，形成了与“地域回避”和“公务回避”相并列的规范概念。不得不说，这一分类是否符合《公务员法》的原意，值得商榷。此外，作为对《公务员法》中关于回避规定的实施细则，《公务员回避规定（试行）》对一些条文用语进行了解释说明，比如亲属关系的范围、回避申请的程序，等等。需要注意的是，该规定在“地域回避”的内容上，实际是对《公务员法》中的规定进行了限缩性解释，除了将“主要领导职务”缩小解释至“正职领导职务”外，还将需要回避的地域明确限定为“本人成长地”。不可否认，《公务员法》中对任职回避的规定是原则性的，对其进行具体化和精细化规定，是实践中贯彻落实的必要措施，但问题在于，这种“下位法”对“上位法”的限缩性解释实施，是否符合《公务员法》的立法原意？将“地域回避”事实上规定为“成长地回避”，在未见到充分的立法理由和文件制定背景说明的情况下，本文认为这是对“地域回避”的不当限缩，甚至是不当解释。毕竟何为“成长地”并非一个清晰的事实概念，亦并未和“住所地”或“户籍所在地”“经常居住地”等一样，成为一个明确的规范概念。实践中的认定存在困难，也就意味着，地域回避制度的落实存在困难。

其次，在2006年的《党政领导干部任职回避暂行规定》中，除了《公务员法》中所明确规定的回避情形，还补充规定了一种情形，即“领导干部的配偶、子女及其配偶以独资、合伙或者较大份额参股的方式，经营企业或者举办经营性民办非企业单位的，该领导干部不得在上述企业或者单位的行业监管或者业务主管部门担任领导成员”，这是对任职回避的范围，在亲属回避之外，进行了扩大化处理。这也一直是我们党选拔任用干部的优良传统。在《公务员法》的制定过程中，曾有主张将亲属回避做扩大化处理的建议，比如加入同学关系、师生关系等，但立法时考虑到可以将之作为“公务回避”的情形进行处理，因而并未采纳上述建议^[8]。但《党政领导干部任职回避暂行规定》中补充的这种情形，实际上已经突破了《公务员法》所规定的任职回避的函摄范围，将回避缘由延伸到了“公务员系统”外的经营性民办非企业单位中。这种“突破”当然具有积极意义，也是对公务员任职回避制度的丰富和细化。遗憾的是，在5年之后的《公务员回避规定（试行）》中，党的文件中这一有益的做法并未被吸收。这就在“新旧规定”之间事实上造成了任职回避制度的不一致，也给实践中的选择适用带来了困惑和困难。

再次，《党政领导干部任职回避暂行规定》第11条规定：“经人民代表大会选举产生的领导干部需要实行地域回避的，根据实际情况，可以在任期内调整的，在任期内予以调整；任期内难以调整的，任期届满后予以调整。”这意味着，经人民代表大会选举产生的领导干部，如果在任期内存在回避情形而又难以调整时，事实上可以突破《公务员法》规定的对干部任职回避的限制，直到其任期届满后再予以调整。任期内难以进行调整而不予调整，是出于对人民代表大会民主选举结果的尊重，以及对干部任用法定程序的维护，但是否人大选举的加持就可以突破相关法律的规定？该突破的逻辑和理由何在？干部任职回避制度的约束力又何在？当然，《公务员法》中规定有“例外”的可以突破任职回避的情形。《公务员法》第68条第二款：“因工作地域或者工作性质特殊，需要变通执行任职回避的，由省级以上公务员主管部门规定。””第69条：“法律另有规定的除外”。那么紧跟而来的一个问题是，如果在任期内不予调整，但“任期届满后予以调整”又意味着什么呢？如果人民代表大会继续选举该同志担任领导干部呢？毕竟我国选举法并没有将任职回避作为候选人参选的限制或前置条件。实践中，如果在任期届满后，因为存在任职回避的原因而使该同志不能再继续参选或被选担任原职务，这显然与选举法等规定是冲突的。这也充分说明，现有立法对公务员任职回避制度的规定，是一种“事前立法”，也即“任职前的回避”。因为一旦职务任免完成后，发现有需要回避的情形而进行任职调整时，意味着要对已经完成的任职程序进行“推翻”。这就要求在任职前，人事组织部门对拟任职人员的情况调查必须细致周详。但党内的组织摸排存在与国家选举法规定的潜在张力，容易造成实践中“选举-任命”的两难局面。

最后，最重要的问题是回避关系认定。在《公务员回避规定（试行）》中规定：“对拟进入机关的人员和拟调整的人员应当依据本规定严格审查把关，避免形成回避关系。对可能形成回避关系的，应当予以调整”，“对因婚姻、职务变化等新形成的回避关系，应当及时予以调整。”该规定明确注意到了回避关系的不断变化，并提早进行预防，这被视为是一个“不小的进步”^[9]。在肯定其积极意义的同时，应该追问的是，该规定在实践中实现的可能性有多少？血缘关系恒定不变，很好掌握，但姻亲关系并不稳定，也并不固定。实践中有不少通过“离婚”来逃避任职回避的情形。而且在任期内，通过婚姻形成了姻亲关系，所带来的任职回避，又在多少意义上符合任职回避“提高工作效能”“确保公正廉洁”的制度设计初衷，仍是一个见仁见智的话题。更困难的是，以姻亲关系为例，试图把握“因婚姻、职务变化等新形成的回避关系”，事实上是很难实现的。它要求组织人事部门对公务员个人及其所属的“单位共同体”，甚至“业务关联共同体”的成员及其相互关系，存在极高的掌握度。除了任职时的严格调查外，还要对任职期间的关系变化进行持续关注和观察。事实上，无论是对于公务员个人来说，还是对于组织人事部门来说，在此问题上过于耗费精力，恐怕并不利于工作的开展，也不利于工作效能的提高，“为了回避而回避”，其意义值得我们深思。也因此，该规定的落实，更多应寄望于公务员对回避情形的自觉申报和来自外部的监督与反映。

除了上述问题外，在现有的公务员任职回避立法中，对于突破回避制度的处罚，规定的也并不清晰，比如“及时予以调整”“批评教育、纠正，免职或降职”等字样，并无规范上可具体操作的参照细则；而像“及时处理”之类的规定，究竟多久算“及时”，也缺乏明确说明，实践中多是自由裁量；而对于实质性的处分来说，也只是在“影响了公正执行公务，造成不良后果的，才应当给予相应处分”。换言之，即便突破了回避限制，但没有影响公正执行职务，也没有造成不良后果的，并不会受到处分。曾有学者呼吁通过赋予宪法必要的威慑力，我国的干部任职回避制度完善亦需如此，否则，失去了严厉处罚机制作为责任承担的形式，干部任职回避制度很可能在实践中失于严肃而流于形式。

三、完善公务员任职回避制度的建构路径

通过上文的分析可知，由于规范体系内的张力、实际执行上的困难，以及实践中对人际关系的把握难度等原因，再加上干部人事任免所具有的特殊性，造成了干部任职回避制度虽立意清晰但制度实施效果模糊。实践中该制度到底实施的如何，又在多大程度上被遵守或被逃避，通过上文规范体系的剖析，可以为我们提供一些完善干部任职回避制度的启迪。

其一，适时开展党内法规的清理工作。如前所述，目前关于党政领导干部任职回避的党内法规、政策文件等十分繁杂。中央有中央的规定，地方有地方的细则，而实质内容却是大同小异。因此，有必要对关于党政领导干部任职回避的党内法规、政策文件等进行一次集中清理，“摸清家底”，找出不足，在进行清理的基础上，制定一部统一的、具体的、细化的《党政领导干部任职回避条例》，以充分发挥“党管干部”的优势；再通过严格落实条例规定，“加强组织领导，妥善安排岗位”^[10]，以一部统一的党内法规来促进党政领导干部任职回避制度的顶层设计。这既是新时代全面从严治党深入推进的必然要求，是系统整理党内已有相关规定的恰当时机，也是加强党内法规建设的应有之义，同时也可为下一步《公务员法》的相应修订奠定基础。

其二，健全相应的国家立法。首先，要进一步完善关于公务员任职回避的程序、监督、惩处等环节的具体化立法，根据实践中暴露出的问题进行针对性的立法设计，确保实施细则具备充分的可操作性。其次，将亲属回避的范围进行进一步的列举明确；对相应回避程序和惩处机制进行更细化的规定，增强制度的约束力和制度实施的可公开性。最后，对于干部任职回避的制度监督而言，在借助公众和社会对干部任职回避情形的反映和监督的同时，也应主动将任职回避信息予以公开，以接受外部的监督。在必要的时候，应该选取几个公务员任职回避的典型案例予以公示，进行“以案释法”，最好在公务员系统内组织学习，同时亦向社会公众进行宣传教育，让任职回避制度的国家立法具备扎实的实践载体，推进“干部任职的组织考察”“干部自身的自我回避”以及“社会群众的积极监督”的“三位一体”，可为公务员任职回避制度的落实凝聚起强大的合力，推动干部任职回避制度设计的真正实施。

其三，做好公务员任职回避制度与相关法律的衔接。首先,要注意专门立法与其他含有回避内容的有关立法之间的衔接，避免规范间的冲突或不一致。对于人民警察、法官和检察官等特殊职业来说，一般都有专门法律对他们的任职回避进行规定。比如《人民警察法》《法官法》《检察官法》。此外，回避制度还涉及《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》《律师法》《公证法》等相关规定。因此，必须在公务员任职回避制度的设计中将这些特殊的情形考虑进去，不仅不能出现立法冲突，亦不能出现立法重复。其次，应注意与各级人民代表大会选举法等有关的法律衔接。比如，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》中，对包括县级人民代表大会的选举程序、原则等进行了明确规定，但并没有要求参选的县级领导干部，在被选举时必须进行籍贯地或者本人成长地的回避。这就与现有的《公务员法》中的任职回避规定存在一定的冲突。因此，在完善公务员任职回避立法时，必须充分考虑这一问题，确保领导干部依法参加选举的合法权利。最后，要注意与民族区域自治的有关规定相衔接。众所周知，我国实行民族区域自治制度，在民族自治区内，实行本区域本民族的自治管理。因此，公务员任职的地域回避，并不一定完全适应民族区域自治地区的情况。对这一点，必须在立法和修法时进行妥善处理，保证任职回避制度在实际运行中的可行性和规范性。

其四，加强公务员队伍的素质教育。中国封建宗法制度的漫长传统，对人情、关系的依赖，使得纯粹作为陌生人社会预设的规则之治在我国的推行面临着额外的难度。尤其对于公务员任职回避制度来说，严格执行回避制度，也并不是都有利于公务员工作的展开。而种种复杂因素的结合，最终导致了该制度在实践落实中具有相当大的弹性，对公务员的自我要求和内心自觉提出了较高的要求。因此，应该从我国的传统和当下的实际出发，切实加强党政领导干部的党性教育，加强公务员队伍为人民服务的意识，在“依法治国和以德治国相结合”“全面从严治党和全面依法治国相结合”的视域下来审视干部任职回避制度，将外部约束和公务员的内心自觉结合起来，如此才能避免陷入为回避而回避的形式困境，真正走向提高工作效能，确保廉政奉公的制度预设。

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(责任编辑  彭建军)