中央与地方政府间体育事权与支出责任划分

摘 要：我国中央与地方政府间体育事权与支出责任划分的主要问题是:体育事权与支出责任不够明晰；体育事权与支出责任、现行制度不完善。应遵循中央与地方政府间体育事权与支出责任划分的“外部性、激励相容”基本原则，构建体育事权与支出责任的划分框架，健全强化体育事权和支出责任划分法制，构建合理规范的体育公共财政转移支付制度。

关键词：体育事业；事权划分；支出责任；优化进路

作者：刘景裕，李孟俊，中南民族大学

进入新世纪以来，我国体育事业取得一系列改革突破，“从体育大国走向体育强国”已经成为全社会广泛共识，但体育事业“官民不分、政事不分、政社不分、权责不分”等现象依然存在，导致行政、事业、社团、企业四位一体的组织，不能更好适应体育事业发展的新要求^[1]。追其根源，在于我国政府间体育事权与支出责任划分不明晰。为此，中共十八届三中全会把政府间的事权划分确定为全面深化改革的重要内容^[2]。2016年8月，《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分的指导意见》对合理地界定政府间事权与财政收支关系提出了具体改革意见：推进中央与地方财政事权划分^[3]；完善中央与地方支出责任划分；加快省级以下财政事权与支出责任划分。鉴此，本文试图阐述中央与地方政府间体育事权与支出责任划分的现状，找出存在的共性问题，提出中央与地方政府间体育事权与支出责任划分的优化进路，为我国体育事业的改革发展提供对策建议。

一、体育事权与支出责任的内涵及分类

1.体育事权与支出责任的界定。公共经济学常以“政府支出”指代事权，“事权”为我国专有称谓。所谓“事权”，就是处理事务的职权。政府“事权”作为一个通用概念，其涵义却较为模糊。目前，学术界对事权概念的界定有以下几种：如“事权是指不同层级政府的职能性质”^[4]143 ；“事权可以定义为一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责”^[5] ；“事权本意即职权，一般指处理事务的权力”^[6] 。结合学界对事权的界定，笔者将体育事权定义为不同层级的政府及体育事业主管部门在公共体育事务和服务过程中应该承担的职能、职责与权限。

2.政府间体育事权的类别及划分。政府间体育事权划分较为复杂，笔者以三级标准来具体细化。处理的步骤为：首先，根据中央与地方的体育机构设置及其职责对体育事权进行系统梳理；其次，将职能按相近程度分为6类一级事权、17类二级事权；再次，以二级事权在不同层级政府间的权力配置，以及参考体育部门及财政部门预算的分类标准，进一步将17类二级事权细分为39种三级事权，不同体育事权的承担主体不同。综合参考其他学者的研究、政府体育相关部门的机构职责以及体育实务部门的具体实践，对不同体育事权在政府间作如下划分，具体见表1。

3.体育支出责任的类别及划分。政府间体育支出责任的分类不仅要考虑事权与支出责任的对应关系，亦要尽量与现行政府财政预算分类保持一致。以2018年为例，根据财政部制定的《2018政府收支分类科目》与《国家体育总局2018年部门预算》，我国体育事业经费支出项目主要分为10大类。政府间体育支出责任的划分同样复杂，除了少量支出责任可以明确的划分给不同层级政府外，其他大量体育支出责任均由不同层级政府共同承担，只是在不同年度负担的比例有所变化。10大类体育支出责任及在不同层级政府间的具体划分见表2。

二、体育事权与支出责任划分的依据与意义

合理划分不同层级政府间的事权与支出责任，是规范我国政府间财政关系的基础^[7]。以下对中央与地方政府间体育事权与支出责任划分的内在逻辑与价值进行分析，回答“为什么要划分”以及“合理划分的意义”。

1.内在逻辑。一是政府职能转变的需要。科学划分有利于促进政府职能转变。从1978年十一届三中全会至2018年十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》，我国已经进行了8轮机构改革。历次国务院机构改革不仅是机构数量的增减变化，也是政府机构职能的转变与重构。与政府机构改革方案配套的还有经济体制改革和行政管理体制改革等一揽子方案，更是提出了政府间事权与财权优化配置的新要求。如党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出，重塑“政府间事权划分”格局，将其上升到新高度，作为行政管理体制改革的主要目标之一^[8]。体育事业是我国公共事业的重要组成部分，计划经济体制下以“举国体制”为特征的“全能政府”体育管理体制已不能适应社会结构的转型，社会主义市场经济体制的逐步建立及社会利益和权力的再分配，促使政府体育管理体制必须在“有限政府”理念下重新定位。由此可见，我国政府体育管理部门进行职能转变是体育改革的必然趋势，而以政府间体育事权的重新配置和支出责任的明确划分则是我国体育管理职能转变的有力抓手。

二是有利于明确支出责任。分税制改革后，政府间体育事业支出责任有待进一步完善， 1994年的分税制改革，重新划分了政府间的事权与财权，一些重要事权如科教、文卫、体育等多项财政支出均是由中央和地方共同承担。然而，由于不同层级政府间的职能划分不够明晰，财政责任的边界也不够清晰，导致政府职能和财政支出间出现“错位”现象。同时，分税制改革也进一步加大了中央与地方政府的财力差距^[9]。与此相反，事权与支出责任进一步下放，中央与地方政府间的事权与支出责任不匹配的矛盾凸显。因此，在分税制改革背景下，应清晰厘定体育事业的哪些支出项目适宜由中央政府分担，哪些支出项目适宜由地方政府承担，哪些支出项目由中央与地方政府共同承担，并合理规定政府间对于体育事业支出责任的分担比例和方式，从而促进财政资源的合理分配，保障体育事业的健康发展。

三是有利于推进国家治理现代化，满足其客观需要。国家治理框架的搭建要从基础做起，其中财政体制改革就是重要基础之一。2013年后至2018年，十八届中央各次全会的报告中，都提出“要建立事权与支出责任相适应的制度，推进各级政府事权规范化与法律化”。2014年出台的《深化财税体制改革》方案明确指出，要探索建立与国家治理现代化相适应的现代财政体制^[10]。现代财政体制要求按照“事权和支出责任相适应”的原则理顺政府间事权与财政关系，其主要内容就是明确各级政府的事权范围、财政支出责任、完善转移支付制度等。这些问题一一解决，才可能促成事权和支出责任的科学划分，最终达到政府间的财政关系契合国家治理的新要求^[11]。

2.价值诠释。首先，保障体育公共产品提供的公平与有效。体育公共产品既包括“实物形态”的体育产品，也包括“非实物形态”的体育服务^[12]。根据公共产品理论，可将体育产品界定为准公共产品（部分公共产品，部分私人产品），由于具有准公共性，体育产品或服务由政府、市场、社会共同提供，在中国国情下，政府提供居于主导地位。供给侧改革的目的是为了满足需求侧的需要，公平有效地提高体育公共产品的供给就是满足广大人民群众对体育公共产品日益增大的需求。由于我国体育管理体制改革尚未对政府间的体育事权进行清晰的划分，导致不同层级政府在体育公共产品的供给存在错配现象，降低了体育公共产品的效率。对政府间体育事权进行科学划分，一定程度上可减少事权划分和政府履责过程中的错配现象，保障各级政府体育公共产品的有效供给。

其次，有利于减少各级政府体育部门职能“缺位”“错位”“越位”。职能“缺位”表现在，体育部门没有生产和提供足够的公共产品和服务，甚至在某些公共体育领域出现了“真空”，无法满足社会的公共体育需求。职能“越位”主要是指，体育部门包揽了本可以由市场提供的私人产品，以及可以由政府、企业，非政府组织共同参与的混合性公共体育物品的生产。职能“错位”指体育部门内部发生“你干我的事，我越你的权，互相打乱仗”的混乱现象。事权即职能，财权影响职能。因此，各级政府体育部门职能“缺位”“错位”“越位”现象的出现，均很大程度上与不同层级政府间体育事权与支出责任划分不科学、不合理有直接关系。

最后，可以有效保证体育财政有效供给。我国大部分地区，尤其是中西部地区，体育财政经费与《“十四五”公共服务规划》中关于体育事业经费的基本目标还有一定的差距。我国体育公共财政的困难主要表现为总体投入不足、投入与产出比不高、基层政府体育财政能力不足。这些问题，归根结底，是体育支出责任划定不清的问题。因此，为了克服体育财政困难，不仅要加大力度保证总体投入，而且在总体投入既定的基础上，还要建立与公共体育服务相适应的财政保障机制，科学清晰地划定各级政府的体育支出责任。只有这样，才能保证体育财政有效供给，满足社会公众对公共体育日益增长的需求^[13]。

三、体育事权与支出责任划分的基本原则

科学划分政府间事权与支出责任必须遵循一定的原则。有学者提出了三项基本原则，即外部性原则、信息复杂性原则、激励相容原则^[4]267；这对政府间体育事权与支出责任划分具有指导性。

1.外部性原则。如一项体育活动使地方受益或受损，没有明显的“外部性”，成本的负担与收益的获得被限定在特定区域，则可界定为“地方公共体育产品”，应交给地方政府来负责管理，保证财政资金使用最有效率。如该项体育活动是全国性的受益或受损，具有明显“外部性”，应将责任和权力交给中央政府，确定为“中央事权”。因为地方基本上不会有动力去提供，若迫使地方提供该类公共体育产品，也会使财政资金使用效率降低。一项体育活动是跨区域的，“外部性”不明显，全部由中央或地方负责都不合理，则应当归为中央与地方共同担责的“混合事权”，由更高级别政府统筹协调，地方政府协助管理^[14]。

2.信息复杂性原则。就信息复杂性而言，不同层级的政府均具有不同的优势和劣势；一般来说，地方有较为明显的优势，信息复杂性低一些；全域性事务，适宜由中央政府管理。以全民健身项目为例，落实《关于印发全民健身计划的通知》，要组织执行《全民健身计划》中主要任务和相关措施，如：完善法律政策保障，保障公民的体育健身权利；弘扬体育文化，促进人的全面发展；引领全民健身开放发展等^[15]。因为这些任务的信息相对简单，由中央政府及职能部门执行较为合适。相比而言，《全民健身计划》中的开展全民健身活动、统筹建设全民健身场地设施、方便群众就近就便健身、树立新型全民健身人才观、加强全民健身人才队伍建设等任务，因其信息较为复杂，由地方及职能部门组织实施较为合理。

3.激励相容原则。“激励相容”的制度安排要求参与者理性实现个体利益最大化，与机制设计者所期望的目标一致。此理论后来被用于解决委托代理问题，学者又开创了委托代理理论。为解决“代理人问题”，使委托人与代理人的利益进行有效“捆绑”，以激励代理人采取最有利于委托人的行为，从而委托人利益最大化的实现能够通过代理人的效用最大化行为来实现激励相容^[16]。落实到政府间体育事权与支出责任划分，即在该种制度安排下，各级政府都按照划定的职能尽力做好本级政府部门的体育事业，使全局利益最大化，这种制度安排就是激励相容的。也就是说，如果政府间事权与支出责任没有划分清楚，就会导致政府间的激励不相容，局部利益可能损害总体利益，会造成经济、社会运营低效。

四、体育事权与支出责任划分存在的问题与优化进路

（一）体育事权与支出责任划分的问题

1.法律法规不健全，法制保障不力。目前，政府间事权与支出责任划分还没有一部法律法规对具体内容进行明确的规定。现行法律，如《国务院组织法》《地方组织法》《预算法》《税法》等，只提及各级政府的职能分工及财政收支原则，没有涉及政府间事权与支出责任的具体划分^[17]。此外，政府出台的部分规章制度对政府间的财政关系只加以原则性指导，这些文件内容较为笼统，其效力远不如法律法规，不利于规范政府间的事权与财权关系。在具体实践中，上级政府具有决定下级政府事权与支出责任的权力，造成部分公共事务承担主体的偶然性和随意性，制度稳定性较差^[18]。整体事权与支出责任法制化水平低，其他各领域也是如此，政府间体育事权与支出责任也不例外。

2．存在“缺位”“越位”“错位”现象。在中央和地方政府共同承担体育事权与支出责任的事项中，“错位”“越位”和“缺位”现象并存。“越位”表现在本该由市场承担的体育赛事政府却承担了一些。“失位”表现在“推诿”、不作为：ZJ将大量体育事权下放到SQ，由省级下放到市县时，市县两级需要承担更多的体育事权，同时要承担相应更多的支出责任，导致体育事权较小的一级政府却承担了需要较高一级政府承担的体育事权与支出责任。“缺位”一方面表现在，中、东、西部地市一级以及城乡之间经济发展差异较大，在体育公共服务设施供给中的分布失衡，出现短缺和浪费并存的现象；另一方面表现在竞技体育方面投入较多，而忽略了群众体育的发展。上级将某些体育事权下放给财力有限、但要承担支出责任的地方，而地方由于财力所限又不能履行相关体育事权。

3．权责相互不匹配。体育事业的发展，必须以相应的人、财、物为保障基础，体育事业经费分配状况可近似反映政府间所履行的体育事权。1991-1993年，我国地方政府以73.4%的财力承担了91.9%的体育事权。1994年实行分税制改革以后至2008年，中央财政收入超过地方，地方以47.4%的财力承担了86.1%的体育事权。以1994年分税制改革为分水岭，分析地方政府财权和事权的比例可见，实行分税制后，地方事权并未随着财权减少而减轻，地方的事权与支出责任不匹配^[19]。2008年至2017年，地方政府以52.2%的财力承担了91.1%的体育事权。可见，地方对于体育事权的支出责任并没有减少，负担仍然很重，具体见表3。

 4．体育公共财政转移支付制度不完善。为实现政府间体育财政能力的动态平衡，转移支付制度是最常见的手段，但我国体育公共财政转移支付仍存在不完善之处。一是体育财政转移支付制度化程度低且结构不合理。《预算法》《过渡时期转移支付办法》都事权依据不足。此外，体育财政基本没有固定的一般性转移支付，大多为项目补助或项目专款。地方政府的公关能力一定程度上决定了专项补助的多少，大部分项目补助或项目专款分配的客观性和科学性有待提高。二是经济发展好的东部地区，往往能够获得更多的财力支持，而对于西部地区，转移支付资金支持相对较少。东部地区对西部地区的体育财政横向转移支付更为空白。三是省以下政府转移支付不规范且透明度低^[20]。每一级政府的体育职能均不同，政府间体育事权的科学划分又要求将大量体育事权下放至基层，与之相对应的支出责任在省以下变得较为模糊。转移支付的额度到位情况不理想，上级政府往往对转移支付的款项层层截流，导致最后到达基层时支付额度被打折扣。

（二）体育事权与支出责任划分优化进路

政府间体育事权与支出责任划分是一个复杂问题，牵一发而动全身。优化进路既要面对现状，又要着眼长远，主要包括以下三方面：

1.构建体育事权与支出责任划分的整体框架。应结合体育部分公共产品的属性、体育实务部门的机构职能及整体事权划分科学原则，尽快形成政府间体育事权划分的总体框架。首先是加强顶层设计。2016年8月，国务院发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分的指导意见》，对合理地界定政府间事权与财政收支关系，提出了新的指导性要求，并提出具体改革意见。作为我国体育事业发展的顶层主管机构，国家体育总局可在《意见》的指导下，展开体育事权与支出责任划分的积极探索。其次是鼓励省以下各级体育管理部门积极探索，发挥群策群力的作用。鼓励基层政府积极探索，为制度设计出谋划策。省以下体育管理部门的具体事权和支出责任，可以在这一整体框架下因地制宜、统筹考虑，充分照顾到效率、公平、公众偏好、自身财力等因素。

2.加强法制建设，规范体育事权与支出责任划分。政府间体育事权与支出责任的划分目前处于较为模糊状态，在具体体育事权划分与支出责任的确定上存在随意性，刚性和规范约束不足，加强体育事权与支出责任划分的法制建设迫在眉睫。一是强化体育事权与支出责任划分的法律约束，完善《体育法》，将体育事权与支出责任纳入其中。二是加强体育事业经费支出、使用的监督力度，强化专项资金监管，杜绝截留、挤占、挪用体育事业经费。三是提高规范性文件制定的合理性和科学性。

3.构建合理规范的体育公共财政转移支付制度。我国体育公共财政转移支付制度存在不足之处，需进一步完善。其一，提高一般性转移支付的科学性。由于一般性转移支付没有具体规定资金的使用方向，因此地方政府自主支配性较强，稳定性不够，透明度较低、随意性很大^[21]。应当加大对基层财政的转移支付力度，设置体育财政转移支付的项目和指标，保证各级政府有足够的财力提供各项体育公共服务。其二，增强专项转移支付的规范性。目前中央对基层的体育专项转移支付呈现临时性和过渡性特征，且需要地方提供配套资金；但并没有规定省级及以下各级政府的具体分摊比例，这些都需要进一步增强专项转移支付的操作性。其三，加强对转移支付资金的监督力度。在转移支付资金的分配和使用上，加强事前、事中、事后监督，完善追踪考核问责机制，健全绩效评价机制及体系。

参考文献:

[1] 李江,等.江苏省体育社团实体化运行的规范治理研究[J].南京体育学院学报,2021(8):27-32.

[2] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16(1).

[3] 国务院.关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分的指导意见[EB/OL].(2016-08-24)[2022-04-12].http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/24/content_5101963.htm.

[4] 楼继伟. 中国政府间财政关系再思考[M]. 北京：中国财政经济出版社, 2013.

[5] 为什么要建立事权和支出责任相适应的制度[EB/OL].(2013-12-25)[2022-04-12].http://politics.people.com.cn/n/2013/1225/c70731-23942321.html.

[6] 谭建立.论中央与地方的财权、事权关系[J].财政研究,2008(1):35-38.

[7] 李春根,舒成.基于路径优化的我国地方政府间事权和支出责任再划分[J].财政研究,2015(6):59-63.

[8] 中共中央 国务院.关于深化行政管理体制改革的意见[EB/OL].（2008-02-22）[2022-04-01].http://www.gov.cn/gongbao/content/2008/content_946042.htm.

[9] 王国清,马晓,程谦.财政学[M].北京：高等教育出版社,2010:301

[10] 中共中央政治局召开会议 审议《深化财税体制改革总体方案》[EB/OL].(2014-07-01)[2022-04-12].https://www.audit.gov.cn/n4/n18/c4453/content.html.

[11] 于树一.论国家治理框架下事权和支出责任相适应的政府间财政关系[J].地方财政研究,2015(5):11-16+22.

[12] 闵健，李万来，刘青.公共体育管理概论[M].北京:北京体育大学出版社,2005:47.

[13] 兰自力，曹可强，骆映.基于事权划分的公共体育服务财政保障[J].体育学刊，2016（6）:35-40.

[14] 黄韬.中央与地方事权分配机制[M].上海：格致出版社,上海人民出版社,2015.

[15] 国务院.关于印发全民健身计划的通知[EB/OL].(2016-06-23)[2022-04-12].http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-06/23/content_5084564.htm.

[16] VICKREY W. Counterspeculation, auctions, and competitive sealed tenders[J]. The Journal of Finance, 1961(1): 8-37.

[17] 杨苏琳.关于政府间事权划分存在问题及对策思考[J].学理论,2014(14):15-16.

[18] 郑培.“十二五”完善我国政府间事权划分:问题、思路与对策[J].发展研究,2012(5):23-28.

[19] 李丽,张林.体育事业公共财政支出研究[J].体育科学,2010(12):22-28.

[20] 安体富.中国转移支付制度:现状·问题·改革建议[J].财政研究,2007(1):2-5.

[21] 孔凡河.基本公共服务均等化视角下政府事权财权配置探究[J].河南社会科学,2010(3):111-113.

(责任编辑 田孟清)