行政规范性文件附带审查路径构建

摘  要：作为一个制度创新，我国对行政规范性文件的附带审查尚处于探索阶段，在司法实践操作中，法院仍然面临着不会审、不愿审等问题。究其原因，审查路径不清晰、审查标准不明确对制度的落实和推进造成了严重阻碍。对行政规范性文件的附带审查并非一个单一的审查标准，而是一个可以在司法实务中进行运作的系统的审查体系。应构建一个从权限到程序再到实体内容的自上而下的审查机制，在三个层面确立相应的审查标准，最终形成一个具有操作性的审查体系，实现《行政诉讼法》第53条从应然到实然的衔接。

关键词：行政规范性文件；附带审查；审查权限；审查标准

作者：高  洁，南京大学

一、问题的提出

《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《适用解释》）第148条从超越法定职权或授权、与上位法相抵触、无依据增加义务或减损合法权益、违反法定程序及其他共五个方面对行政规范性文件的审查标准作出了界定，因此也有学者将其称为“五情形标准”^[1]。被称为“行政规范性文件审查第一案”的安徽华源医药股份有限公司诉国家工商行政管理总局商标局等商标行政纠纷案是适用“五情形标准”适用的典型案例，但是这种标准模式在实务中并没有得到推广，在最高人民法院公布的9个典型案例中，只有上海苏华物业管理有限公司诉上海市住房和城乡建设管理委员会物业服务资质行政许可一案中，法院明确了“《物业管理条例》等法律、法规的规定不相冲突，制定主体、制定目的、制定过程符合规范，并无明显违法情形。”但没有对各个标准进行展开，其余8个案例均没有在裁判文书中采用这一模式。这表明“五情形标准”在适用中存在一定问题。

首先，“五情形标准”只是对部分不合法情况的抽象化，在审查思路上缺乏逻辑性，标准之间并不是一种“互素”(相交)关系^[2]，例如增加义务、无依据减损的合法权益实质也是对上位法的违背，标准之间缺乏逻辑关联，无疑给法院审查说理带来困惑。其次，标准中的五种情形来源于《立法法》和《适用解释》的规定，但是规定中超越职权、违背法定程度等用语并未统一，导致适用中出现混乱。再次，“五情形标准”体现了“有法必依、唯法是从”的形式法制逻辑，是一种合法性审查，但文件的合法性并不能代表文件的可适用性，还应进行合理性审查。《立法法》和《各级人民代表大会常务委员会监督法》中都有明确，能够作为行政行为合法依据的行政规范性文件必须具有合理性。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知中亦规定，人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。

行政规范性文件的任何一个组成要件都可以作为法院审查的对象，但是容易陷入无序审查之中，也不利于审查标准的构建，因此学界的主流观点是将层级理论引入审查标准之中，在不同层级上应对不同的审查标准，不仅能理清审查思路，也能更具有针对性的进行审查。有学者建议按照两层级的模式审查，先进行形式有效性审查，再进行实质有效性审查^[3]；或者从主体、权限、内容三个层级进行审查^[4]；还有学者建议从属性要件、依据要件和附带审要件进行考察，构建“三类要件，次第审查”的审查规则^[5]；还有学者建议在权威性框架下根据上位法的条文进行分层级审查，等等^[6]。由此可见，学界对层级审查模式的研究已经卓有成效。本文在已有研究基础之上，尝试构建一个以层级为基础的审查流程，将行政规范性文件的审查划分为权限、制定程序和实体内容三个层级。但是三个层级并非完全并列关系，而是先后关系。其中，权限审查列为附带审查的第一个层级，超出权限即可认定行政规范性文件不合法，在权限合法的情况下进行制定程序的审查，在程序无重大违法的情况下再进行实体内容的审查。如下图所示。

二、权限审查

所谓权限，是指不管什么权力（利）都不是无边无界的，是受到有效制约和有确定边界的，其中的边界或是由法律规定的，或是由道德所约定的^[7]。超越职权是指行政机关行使了法律、法规所未赋予的权力，对不属于其职权范围内的人和事进行了处理，或者逾越了法律所设定的必要限度。超越职权本质是一种窃取行政职权内部权限的行为^[8]。正如威廉·韦德所言：“任何越权的或者在管辖权之外的行政命令在法律上都是无效的，也就是说，要剥夺它的法律效力。这是因为，法律效力必须法律授权，如不在法律授权范围内，它就在法律上站不住脚。”^[9]

2018年国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》中就行政规范性文件的制定权限规定，严禁越权发文，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，严格按照法定权限履行职责，严禁以部门内设机构名义制发行政规范性文件。《法治政府建设实施纲要（2021-2025）》中指出，各级行政机关负责人要牢固树立依法决策意识，严格遵循法定权限和程序作出决策。结合《行政诉讼法》第70条的规定，可以推断，“超越职权”对于行政行为的合法性来说属于“一票否决”，一旦行政行为被认定为越权，其超越部分必然无效。因此，权限问题处于行政规范文件审查流程中的最前端位置。

《适用解释》规定，制定机关是否为有权主体，或者是否有上位机关明确的授权是判断是否有权的重要依据。2009年《最高人民法院关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》（以下简称《若干意见》）规定，正确处理适用法律与执行政策的关系，努力实现法律效果与社会效果的有机统一，对于没有明确法律依据但并不与上位法和法律原则相抵触的应对举措，一般不应作出违法认定。由此，结合《适用解释》以及《若干意见》的规定，对行政规范性文件的权限审查可以适用上位法限度考量标准和法律精神及原则判断标准。

（一）上位法的限度考量标准

上位法限度考量主要判断是否存在无权或逾越权限限度的情况。行政规范性文件的权限一般来源于上位法的明确授权。例如在班忠明与贵定县公安局交通警察大队行政处罚案中，法院认为：根据《中华人民共和国道路交通安全法》第5条第一款的规定，贵定县公安局交通警察大队有对贵定县区域内道路交通安全管理的行政职权，其制定《贵定县关于启用全县电子警察监控系统的公告》的主体权限合法。如果没有上位法的明确授权行使职权，视为无权。又如在丰祥公司诉上海市盐务局行政强制措施案中^[10]，法院审理认为：盐务局提供的中盐政〔2000〕109号《关于对上海市盐务管理局＜关于请求解释“盐的批发业务由各级盐业公司统一经营”的请示＞函复函》系国家轻工业局内设机构盐业管理办公室的文件，国家轻工业局盐业管理办公室无权对《盐业管理条例》作出解释。在合川市国家税务局与合川市交通局税务行政强制及行政复议纠纷上诉案中^[11]，法院认为：重庆市交通局重交局财字(1991)87号文件是一种行业内部管理，对调节基金的征收问题无权作出规定。

除无权限的情况外，还存在超越职权范围的情况。例如在王玉强诉北京市昌平区住房和城乡建设委员会拆迁期限延期批复案中，行政规范性文件对上位法规定作了无依据的扩大处理，法院认为：《〈北京市集体土地房屋拆迁管理办法〉实施意见》中关于拆迁人应当在期限届满15日前申请延期的规定与《行政许可法》关于被许可人应当在该行政许可有效期届满30日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请的规定不一致，与上位法相抵触，建议其消除与上位法相抵触的规定。在胡奋诉舟山市公安局其他行政行为一案中，《浙江省公安机关录用人民警察考察和政审工作实施细则》对“近亲属”这一概念做了一个扩大解释，法院审理认为：上述《实施细则》在形式上，与我国法律对于“近亲属”概念的定义不符……且上述规定并无明确的法律法规依据。故对原告认为《实施细则》对“近亲属”定义的扩大损害其合法权益的主张……对原告作出不宜录用为公务员（人民警察）的考察结论，不当。

（二）法律精神和原则考量标准

没有上位法的明确授权并不代表着行政规范性文件不合法。立法本身就具有不完善性和滞后性，存在立法的空白区域，但是立法的空白区域并不是社会治理的空白区域，在这一区域没有相关规定会导致社会秩序的混乱。需求的紧迫性和立法程序的严密性之间产生了供求的差异，一味要求制定位阶高的法律法规是不太现实的，此时制定程序相对简单的行政规范性文件是弥补立法空白的优选。因此在没有违背上位法的立法精神和原则的情况下，并不能以缺乏上位法的依据就简单的判断行政规范性文件不合法。

在刘某等诉北京市住房和城乡建设委员会一案中，被告作出行政决定所依据的行政规范性文件《裁决程序规定》系根据《城市房屋拆迁管理条例》和《北京市城市房屋拆迁管理办法》制定。其中，《城市房屋拆迁管理条例》已于2011年1月21日被《国有土地上房屋征收与补偿条例》明文废止，《北京市城市房屋拆迁管理办法》已于2011年10月19日被明文废止，后颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》。在失去原有上位法授权的情况下，法院认为：法的确定性和安定性均是其社会价值之根基所在，二者不可偏废。下位法是否因上位法的废止而当然失效，应结合我国行政规范体系的实际情况、法律清理的制度设计目的以及上下位阶法律规范间的自恰性方面进行充分、合理考量……本案中，《裁决程序规定》与《国有土地上房屋征收与补偿条例》的立法精神、基本原则及基本制度规定并不违背……《裁决程序规定》的制定机关没有超越法定职权、未违反制定程序，且亦无新法或者其他法令对其进行明确废止。基于以上因素，《裁决程序规定》可以作为顺义区住建委所作被诉决定及市住建委所作被诉复议决定的规范依据。

在辽宁省本溪市民族贸易公司清算小组与荣成市人民政府经济行政允诺纠纷上诉案中，法院亦在判决书中指出：在现代行政背景下，公共行政的领域急剧扩大，行政机关作出的具体行政行为不断增加，要求所有的管理均具有行为法上的依据并不现实，在服务于公共利益的前提下，政府有权在缺少法律依据的情况下从事积极的管理活动。而宪法与政府组织法已经对政府承担的职责作了概括性规定，对缺少行为法依据，但具有组织法依据的行政允诺行为，不能以缺少行为法上的明确授权而否定其效力。

三、制定程序审查

朗·富勒指出：“某些特定的程序性目的得到尊重是法律系统开始运转的前提。”^[12]制定程序在行政规范性文件的审查中有着重要地位，依据《适用解释》第148条规定，对行政规范性文件制定程序的审查是行政规范性文件合法与否的重要判断指标。2004年《全面推进依法治国实施纲要》明确将制定法规、规章、规范性文件等制度建设符合宪法和法律规定的权限和程序列为全面推进依法行政的目标之一，要求规范性文件通过后，应当在政府公报、普遍发行的报刊和政府网站上公布。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》中亦明确要求加强行政规范性文件制定监督管理，严格制发程序。2022年3月修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》亦规定，县级以上的地方各级人民政府制定涉及个人、组织权利义务的规范性文件，应当依照法定权限和程序，进行评估论证、公开征求意见、合法性审查、集体讨论决定，并予以公布和备案。

对重要程序的违反会直接导致行政规范性文件无效，从提高司法效率的角度来看，一旦文件有重大程序违法，文件即不具有可适用性，没有必要再就实体内容进行审查。然而，实务界对于行政规范性文件的制定程序审查并不热情，时有时无，即便进入审查后，宽严标准也不统一，很大程度上成为了裁判文书中的“形式用语”。学界亦有意无意地规避对行政规范性文件制定程序审查的研究。产生理论与实务差异的原因之一是，我国至今没有出台《行政程序法》，对行政规范性文件的制定程序也没有统一的规定，处于“四处借法”的状态，导致实务操作中法院审查缺乏思路，制定程序的审查难以推进。

（一）明确程序与实体的关联性

要判断制定程序不合法是否会对实体产生影响就要理清制定程序和实体的关系，在行政规范性文件中，涉及实体与程序的关系有以下四种。

可以看出，行政规范性文件在违反主要程序的情况下，尽管文件的内容合法，依然无法发挥其效力，适用于行政行为。在行政规范性文件的制定中，评估论证和批准能确保行政规范性文件的制定目的合法，征求意见以及听证、集体审议等程序能确保行政规范性文件的可行性，备案审查、定期清理等措施能确保行政规范性文件不存在与上位法相抵触的情况，由此可见，程序和实体的合法性之间存在着必然的联系。虽然程序是应实体的要求而派生，但是没有程序的保障，实体的要求将沦为形式。制定程序应是立法活动和行政活动的统一体，如果无视制定程序的违法而直接认可行政规范性文件的适用性显然违背合法性原则。

（二）秉承审查的主动性和二分法立场

在对制定程序的审查上，法院应主动审查，不需要相对人提出审查申请。主动审查与被动审查的本质区别在于发起的主体不同，主动审查只是作为一种发起主体特殊的工作方式方法存在^[13]，而不是一种独立的诉求。虽然有学者认为主动审查模式是一种“有罪推定”，但是对行政规范性文件审查的目的就是纠正其存在的违法问题，方式上的主动性是为了更好维护法制的统一性的目标。

1989年《行政诉讼法》确立了对具体行政行为程序违法的一元标准，即只要被诉具体行政行为违反法定程序，法院就可以判决撤销或者确认违法^[14]；2014年《行政诉讼法》修订后，对程序违法问题采用了二分法的立场，改变了以往司法实践中对程序瑕疵采用驳回诉讼请求的单一处理方式，逐渐演变为“二元标准”， 根据违反程序的重要性和违法情况选择撤销、确认违法、维持判决或者驳回诉求，逐步将违反程序的体现精细化，不再是一刀切的判定违法。程序的功能已经不是“只要严格遵守正当程序，结果就被视为合乎正义的”传统工具主义定位，程序的内在价值能直接承载和体现法的精神和价值、弘扬公认的道德主张。在这种价值理念的指导下，程序与结果之间是可以存在疏离和矛盾的，即某一程序的公正合法并不能直接导出结果的公正合法；同样，某些程序的违背也不必然会导致结果的无效。对行政规范性文件制定程序的审查可以借鉴具体行政行为程序违法的处理方式，对程序进行分类，区分不同程序的地位，以此来判断对实体产生的影响。

（三）统一对“违反法定程序”的认定

结合《国务院关于加强法治政府建设的意见》《规章制定程序条例》和《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》的规定，可以把行政规范性文件的制定程序划分为评估论证、公开征求意见、集体审议决定和公开发布四种。除此之外，一般地方政府制定的程序规定中还包括批准、起草、听证、备案、定期清理的程序。结合《适用解释》148条第4款规定推断，评估论证和批准应该属于同一程序的组成部分，公开征求意见应包括听证。因此可以把制定程序分为：评估论证（批准）、公开征求意见（听证）、集体审议、公开发布以及备案五种。在肯定制定程序独立价值的情况下，需要统一对“违反法定程序”的认定后果，强化法院说理。

对行政规范性文件的制定程序分类方式是多样的，本文依据制定程序对整个行政规范性文件的影响程度、可替代性和可治愈性将其分为主体程序和辅助程序。主体程序即与实体层面直接相关的程序，直接关系到行政规范性文件是否合法，是否符合程序公正原则，应包含评估论证、征求意见以及公开发布程序。主体程序具有不可替代性和不可弥补性的特征，对主体程序的违反不能进行治愈，法院可以以此认定行政规范性文件不合法。

辅助程序指间接涉及实体层面，对实体的合法性并不产生决定性影响的程序或者不需要法院进行特别认定的程序，包括集体审议和备案程序。其中，集体审议具有一定的可替代性，在行政规范性文件出台之前的评估论证和批准阶段，已经过上级部门以及本级相关部门审核的，可以视为经过了集体审议。备案是指行政规范性文件的制定机关要及时按照规定程序和时限报送备案，主动接受监督，对于行政规范性文件存在的问题，亦应由相关机构给予通报批评、提出处理建议等，并不影响行政规范性文件的效力。

相比于主体程序，辅助程序不会对行政规范文件的合法性产生决定性的影响，类似于具体行政行为中的瑕疵，或者轻微违法情况。对于辅助性程序的违反，法院可以在明确程序违法的情况下对程序违法的情况进行指正，提出处理建议，建议行政机关自行纠正。

四、实体内容审查

实体内容的审查相比权限和程序的审查更为复杂，因此有必要进一步进行分层，以确立审查标准。行政规范性文件的思考模式是“手段——目的”而非一般行政行为的“要件——裁量”模式。行政规范性文件虽然并非严格意义上的法，但是在现实中一直发挥着构建秩序、防止纠纷、维护稳定、促进社会发展的作用，其功能的发挥是秉承制定的目的体现。由此，对任何规范性法律文件内容的评判都不得脱离对其制定目的的考量。大部分人类行为是目的取向的作用，目的论也被认为是对法律漏洞的填补^[15]。从目的层面对文件进行分析是符合法解释要义的，正如德国学者耶林所言：“法律乃人类意志的产物，有一定的目的，受目的的支配，不同于与以因果律为基础因而有必然因果关系的自然法则。”^[16]手段是实现目的的途径，法目的的实现需要依靠相应的手段，任何规范性法律文件都应该受到道德规范、伦理观念或者社会价值观的影响，并且符合其主流导向。纵使目的正当，不正当的手段也无疑影响其最终效果的实现。“善果只有通过正当的手段才能获得，结果不能证明手段是否正当，正是所使用的手段，决定着所产生的结果的性质。”^[17]

通过对行政规范性文件的目的和手段层面的审查，能更为全面地判断行政规范性文件实体内容的合法性与适当性。

（一）目的层面

1.正当性原则。法院作为法律解释的最权威部门，在审查行政规范文件时尤其要听取行政机关对此的意见和解释，以是否符合立法目的为判断标准，了解文件制定目的及出台背景，要求行政机关确定“事实认定和其选择”之间的合理关联，如不能“提供对其决定的充分解释”，则会被认为是“恣意和反复无常的”^[18]。

行政行为的动因符合法律要求也是行政合法且合理的标准之一^[19]。对于这一点诸多国家都有共识，例如美国联邦法院认为“国家对基本权利的侵犯只能在正当的目的下，采用具有适当性、必要性、均衡性的手段。”^[20]加拿大国家法院会首先查明限制基本权利是否是出于保护足够重要的公共利益，只有足够重要的目的才会被认为是正当的。行政职权的运用必须以维护公共利益作为基本出发点和最终归宿^[21]。可以通过文件是否符合社会公认的价值标准，是否尊重社会公序良俗、符合社会习惯和社会道德来判断行政规范性文件的制定目的是否正当。

例如,重庆某区发布了《区人民政府关于进一步促进建筑业持续健康发展的实施意见》，其中规定“限额以下国有投资项目在选择施工单位时，在符合项目资质要求的条件下，优先选择行业信用良好、综合实力强的本地建筑企业”。这不仅不利于市场的发展，也与反不正当竞争法相违背，显然缺乏目的的正当性。

2.必要性原则。一些地方为了标榜自己“有法可依”，一遇到问题就制定行政规范性文件，导致行政规范性文件数量激增，或者以社会利益、公共利益为理由，与部门争权，与百姓争利，甚至损害民众的利益。国务院办公厅印发《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》中规定：严控发文数量，严禁重复发文，对内容相近、能归并的尽量归并，可发可不发、没有实质性内容的文件一律不发，严禁照抄照搬照转上级文件，以文件“落实”文件。行政规范性文件在为社会生活提供秩序规范时,同样也可能涉及对行政相对人权益的侵犯，为保证这种控制和侵害控制在适当的范围内，应确保行政规范性文件制定的必要性。能不制定行政规范性文件的，就不要制定，确实需要制定的，也需要通过充分的可行性论证，避免出现诸多“同姓”的“法”“条例”“管理办法”“实施办法”的“四世同堂”景象^[22]。

例如，根据《湖北省食品安全条例》，湖北省制定了《湖北省食品生产加工小作坊生产许可管理办法（试行）》，其中规定，市（州）人民政府食品药品监督管理部门有权根据本地实际情况，制定食品生产加工小作坊禁止生产加工的食品目录。由此，该市食品药品监督管理局制定了《某市食品药品监督管理局关于印发食品小作坊禁止生产加工目录的通知》，且将豆制品纳入禁止生产目录。文件虽然没有违反上位法规定，但是没有考虑到豆制品作为公众日常消费的主要食材之一，具有消费面广、销售量大等特点。禁止小作坊生产豆制品后，该市有的地方缺少取得食品生产许可证的豆制品生产企业，老百姓想吃上合规的豆制品还要从其他地方进货，给当地人民生产生活造成不便，因此文件不具备目的的必要性。后经与制定机关沟通，该市市场监督管理局已经制定了新的食品小作坊禁止生产加工目录，征求了市场主体代表意见，合理确定了目录范围，并按要求向社会公布。

（二）手段层面

1.均衡性原则。大部分行政规范性文件都存在对行政相对人权利的约束，因此公民也需要在一定环境下让渡自己的权利或者限缩一部分自由。均衡性原则是对目的性的进一步测评，要求行政规范性文件对公共利益带来的增进应该是大于其对私人权益带来的损害的。基于此原则，行政规范性文件所采取的手段与所追求的行政目的应相适应、成比例，不能明显失衡。

例如，深圳市住房和建设局发布的《深圳市住房和建设局关于设立全市建筑施工“安全教育日”的通知》，规定每月22日为建筑施工“安全教育日”，全市在建工程应在当天停工半天或一天。对不重视、不认真组织的将予以通报批评。全市停工就为了“安全教育日”，显然并不符合比例原则。

在多种手段都可以达到目的的前提下，要选择对相对人损害最小的方式，对个人自由的限制不应超出必要的限度^[23]。例如，在朱良永诉杭州市公安局交通警察支队高架道路大队一案中，依据《浙江省大气污染防治条例》第39规定：“市、县人民政府根据本行政区域大气污染防治的需要，可以规定限制、禁止机动车和非道路移动机械通行的类型、区域和时间，并向社会公告。”杭州市人民政府制定发布了杭政函［2014］54号《杭州市人民政府关于调整工作日高峰时段区域“错峰限行”交通管理措施的通告》，规定“浙A”和“非浙A”实行“错峰限行”。从实践层面考虑，杭州市为了减轻城市交通和环境的负荷，可以采用多种方式缓解交通拥堵和环境污染的情况。例如对车辆尾气排放作出规定，针对即将全面推行的国六标准，强制性禁止国四、国五的车辆继续运行；或者学习上海将汽车牌照分别为A-R4大区域类别，规定某些牌照不允许进入某些区域；或者错峰限行。杭州市最后选择了对相对人利益损害最小的方式——错峰限行，规定非浙Ａ号牌机动车工作日高峰时段实行机动车全号段禁行。如果法院不能明确有其他更合适的选择，则应适用巴霍夫的“判断余地理论”：“当独立的、法院不能审查的权衡领域或判断领域，行政法院必须接受在该领域内作出的行政决定，只能审查该领域的界限是否得到遵守。”^[24]

必须明确的是，对行政规范性文件的评价不能以维护某个个案的正义为其评判标准，如果对公民权益的干涉和损害是不可避免的，应确保这种干预和侵害是最低限度的，并且除了此措施以外，没有其他给相对人造成更小损失的措施可以选择。例如，在原告雷启富、李诗翔、周瑞福等94人诉被告宁南县华弹镇人民政府、宁南县人民政府土地行政管理(土地)行政复议纠纷一案中，法院认为：《中共宁南县委办公室宁南县人民政府办公室关于印发白鹤滩水电站宁南库区移民搬迁安置协议签订和公开摇号进点工作方案的通知》是为了白鹤滩水电站建设而制定，符合“顾全大局，服从国家整体安排，兼顾国家、`集体、个人利益”的原则，此时区域内民众的居住权益和国家水电站建设之间产生了冲突，民众为了公共利益的需要让渡私人权益，是符合比例原则要求的。

2.可行性原则。上位规范之所以需要进行补充，是因为其具有稳定性和统一性，不能随意更改，但是我国地域广阔，情况复杂，各个地区都有自身的独特性，套用同一套标准去衡量可能导致实质的不公正。因此需要各个地区根据自身的实际情况，对上位规范进行一定程度的变通，使其更具有操作性和适用性。制定时需要结合地区的实际情况进行变通，避免一味借鉴模仿，制定出的行政规范性文件缺乏可操作性。

例如，《南京市城乡居民最低生活保障实施条例》第16条规定，实际生活水平明显高于当地最低生活保障标准的，不享受生活低保。在《南京市城乡居民最低生活保障实施条例实施细则》中，就不享受低保的条件进行了补充，规定家庭水、电、气月人均支出超过当地低保标准25%的，家庭通讯费月人均支出超过当地低保标准20%的不能享受低保。这一规定虽然对上位规定模糊的地方进行了补充，但是显然不具有可操作性，而且对家庭通讯费等问题的查询涉嫌侵犯民众隐私。

除此之外，行政规范性文件应具备一定的超前性，符合社会的发挥趋势，同时要留有一定的解释余地，不应存在歧义或者模糊地带。例如，安徽省人大常委会法工委对《某市制止和拆除违法建设规定》进行了主动审查，发现《某市制止和拆除违法建设规定》第17条规定，国家工作人员及其亲属违法建设的，应当主动拆除；拒不拆除或阻碍违法建设查处工作的，由其所在单位或监察机关依法给予行政处分。这一规定中的“亲属”范围不明，且可能产生亲属违法连带国家工作人员被处分的情形，不符合法治精神。

既有的司法实践表明，法院在行政规范性文件的审查技术在不断发展和成熟，层级审查模式也在不断尝试中走向普及。权限审查、制定程序审查和实体内容审查的模式成形于“五情形标准”，但又不同于零散的审查标准，是一种体系化的审查模式。通过对权限、程序以及实体内容的审查，能够形成一个相对完备的审查流程，从操作性上实现对行政规范性文件的合法性与合理性审查。审查制度中难免还存在一些问题，例如权限审查中如何不出现考量的疏漏，制定程序审查如何推进，实体内容审查如何进一步细化，等等。应该明确的是，法院审查是一种有生命力的制度，其功能是不断变化发展的，法院介入行政规范性文件的方式和审查标准也会在不断发展中得到进一步完善。

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(责任编辑  彭建军)