周雪光：中国国家治理逻辑的历史线索 序
纵览中国自秦以来的历史，社会经济文化不断变化，而在皇权和官僚集团相互间的运行规律上却显示出惊人的稳定性。假如一个秦朝人穿越到清朝，他会惊讶于语言、服饰、建筑等诸多巨变，却不会对皇帝的权威和地方官员的治理方式感到陌生。这种变与不变交织的奇特观感恰似亨廷顿所说的“新社会，旧国家”，也正是其中不变的成分使得自秦始皇至清末帝这段统称为中华帝国的历史拥有切实可把握之干络。细究起来，所谓的“稳定性”正是以集权-分权为核心的一系列矛盾的动态平衡，近似中央权力与地方权力长达两千余年的拔河。
人们通常以为，在历代王朝演进中，精明有为的皇帝通过削弱相权、打击门阀、控制行政部门等霹雳手段确立起皇权独大的格局，将皇权确立为古代社会的绝对性权威。的确，只要是大一统的朝代，中央层面的绝对性权威均无可争议地出自皇帝。尽管宦官当政、妃后掌权的情况历朝历代时有发生，但无不须假借皇帝的名义来施行自己的号令，或将自己的名义同皇帝的威名紧密捆绑在一起，说到底都是认可皇权作为合法性基础的观念。盖因皇权独尊、国无二主的观念深深烙刻在帝国国民心中，人们承认绝对权威，但也只承认一个绝对权威。然而，据此判定皇帝之权威不可忤逆是不准确的；中华帝国的皇权在幅员辽阔的帝国疆域内上实际上是一种正式的、象征性的权威，官僚制度下地方官员才真正拥有辖域内实际治理权，某些时候地方官僚的权力甚至具有对抗皇权的实力与倾向。进一步说，地方官员由皇帝选拔、监督和控制，但皇帝的政令推行、权威维持也需要地方官员的配合，二者处于大致上势均力敌的微妙平衡之中。尽管“皇权不下县”一说已不具有充足的说服力，但该说法反映的地方与中央、分权与集权的对立与博弈却是不争的事实。
同时，央地关系的矛盾尽管平衡，却并非意味着静止，而是始终处于你进我退的张力或曰周期之中。在王朝建立的初期，开国皇帝及其中央高官基于军事上和政治上的极高威望，能够较好的控制地方政府，给予地方分权的可能；王朝中期，大多守成皇帝的能力和威望较之先代降低，加上地方官僚的集团利益固化、朋党关系板结，以及行政中自然而然的权力扩张，逐渐出现地方权力坐大、打破央地平衡的倾向，这种倾向对中央集权产生威胁，便致使中央开始主动推行以集权为内核的改革，常见手段有反腐肃吏、并税统费、打击民间结社等；王朝末期，若改革成功，中央权力集中虽稳定了皇权，却极易使地方丧失自主权和灵活性，群众起义将给脆弱的地方政府致命一击，若改革失败，地方权力超越了皇权的控制范围，将走向分裂割据。
可以说，中央权威与地方官僚集团的相互制衡、来往运动是中华帝国政治变迁的基本脉络。此脉络亦是观察大历史后归纳出的整体趋势。尽管趋势内蕴含着动力因素，但动力内核与历史实然之间仍有一条尚未跨越的鸿沟，决定了仅靠这种归纳性的趋势无法独立解释繁杂缭乱的政治现象。要想跨越鸿沟，就需要一套中观的解释逻辑来架起桥梁。当我们的思考自觉指向空白时，不禁要问，中华帝国究竟呈现出怎样的治理逻辑和治理规律？这种逻辑何以在看似紧张的矛盾状态中维持既有模式长达两千余年？其稳定性中又蕴含着怎样的合理性？又对当代人民共和国的模式惯性具有怎样的影响？周雪光教授在其论文《从“黄宗羲定律”到帝国的逻辑：中国国家治理逻辑的历史线索》中从“黄宗羲定律”的视角和对古代并税制改革的反思中为我们提供了一条思路。
“中华帝国”之“帝国”不同于列宁定义的“帝国主义”之“帝国”。前者代表以皇权为核心的统一中央政府通过官僚制度统治一片囊括多民族、多文化、多行政单位的疆域，周雪光教授认为这种多元共存的社会特征使得帝国“有利于发展包容性治理模式”，同时“其规模特征而面临着特定的组织困难和挑战，诱发了相应的治理模性式，体现在稳定存在的制度安排和行为定式之上，即帝国的治理逻辑”。可见中华帝国之“帝国”的主要特征在于皇权、官僚制、多元共存、包容的治理模式和稳定的行为定式。而后者是对处于资本主义垄断阶段下、对外显示出侵略性的强权国家的称谓（或说是一种蔑称）。不只是中国，许多国家历史上都经历过传统的帝国时代，例如奥斯曼帝国、大英帝国及沙俄帝国，但中华帝国最早建立起一整套严密的官僚制度。按亨廷顿的说法，有效的行政机构是权威合理化的重要标志，而权威合理化又是构成国家现代化的三大因素之一。我们经常就秦始皇建立起的官僚制度一直绵延至清朝这一现象来抨击中国古代政治制度停滞不前，毋宁说这种过早建立起来的、先进的、具有现代化色彩的官僚体制在超长的时间跨度上表现出极强的适应性。政治上的早熟促使中国在16世纪以前保持遥遥领先的地位，但资本主义时代到来之后中国却落后了，则是因为多重复杂的因素共同决定的。
既然中华帝国的官僚制度具有现代性特征，那么在现代化的人民共和国能够觅其踪迹即是不难想象的。周雪光认为，新中国诞生70年政治上的反覆变化，可以从中华帝国的历史脉络中寻找到规律。梳理大历史后，他进而总结出“委托与代理”、“正式与非正式制度”、“名与实”三对关系来解释中华帝国的治理逻辑。这三对关系是以对“黄宗羲定律”的质疑中批判发展出来的。
所谓”黄宗羲定律“是学者秦晖提出的一项历史规律，他发现封建王朝为了改革苛捐杂税的积弊，将繁多的税收名目合并后纳入正轨；但后代逐渐忘记了合并前的杂税，而创造出与合并前税目重叠的新税目，实质上加重了民众的负担。对此秦晖总结道，历史上每搞一次“并税”改革，就会催生出一次杂税高潮。周雪光对此表示质疑，因为按照秦晖的逻辑，税收将呈现出累积性增加的态势，但考察明清两代的税收数据后并未找到佐证，王朝整个生命周期里的税收水平始终在一个可控的范围里浮动。周雪光认为这种分析角度只看到了官僚制扩张这一个侧面，却忽视了皇权对官僚集团的制衡。在皇帝、官僚集团、普通民众之间，皇帝的利益经常和普通民众的利益发生重合，而官僚和皇帝、官僚和普通民众却构成尖锐的矛盾。皇帝追求轻徭薄赋、社会稳定、民生繁荣和民众对皇权之认可，普通民众最大的诉求也是过上稳定美好的日子，二者不谋而合；但夹在皇帝和普通民众之间的官僚集团，对上处于权力的博弈，对下处于政绩与民生的冲突，实为冲突的焦点。因此在王朝的中后期，中央推行的改革常常是以削弱地方权力为目的。
并税制改革实质上是中央集权对地方分权的收拢，更彻底地说，是皇帝对地方官僚权力扩张态势的压制。改革前朝野上下对于法定税额之外的灰色税费心知肚明，因为这是对正式财政制度不能满足社会复杂性的妥协（周雪光称之为“不完全财政”或“非正式制度”）。在一个正常运转的朝代中，正式的税收制度“体现了国家的权威，稳定持续，以不变应万变”；在皇权独大时期，中央考虑到地方情况的复杂多变而默许杂税存在，“在不挑战正式制度的前提下允许各地各领域的灵活性，以万变应不变”；而在皇权感到威胁时期，则“制约、压缩非正式制度空间的策略来调整中央与地方一统与灵、活之间的关系，以实变维系名不变”。
可以看出，委托-代理关系是中央和地方权力分割的基本模式，凡官僚制度均以该模式为分权原则。问题在于如无制约，委托-代理模型必然导致代理方反噬委托方，即地方分权压倒中央集权。如何平衡委托和代理二者的权力关系，才是帝国治理的核心逻辑，才是中华帝国的官僚制区别于其他类型国家的官僚制的主要特征。在周雪光看来，中华帝国正是通过正式和非正式制度的并存与转化来实现制衡的。正式制度是皇帝认可的、具有合法性的制度，非正式制度是全国默认、地方官员实际实施但无合法性的制度。在当代法治化国家，出于依法治国的逻辑，非正式制度必将被取缔，更无畅行无阻的可能。但为何中国帝国可以畅行非正式制度呢？原因有五，其一，古代治理技术不发达，国家正式制度和社会现实状况之间具有相当大的空隙，只能通过非正式制度来填补。在这里，非正式制度俨然是灵活、自主、变通的代名词。其二，官员的晋升考核以政绩为导向，而古代政绩的考察指标不外乎钱粮，纳税能力强的官员官运亨通，纳税能力弱的官员则止步不前，交税越多越有政绩，但羊毛出在羊身上，超额的税收只能通过非正式税收来获取。这从张居正的考成法之行效即可一窥端倪。其三，国家的税收标准是有法定参照的，但一旦碰上灾荒、农民起义、外族入侵，地方财政支出陡然加大，而国家又不能及时上调税收，地方官员要想办事钱从何来？杂税滋生将是必然。其四，国家的财政收入不足以覆盖地方的日常开支，地方官员只能自己筹集经费。以明朝一个县为例，县令的薪俸尚且入不敷出，还要供养钱谷师爷、刑名师爷、差役、门丁等一套班子，他的费用从何而来？自然通过杂税刮取民脂民膏。其五，皇帝要维护合法性则须取悦民众，因而皇帝在公开层面上必须摆出轻徭薄赋的姿态，至于地方官员迫于实际怎么搞，那是官僚的事情，与皇帝无关。如清朝中后期恪守“永不加赋”的“祖宗之法”不变，表面上彰显了皇帝的恩德，实际导致了社会上非正式制度愈加横行。以上因素决定了非正式制度在帝国中有其必然存在的土壤。
非正式制度的多寡可以反映地方权力的大小，一旦非正式制度多起来，说明地方权力有凌驾中央权力之趋势，一套制约机制就将运转起来。皇帝默许非正式制度存在，是考虑到地方复杂性后给予地方一定的自主权，但当这种自主权将要失控时，皇帝就会推行一系列削权的政策来重新加强中央集权。这种政策在历史上随处可见，只是伪装的颇为隐晦而难以察觉。仍以并税制改革为例。明朝张居正的一条鞭法、清朝雍正的摊丁入亩的原则都是将非正式制度下的杂税并入国家认可的法定税。从经济角度上讲，短期内税收的并规使得朝廷收入增加、贪腐减少、苛捐杂税绝迹，暂时满足了政府的财政需要。从政治角度来讲，并税改革将地方分散的权力收归中央，一定程度上完成了加强中央集权的使命。但分权的趋向仍然存在，仅几十年后，社会发展、官僚制度困境等多重因素又导致财政收入无法支撑地方支出，这样一来又出现了新的杂税。这些杂税在并税前皆已存在，并税改革时将其纳入税收正轨，但几十年后却又重新出现，只是摇身一变换了个名而已。例如耗羡银等杂税在摊丁入亩改革中归公而绝迹，但清末却诞生了亩捐、杂粮捐、厘金、粪捐等六十余种捐税。如《安徽财政说明书》称：“杂捐者，指正项外之凑集各款而言也。凡丁漕加捐，房捐、铺捐、酒捐、典捐、牙捐、米捐、木捐、杂粮捐，皆属矣。溯其发生之原，因庚子赔款无着，奏设筹议公所，总办其事”。可以看出，杂税丛生-并税改革-杂税丛生实质是分权-集权-分权的周期性演变。地方分权更多是不自主的，而中央集权是有意的、自主的。
那么以并税为外壳的集权行为是以怎样的方式巧妙达成目的而不激起地方反抗的呢？周雪光认为，“名与实”的的转化是将非正式制度变为正式制度的机制。帝国体制中同时存在两种权力，即正式的、象征性权力与非正式的、实际的权力，前者为“名”，后者即“实”。前文提到，皇帝在中华帝国居于绝对的、正统的、权威性的地位，只有皇帝认可颁行的制度才是合法的制度。当非正式制度坐大时，皇帝通过将其公开纳入正式制度的方式，使得非正式制度的权力转移到皇帝手上，重塑中央威名。例如，并税制改革前杂税尽人皆知，但皇帝从未正式认可，因而也无从控制；并税后，这部分税收归入统一的法定税里，皇帝即对其有实际控制权。不光“实”可以转化成“名”，“名”也可以适时转化成“实”。周雪光在文中点明，“由于自上而下的工作部署表现出落实环节缺位、检查验收权下放等做法，又为地方的非正式行为敞开大门”，即是中央或无意或有意下放权力的表现。
官僚制度作为一套国家行政的完整设计，至今依然显现出活力。它某种程度上独立于意识形态、经济结构和文化的变迁，有自身的运行逻辑。作为大一统的国家，中国自古以来都存在着中央权力和地方官僚集团的博弈。解读二者的博弈逻辑使我们更加深入理解中国政治史的变迁，也为我们反思当今官僚制的改革提供参考，故而诸多名家对解读中华帝国官僚制度的逻辑感兴趣。在这一点上，周雪光教授指出，“委托与代理”、“正式与非正式制度”、“名与实”三对关系概念均非其原创，将三者有机地联系到一起来深入解读中华帝国治理逻辑才是独到之处。俗语道，太阳底下没有新鲜事，周雪光教授对中华帝国治理逻辑的历史解读，为我们呈现了一个经验性的视角，颇值得一读。是为序。
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