美国对1969年中苏边界冲突的反应
「内容提要」1969年的中苏边界冲突使双方走到了战争的边缘，美国方面对中苏冲突的反应是一个从倾向于中国“好战”和“挑衅”到看清苏联意图的认识过程。美国一直想利用中苏分歧，使其在与苏联争夺霸权的较量中获利。1969年的中苏边界冲突客观上为美国提供了一个绝好的机会，尼克松政府也抓住了这个机会。中苏边界冲突造成的中苏关系空前紧张的形势，使尼克松、基辛格感到美国有可能在处理美、苏、中三角关系中处于优越地位。所以，中苏冲突客观上是促进美国加速调整对华政策的催化剂。
1969年中苏之间一系列的边界冲突不仅是自20世纪60年代初以来中苏关系恶化达到顶点的标志，而且也是影响未来的中苏关系、中美关系的重要因素。1969年是尼克松上台执政的第一年，也是他探索对华政策的关键时期。这些都已经是不争的事实。然而，美国对中苏冲突的反应如何？中苏冲突对美国政府的对华政策到底有多大影响？这些都是值得探讨的问题。本文根据最新解密的一些档案，通过了解美国对中苏冲突的认识过程，尝试找出中苏冲突与美国对华政策之间的内在联系。
一、美国对1969年上半年中苏边界冲突的认识
苏联没有解体之前，中苏边界包括两个部分，一是中国东北与西伯利亚东北部之间的东部边界地区，二是中国的新疆维吾尔自治区与苏联的塔吉克、吉尔吉斯和哈萨克加盟共和国之间的西部边界地区。当时的中苏边界主要是19世纪中叶沙俄兼并中国大量地区，并迫使清政府签订一列不平等条约之后形成的。十月革命后，苏联与中国于1924年签订协定，放弃了俄国在中国的治外法权和领事裁判权。不过，苏联政府当时并没有处理边界问题。新中国成立以后，边界问题被搁置起来，但当两国关系恶化时，边界纠纷就有了特殊的意义。
从1960年7月1日起，中苏之间发生了边界纠纷。1963年3月，中国首次公开提到了修正边界的问题。9月，中苏两国都发表声明，指出新疆边界弥漫着紧张气氛，并互相指责。1964年2月25日，中苏在北京举行了边界问题的谈判，但是没有取得任何进展，并于5月中止了谈判。边界问题成为中苏之间一个随时可能爆发的隐患。“文化大革命”开始以后，中国国内各大城市的群众示威游行，特别是1967年2月苏联大使馆被围困，加剧了紧张气氛，苏联也增加了在边境地区的驻军。1968年，边境地区发生了多次小规模的冲突，直至发展到珍宝岛事件。
美丽的珍宝岛
珍宝岛是一个面积为0.74平方公里的无人居住的小岛。中国坚持应按照国际通行的规则，凡通航界河均以主航道中心线为界，并依此划分岛屿归属。据此，珍宝岛位于乌苏里江主航道中心线的中国一侧，因此无可争议地属于中国。而苏联认为，1861年双方政府认可的一幅地图表明，乌苏里江中国一边的江岸为这个地区的边界线，所以达曼斯基岛（珍宝岛）是苏联的领土。1964年的中苏边界谈判对于这个岛的归属问题没有取得一致意见。之后，双方边防人员不时上岛巡逻，并发生对立、争辩、推搡、殴打，直至武装冲突。
1969年3月2日，中苏在珍宝岛发生了激烈的战斗，但双方对冲突的报道完全相反。苏联的说法是：3月1日至2日夜间，大约300名中国士兵用白斗篷伪装起来，穿越冰冻的江河，登上珍宝岛，在那里埋伏着。次日清晨，另外30名中国军人登上这个岛，当苏联边防军向他们走来准备提出抗议时，中国人没有警告就开了火。与此同时，岛上的军队和在中国岸上的其他军队朝另一批苏联边防军开枪开炮。苏联军队在一个邻近边防哨所援军的帮助下，经过两个小时的战斗，打退了“入侵者”。在这次战斗中，苏军死亡31人，包括一名军官，受伤14人。而中国官方的声明则说，一大批苏军伴随着四辆装甲车朝着正常巡逻执勤的中国边防战士开火，打死打伤许多边防战士。实际上，这场仗“不仅是中苏边界长期冲突的继续，而且是中国方面一让再让、忍无可忍的情况下，有计划、有准备的一次边界自卫反击作战”。当天，两国政府都向对方送去了措辞激烈的抗议照会。次日，在苏联驻北京大使馆外开始了群众抗议的示威游行，在以后的几天里，整个中国都举行了类似的示威游行。而苏联方面，在哈巴罗夫斯克市、符拉迪沃斯托克市和莫斯科也有群众示威游行。
在中苏于珍宝岛发生武装冲突之后，美国国务院情报研究室主任乔治·C ·丹尼于3月4日给国务卿罗杰斯写了一份情报简报。丹尼注意到中苏双方对事件有着完全不同的解释。双方互相指责对方是“侵略者”。苏联更声称，中国的“突然袭击”表明中国方面经过了精心准备，而不仅仅是小规模的巡逻队之间偶然的冲突。到底是谁挑起了这次事件呢？一份日本安全部门的情报说，苏联的坦克部队一直在沿乌苏里江进行渡河训练，苏联的巡逻艇也一直在不断骚扰中国船只并强迫他们接受苏联的检查，对此，中国军队调入该地区，以回应苏联的挑衅。而另一份情报则说，中国在黑龙江边境地区作出挑衅行为，苏联为此在该地区增兵。丹尼说：“我们对这两份报告的内容都不能证实。”所以，他认为“双方都可能引发事端”。尽管如此，丹尼指出，自1965年以来，苏联的兵力几乎翻了一番，苏联的实力大大超过中国。苏联的动机“似乎是既关心中国国内秩序的崩溃，也担心中国的突然侵略可能威胁苏联的安全”，但“苏联不可能想（主动）攻击中国”。其言下之意是以苏联的军事实力要主动进攻中国易如反掌。而中国面对苏联的强大也不希望挑起军事冲突做最后的较量。“没有什么证据显示中国共产党会有超出宣传的行动意图，它只是想借边境冲突制造与苏联的政治危机。”丹尼的结论是：这次冲突“是双方想建立对乌苏里江岛屿控制的长期努力的结果，而且不太可能会导致近期更大规模的战斗，但是，类似事件可能会不时出现”。从这份报告看，美国方面并不太了解当时中苏冲突的具体情况，对冲突实质的认识比较模糊，更倾向于中国“好战”和“挑衅”的看法。
然而，事实并不如丹尼预见的那样，近期不会发生更大规模的战斗，相反，3月15日在珍宝岛爆发了更大规模的冲突，双方伤亡严重。这是3月初冲突的继续，而且是“中苏边界冲突中最激烈的一次战斗”。3月21日，美国中央情报局《一周情报》简报中对这次新的冲突做了分析。报告说：这次冲突是中国方面想夺回珍宝岛的控制权的努力，而且是中国方面引发了最初的冲突。但它的结论仍然是：“没有证据显示，双方在计划使冲突升级或扩大冲突的地区。”
事实上，中苏双方当时并不想把问题推向极端。3月29日，苏联政府发表声明，坚持认为这些岛屿的主权已有定论，但也建议尽快恢复1964年于北京开始的边界会谈。4月26日，苏联正式提议重开边境河流航行问题的会谈。5月24日，中国政府发表声明，重申中国政府希望通过和平谈判全面解决中苏边界问题而反对诉诸武力的一贯主张，建议双方保证维持现状，不以任何方式将边界实际控制线向前推进。在以河流为界的地段，双方边防人员不得越过主航道和主河道的中心线，在任何情况下，双方边防人员不向对方射击，双方边境居民按照惯例进行的正常活动不受干扰。
总的来说，在4月和5月，尽管边境地区仍有零星冲突，双方在舆论上的攻击并未减弱，但因珍宝岛事件而引起的敌对情绪稍有缓和，中苏两国准备进行边界谈判。不过，5月16日美国中央情报局的新的一期《一周情报》简报对中苏边界谈判的前景不看好。6月3日，国务院新任情报和研究署主任托马斯·L ·休斯向国务卿罗杰斯提交了一份关于中国对苏政策的报告。他说，中国新华社最近一个时期的新闻报道说苏联正在边境地区兴建新的空军基地，部署导弹设施，说苏联正准备发动对中国的战争。而中国国内则出现了新的反苏集会，开始进行“备战备荒”。他还分析了中国进行备战的国内和国际方面的原因，并注意到中国共产党九大以后，中国的宣传显示，中国的“敌人是美帝和苏修，但越来越清楚，来自北方的威胁使中国领导人忧心忡忡”。
6月13日，国务院情报和研究署东亚和太平洋事务研究分析处主任约翰·霍尔德里奇与苏联驻美国大使馆官员林可夫举行了一次会晤，双方就中国和越南问题交换了看法。林可夫不过是重弹苏联的老调，说存在着中国发动使用常规武器甚至核武器攻击苏联的威胁，因此，苏联需要“把真相告诉每个人”。霍尔德里奇说他得到的中国方面的说法恰恰相反，是苏联威胁对中国实行使用常规武器或核武器的打击。对此，林可夫含糊其辞，并没有做明确的解释。当林可夫问霍尔德里奇是否认为中国将进攻苏联时，霍尔德里奇回答说：中国在战术上是防御性的，中国对越南战争的态度是谨慎的，并且，中国的立场已经十分明确，那就是1966年2月毛泽东会见日本共产党主席时所讲的，中国不希望过早介入越南事务，因为它有责任防止第三次世界大战的发生。林可夫问霍尔德里奇，美国打算与中国改善关系，是否意味着美中之间不再可能发生战争？霍尔德里奇回答说：第三次世界大战的危险并没有消除，但是，与有七亿多人口的中国持续关系紧张不符合美国的利益，对苏联也是同样道理。林可夫又问霍尔德里奇，美国是否愿意看到中苏发生冲突？霍尔德里奇给予了否定回答，他的理由是中苏冲突可能扩展到其他地区，危及更多的人。这次会晤是1969年3月中苏冲突以来美苏之间首次就这个问题交换意见，也是苏联首次试探美国对中苏冲突的态度，意义非比寻常。
同一天，托马斯·L ·休斯向罗杰斯提交了他的第二份关于中国对苏政策的报告，对中国“挑起”中苏冲突的意图做了分析。他认为，面对边境上苏联的优势军力，这种“表现为补偿中国缺陷的战略似乎不合逻辑”。因此，他认为中国此举是在“试探苏联的反应，并加强国内政治上的团结”。理由是：首先，在苏联占优势的情况下这样做，只有短期效应，即让苏联在国际共产党代表大会上难堪，从长远来说，对中国没有任何好处；其次，中国“挑起事端”反而是不想引起更大的冲突，因为按照毛泽东的想法，显得软弱反而会遭致侵略，勇敢无畏可能会起到更好的作用；第三，中国可能是想通过挑起冲突来吸引世界舆论，同时通过激怒苏联来探知苏联到底会走多远；第四，毛泽东希望借外来威胁来动员人民，减少中国“文化大革命”造成的分裂和权力结构的混乱。但他认为这样做实在是太危险了，如果苏联并不想缓和，而是越来越执拗，中国又不示弱，苏联的强硬只会遇到更多的挑衅，结果是发生更多的冲突，还可能会升级。休斯的报告对中苏冲突作出了理性分析，对中国的意图做了想像丰富的猜测，但没有勾画出一个清晰的轮廓，还是处于朦胧的认识中。
6月21日，包括国务院负责东亚和太平洋事务的助理国务卿马歇尔·格林和霍尔德里奇在内的国务院高级官员以“中苏关系进展的启示”为题进行了一次讨论会。这次会议不单纯讨论中苏边境冲突，而是把视野扩大到世界范围内的美苏关系。与会者一致认为：第一，尽管中苏边境冲突是严重的并有可能加剧，但双方并不希望冲突升级；第二，中苏两国都担心美国与其对手串通，而保持着高度警惕，但两国都在谋求与其他国家改善关系，并调整其对美国的政策；第三，苏联并没有准备好侵略中国、控制中国，但它不会放弃威慑。由于与中国关系恶化，苏联希望从与美国保持稳定的政治和军事关系中得到好处，因此，现在的形势为美苏在亚洲问题上合作或美国压苏联与美国合作提供了可能性。以上说明美国的外交官员和决策参谋层对中苏冲突已经有了基本估价，但对中苏冲突对美国的外交政策、特别是美国的对华政策有多大影响还没有明确的认识。在7月12日基辛格与苏联驻美大使多勃雷宁的谈话中，他重申美国“不会以任何形式介入目前的中苏冲突”，而是强调苏联在全球问题上举足轻重的作用和美苏关系的重要性，并寄希望于苏联能帮助美国解决结束越南战争的问题。实际上，美国的外交重点还是苏联。直到8月新的中苏边界冲突发生以后，加速发展与中国关系的认识才逐渐清晰并上升到了决策层次。
T62坦克纵队 铁列克提事件是苏军对珍宝岛战役的报复
二、8月事件之后美国对中苏冲突的反应
当中苏之间的东部边界冲突不断时，西部边界也不平静。1969年5月2日和6月10日在新疆和哈萨克斯坦边境地区就发生过冲突事件。8月13日，苏联方面出动两架直升机，数十辆坦克、装甲车和数百人的武装部队，侵入中国新疆裕民县铁列克提地区纵深达2公里，包围正在执行巡逻任务的中国边防人员，对他们发起突然袭击，致使中国边防巡逻队全部牺牲，制造了又一次严重的边界流血事件。这是苏联方面有所准备的报复行动，也是以“先发制人”的方式打击中国的一次尝试。就在这次边界冲突发生后不久，8月16日，应基辛格的要求，美国国务院中国问题专家艾伦·S ·怀廷连夜赶写了一份题为《中苏敌对及其对美国的启示》的长篇报告。
怀廷首先分析了苏联在中苏边境地区的军事部署情况。1966～1969年间，苏联在靠近中苏边境地区的地面部队数量翻了一番，而且部队全部装备精良。集中在苏联与中国东北边境地区的部队包括常规力量和核力量，其火力密集的程度可与苏联对北约的部署相媲美。1969年5月底、6月初，苏联还进行了针对中国的陆、海、空演习，规模不小的苏联空军在其欧洲部分和远东地区来回调动，而且军事集结还在进行。然后，怀廷分析了苏联作出这样的军事部署的理由，其可能的理由不外乎三种：进攻、干涉和防御。苏联显然找不到一个合乎逻辑的进攻理由，它也不可能像对捷克斯洛伐克那样轻易地实行对中国的干涉，所以，它只能以防御作为冠冕堂皇的理由，说中国对苏联的领土要求威胁到了苏联中亚和远东的国土安全，同时强调“文化大革命”期间中国的非理性和排外情绪使中国越来越危险，对他国的威胁日益严重。然而，怀廷认为，苏联的所谓防御性动机是不可信的。8月13日发生在新疆的冲突，把一切都说明白了。
冲突发生在距中国最近的铁路终点站300英里的地方，而且只能通过沿着陡峭山崖和荒凉沙漠的一条路才能到达。相比之下，距冲突地点不到1英里的地方就有苏联的铁路线穿过，而且，在1962年时，在这个地区就发生过中国边民受苏联挑唆的闯关事件。因此，怀廷认为，说中国在新疆边境挑起事端是难以置信的。另外，在8月7日，经过历时7周的谈判，而且“主要是由于中国的让步”，中苏达成了关于乌苏里江航行问题的协议，这也可以说是中国希望改善关系的姿态，那它又怎么会这么快就挑起新的事端呢？所以，苏联应该是这次事件的肇事者。那么，苏联为什么要这样做呢？怀廷的解释是：当中苏之间的矛盾越来越深、分歧越来越大时，苏联越是不愿意看到中国的核力量不断壮大，所以，从某种意义上说，苏联领导人迟早要实行“外科手术式的打击”，或可一劳永逸地防止战争。而中苏战争对美国最大的威胁是双方都可能使用核武器。
因此，怀廷建议美国要尽快确立它的目标，即：第一，不要让苏联进攻中国的事情发生；第二，阻止任何一方在战争中使用核武器；第三，最大可能地使中国把苏联当成是它唯一的敌人。但是，怀廷认为，如果中美两国仍然处于敌对状况，那么美国想要实现这些目标的手段将是非常有限的。因此，他提出了几项“低代价、低风险”的旨在“抑制俄国人并与中国打交道”的建议，包括由美国总统分别致信给中苏两国的领导人，表达美国的立场和对中苏紧张关系的关切；加强与中国沟通，“用一切办法与中国方面联系”，让中国人了解美国反对苏联进攻中国的立场等。怀廷对中苏冲突的分析提出了美国对华政策中的一个迫切性的问题，即必须尽快与中国建立沟通的渠道，尽快把美国的意图传达给中国，并阻止中苏战争的发生。因为这场战争不符合美国的国家利益。这个报告对尼克松、基辛格加速推进美国对华政策有很大影响。
8、9月间，苏联方面展开了积极的外交活动，探询如果苏联真的对中国实施攻击，美国会是什么态度。8月18日，苏联驻美国大使馆官员达维多夫与美国国务院情报与研究处负责北越问题的特别助理威廉·L ·斯蒂尔曼会面，达维多夫怀疑美国希望改善中美关系是想联合对付苏联。他突然问道：如果苏联进攻中国并摧毁中国的核设施，美国会怎样做？还说这样做有两个目的，一是清除中国的核威胁，二是削弱毛泽东的地位，使中国国内“持不同政见者”上台。斯蒂尔曼回答说他无法预测这种假设的情况如果发生会如何，但他指出，美国对中苏之间发生任何严重对抗表示关切，并且美国一定会置身事外。达维多夫坚持对中国核设施的打击不会影响美国，美国可不必担心。这是苏联首次在正式的外交场合试探美国对苏联攻击中国的态度。自这次会谈之后，苏联方面开始频繁地试探美国，而在美国政府内部对这个问题也有不同的看法。
国务卿罗杰斯在他给美国驻外使馆的指示中，认为虽然存在苏联进攻中国的可能性，但苏联并不能保证能够完全摧毁中国的核设施并使之不能恢复。眼下苏联还没有准备好用30个师与中国进行全面战争，而且，苏联还要冒持久战或全面战争的风险。所以，他认为，边境上的小冲突近期将持续并有可能升级，但中苏之间暂时不会爆发全面战争。美国的立场应是不与苏联或北京结盟以反对另一方，而是寻求机会改善与两者的关系，同时继续观察形势的最新发展。
8月28日，国家安全委员会负责苏联和东欧问题的高级研究人员威廉·海兰在给基辛格的备忘录中分析了美国对中苏冲突可采取的立场，他认为美国要想做到真正意义上的“不偏不倚”是不可能的，美国有很多方面需要苏联的合作，如中东问题以及限制战略武器的谈判等，它不能公然与苏联对抗。他对倾向于中国能否换取苏联的让步没有把握，还担心因偏向中国而引起苏联更大的敌意，影响长远的美苏关系。这也就是基辛格所说的所谓“亲斯拉夫立场”。
同一天，美国国务院组织一批专家开会讨论关于美国对目前中苏分歧的政策的问题，参加者包括中国问题专家鲍大可、高立夫、弗雷德·格林和哥伦比亚大学的苏联问题专家马歇尔·舒尔曼。舒尔曼认为“要谨慎地看待苏联试图与西方改善关系的政策”。各位专家建议：第一，美国政府公开表明反对中苏敌对行动升级；第二，与苏联私下会谈，告知美国对苏联攻击中国可能产生的严重后果的评估。弗雷德·格林认为，美国还应表明它没有与苏联串通，并在对华政策上更灵活。第二天，马歇尔·格林在其给国务卿的报告中则认为苏联对中国的核设施实行先发制人打击的可能性只有一半。
9月4日，美国驻莫斯科大使馆致国务院的电报分析了苏联和中国的舆论和民众的反应后，认为虽然苏联有一些军方的或政治的领导人主张对中国采取先发制人的打击，但还是受到很多因素的制约，因为这种打击可能会引起全面战争或其他难以预料的结果，苏联也需要考虑到对它的国际地位的影响、它在中东和东欧的利益，而且它对美国到底会是什么态度心中没底。另外，进攻中国与干涉捷克斯洛伐克的情形完全不同。这时，关于中苏冲突的讨论已进入了美国最高决策层，9月10日，罗杰斯向尼克松提交了一份备忘录，对苏联攻击中国核设施的可能性进行了详细分析。他说，苏联进攻中国的消息来源并不是最近才有的谣传，早在3月底、4月初，柯西金的女婿等人在访问美国时就试探说苏联要摧毁中国的核基地。6月，意大利共产党领导称曾收到来自莫斯科的信息，询问如果苏联“出于自卫”不得不对中国的核设施实行先发制人的打击，意大利会是什么反应。7、8月间，美国的新闻界已经对此有零星的议论。罗杰斯认为包括达维多夫的试探在内的各种信息都只是“一种好奇而不是信号”，说明苏联受到中国问题的困扰并正在作出抉择。苏联进攻中国的可能性不能排除，但他和他的助手们都“不相信这样的事情将会发生”，因为苏联要考虑与中国全面开战所冒的风险。而且，情报部门也不认为克里姆林宫已经作出了决定，所以，中苏之战的可能性低于50％。
同一天，美国国家安全委员会的高级研究人员赫尔穆特·索南费尔特和霍尔德里奇在给基辛格的备忘录中认为，如果美国对苏联进攻中国的图谋没有反应，苏联就可视之为默许，至少给中国造成一个苏联曾与美国商议过此事的印象。所以，他们认为，美国要避免给人这种印象，办法就是让中国人知道美国的立场，而此时中国已在准备探索改善与美国的关系，尽管这个情况并未得到证实。
美国的判断没有错，苏联并没有下决心要与中国开战，而中国当时也并不想与苏联发生战争。1969年9月11日，应苏方的要求，周恩来总理在北京机场会见了苏联部长会议主席柯西金，讨论了两国关系的问题。双方一致同意，首先签订一个关于维持边界现状、防止武装冲突、双方武装力量在边界争议地区脱离接触的临时措施的协议，并进而谈判解决边界问题。
在周恩来与柯西金会谈之后，9月18日，尼克松总统会见来访的法国外交部长舒曼，基辛格与罗杰斯都在座，他们谈到了如何看待中苏关系的问题。舒曼认为苏联所谓先发制人打击的威胁不过是想警告中国认真对待苏联，苏联也希望与美国改善关系而“使中国神经紧张”。舒曼说他不相信苏联会对中国实行先发制人的打击，因为无论苏联的军事家如何考虑，对苏联领导人来说，即使发生与中国有限的冲突，其风险都是非常巨大的。
9月29日，基辛格致尼克松的题为《关于苏联对付中国时美国的作用》的备忘录虽然简短含糊，但基本明确了美国对于中苏冲突的立场。他认为苏联的对华政策尚未确立，因此美国的反应会影响到他们的政策。美国要避免给人以站在苏联一边的印象。美国对华政策主要是考虑长远的利益而不是短期的好处。马歇尔·格林在10月6日的备忘录中说得更明白：“美国政府的既定政策是要谋求与中国改善关系”，“美国要继续在对华政策上努力”。可以说，美国此时已经基本认清了中苏冲突的实质及其对美国外交的意义，并有意把对华政策与中苏关系联系起来。同时，基辛格秘密责成决策团体中的几位成员制定出了“对苏联这种行动的一项应急计划”。
10月20日，中苏边界谈判在北京举行。美国中央情报局的报告认为，双方同意举行谈判就是一个不同寻常的举动，虽然并不能解决边界纠纷，但它表明中国希望避免苏联向中国开战，希望通过谈判来缓和与苏联的紧张关系。虽然这份报告仍然说中国在中苏的边界冲突中“更具侵略性和挑衅性”，但它认为“处于相对弱势的中国可能准备与苏联改善关系”，并使持续了7个月的危险形势暂告结束。不过，中国领导人对苏联发动对中国突然袭击的担心并未消除，备战行动仍在继续。
三、中苏边界冲突对美国对华政策的影响
中苏边界冲突对美国的对华政策有多大影响呢？要回答这个问题，有必要对尼克松政府的外交决策程序做一个说明。在美国，作为最高行政长官的总统在对外事务上有很大权力，国务院是帮总统处理日常外交事务的机关，涉及外交事务的机构还有国防部、中央情报局等。在外交政策的决策上，总统多数是依靠国务卿、国家安全事务特别助理、国防部长、中央情报局局长等人。但在尼克松政府时期，他在外交政策特别是对华政策上的主要决策顾问是基辛格，在基辛格之下有一整套的研究和决策班子，国务院和中央情报局等机构的情报和建议只供他们参考，也就是说以尼克松—基辛格为核心的“非正式顾问程序”是凌驾于“正式国家安全委员会程序”之上的。所以，实际上在尼克松政府时期，美国对中苏冲突的反应出现在两个层面：一是包括国务院、中央情报局在内的传统的外交事务机构，对中苏冲突有很大反应，但对直接的外交决策影响有限；二是白宫系统中的基辛格班子，对中苏冲突没有作出强烈反应，却是真正有决策权力的机构。
虽然在1969年基辛格的权力还没有后来那么大，但尼克松和基辛格已有共识，就是要撇开政府的官僚机构，由白宫直接进行外交决策。事实上，这个时期所有重大的外交政策都是由尼克松和基辛格两人商量决定的。而打开中国的大门，实现中美关系的突破是尼克松上台之前已经定下的目标。当选总统以后，尼克松政府在对外政策方面最紧迫的问题是结束越南战争，最棘手的问题是对付苏联的挑战。解决越南战争和对付苏联是尼克松政府寻求与中国和解的现实的需要。
除了迫切的现实需要以外，尼克松还有一个不为人知的隐忧，那就是要在中国不受外界控制而真正崛起之前，把中国“纳入国际社会系统”，因为他相信中国的孤立与衰弱只是暂时的，而且，美国负担不起让中国永久地处于国际大家庭之外。这在他1967年于《对外关系》上发表的文章中已经有所表达，尼克松呼吁让中国“作为一个前进中的大国，而不是作为世界革命的中心”，重新进入国际社会。他把中国看成是世界五极之一，但同时也是“20世纪最后1/3岁月里对世界和平潜在的威胁”，他反复强调，使中国继续处于孤立状态是危险的，因为十年之内，中国将发展成为一个核大国，到那个时候，美国将别无选择，所以他认为，美国必须与中国交往，发展与中国的关系。
正是出于以上现实和长远的考虑，尼克松政府已经决心要在改善美中关系上有所建树。为了实施其外交战略，尼克松上台以后，即从三个方面展开活动，一是由基辛格主持内部研究，为其政治决策提供依据；二是设法建立与中国联系的秘密渠道，以求直接接触；三是逐步放出政策气球，试探国内外的反应。这三个方面相辅相成，各有其作用。早在1969年2月1日，尼克松入主白宫后不久，就给基辛格发出一份备忘录，指示进行有关美国对华政策的研究，探讨与中国和解的可能性，并强调此项研究必须处于保密状态，切不可向外界泄露。在中苏边界冲突发生以后，尼克松要求研究如何强化中苏分裂的问题，并将此问题放到美、苏、中三角关系中去考察。1969年6月13日，尼克松批示：对于苏联忧虑美国与中国合谋反苏，“我们必须找到一种办法增加他们那方面的这种担心”。
1969年6～7月，美国政府宣布解除七类人员去中国旅行的禁令，包括国会议员、新闻工作者、教师、学生、科学家、医生和红十字会的工作人员。7月21日，国务院宣布，允许旅行者购买100美元的中国商品，并签发到中国旅行的护照。与此同时，尼克松政府在寻找机会，希望与中国建立直接联系。8月2日，尼克松在访问罗马尼亚时，提出请齐奥塞斯库总统帮助建立与中国沟通的渠道。9月18日，尼克松在第24届联合国大会上的讲话中公开说：“当中国领导人选择放弃他们自己强加的孤立的时候，我们就准备以坦诚和认真的态度和他们谈。”9～12月，美国驻波兰大使沃尔特·斯托塞尔联络上了中国驻波兰大使。10月25日，巴基斯坦总统叶海亚对美国进行国事访问，尼克松利用这个机会建立了与中国接触的“叶海亚渠道”。这一切说明，尼克松政府在加紧与中国建立沟通渠道，力图尽早实现中美关系的突破。
中苏关系与尼克松政府的对华政策是有密切联系的。自从20世纪60年代初中苏分裂以后，美国就一直想利用中苏分歧，使美国在与苏联争夺霸权的较量中获利。1969年的中苏边界冲突为美国提供了一个绝好的机会，尼克松政府也抓住了这个机会。正如基辛格后来所说：当中苏边界冲突发生后，尼克松政府“走向中国的意念”就成为了“战略”和“政策”，并决定“毫不犹豫地走向世界外交的重大变化”。所以，中苏边界冲突对尼克松政府的对华政策肯定是有影响的，但并不是决定性的影响。因为我们不能说中苏边界冲突最终促使美国政府下决心改善中美关系，美国的决心早就下了，而且，即使没有1969年的边界冲突，中苏关系也是非常紧张的，只不过正是中苏边界冲突造成的中苏关系的空前紧张的形势，使尼克松、基辛格更坚定了信心，并对美国可能在处理美、苏、中三角关系中处于优越地位感到鼓舞。可以说，中苏冲突客观上是促进美国加速调整对华政策的催化剂。尽管1969年时美国政府的对华政策还没有完全定型，但构建美、苏、中三角关系的战略思想已经确立。尼克松政府一方面希望利用中国对苏联大兵压境威胁的忧虑，借此与中国和解，重新打开中国的大门，并把中国作为在亚洲对抗苏联的有生力量。另一方面，它又希望利用苏联对美、中联合的担心，对苏联施加压力，促使美国在与苏联的缓和中取得有利地位，这是整个尼克松政府时期对华政策的基本思路。
1969年3～9月的边界冲突使中苏之间走到了战争的边缘，但这场战争的主动权是掌握在苏联手中的，尽管已经有一些资料在逐渐披露，但还有很多问题不能回答。如：当时发生战争的可能性有多大？苏联的核威胁有多严重？苏联领导层内部的分歧是什么？美国对这场冲突究竟知道多少？作用有多大？美国的反应在多大程度上阻止了苏联发动对中国的战争？
后来
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