李 巍：拜登政府的经济外交战略及其前景
李巍 | 中国人民大学国际关系学院教授、经济外交研究中心兼美国研究中心主任
文章原载于《当代世界》2022年第12期
拜登就任美国总统以来，发出了消除“特朗普主义”影响、重新激活美国全球领导力的明确信号。拜登政府不再强调所谓的“自由市场经济”，而是大力推行政府主导的经济外交，在产业链、高端技术、基建和数字贸易等方面构建排他性经济联盟。拜登政府一系列重大的经济外交举措实质是为了遏制中国，在经济上构建针对中国的“统一战线”，通过政府力量强行改变现有全球市场格局。美试图通过这些举措将重振国内经济与强化对华经济竞争合二为一，由此深刻影响中国发展和安全的外在地缘政治经济环境。
拜登政府推行以遏制中国为导向的经济外交战略
拜登是在美国内外均面临诸多严峻挑战的背景下上台的，其走马上任之后旋即推进包含经济战略在内的各种政策议程。拜登政府的经济战略分为对内的产业支持政策和对外的经济联盟外交两个方面。在产业政策方面，拜登政府利用民主党在国会的优势席位，先后通过了《基础设施投资与就业法案》《芯片与科学法案》《通胀削减法案》，这三个法案是拜登政府在经济立法上的重大胜利，也构成了“拜登经济学”的核心内容，其目的是推动所谓在岸生产、复兴本土制造业，以加强其国际经济竞争力。
在全球层面，美国主要在供应链韧性与基础设施建设两个方面发力。在供应链外交方面，美国先后主持召开了两次与供应链相关的全球会议，即2021年11月拜登亲自召集的全球供应链韧性峰会，以及2022年7月美国国务卿布林肯和商务部长雷蒙多共同主持的供应链部长级论坛。两次会议都是美国为构建供应链联盟所进行的外交努力，体现出美国领导全球供应链重塑的雄心。全球供应链韧性峰会由包括美国在内的16个经济体参加，成员均是全球供应链的关键节点国家；部长级论坛有18个经济体参加，在峰会成员基础上新增了巴西与法国。相比之下，部长级论坛进一步推进了供应链的实质性合作，各方在会后发表联合声明，承诺将通过落实透明、多样、安全和可持续的四项原则，维护供应链的长期弹性与稳定。
在基建外交方面，美国推动七国集团（G7）于2022年6月举行领导人峰会，正式宣布启动所谓“全球基础设施和投资伙伴关系”（Partnership for Global Infrastructure and Investment，PGII）计划。PGII的前身是拜登政府在2021年提出的“重建更美好世界”（Build Back Better World，B3W），表面标榜助力G7投资全球基础设施建设，实则是为制衡中国提出的“一带一路”倡议。拜登宣布美国未来五年内将为PGII筹集2000亿美元，并争取与G7国家共同筹集6000亿美元用于全球基建投资。白宫还为此发布备忘录，将清洁能源、信息和通信技术网络、卫生系统确定为优先投资的支柱产业。
在区域层面，拜登政府的经济外交战略在印太地区、大西洋地区、美洲地区和南太平洋岛国多管齐下、全面铺展。印太经济框架（IPEF）是拜登政府在亚太地区最主要的对华经济竞争机制。2022年5月，美国、澳大利亚、文莱、印度、印度尼西亚、日本、韩国、马来西亚、新西兰、菲律宾、新加坡、泰国和越南在东京宣布启动该框架，太平洋岛国斐济随后加入，至此，IPEF已有14个成员国。IPEF旨在保障供应链韧性，加强清洁能源、数字和技术部门的合作，其四个关键支柱为贸易、供应链、清洁能源以及税收和反腐败，分别对应互联经济、弹性经济、清洁经济和公平经济。6月，美国贸易代表戴琪召集IPEF伙伴国在巴黎举行非正式会谈，阐述了美国对打造IPEF贸易支柱的愿景，并期望在贸易支柱下启动谈判。7月，IPEF成员国在新加坡举行首次高官和专家会议，讨论框架内的合作内容；同月，戴琪和雷蒙多共同主持了IPEF首次部长级线上会议，各方称将在上述四个方面加强合作，以建设具有高标准和包容性的经济框架。9月，IPEF成员国在洛杉矶举行了首次线下部长级会议，就启动正式谈判达成协议。IPEF填补了美国在印太战略中经济合作机制缺失这一空白，表明美国希望重塑区域经济秩序和复兴区域经济领导力的意向，将对该地区以RCEP和CPTPP为两驾马车的既有经济合作格局形成巨大冲击。
“芯片四方联盟”（Chip 4）是美国企图在印太方向构建的另一经济同盟。这一针对半导体产业的特殊联盟覆盖设计、制造等半导体产业链各环节，旨在拉拢韩国、日本和中国台湾等具有半导体先进制造能力的经济体，并通过构建“小院高墙”将中国排除于全球半导体供应链之外。目前，日本和中国台湾对加入Chip 4的态度较为积极，而韩国由于对中国半导体市场和制造能力依存度较高，对加入Chip 4存在较大顾虑，希望在中美间寻求平衡。
拜登政府的经济外交也在欧洲方向持续发力。2021年6月，拜登与欧盟委员会主席冯德莱恩在布鲁塞尔美欧峰会上正式宣布成立美欧贸易与技术委员会（TTC）。在某种程度上，TTC以一种新的形式“复活”了此前因美欧分歧而不了了之的跨大西洋贸易及投资伙伴协议（TTIP），并在贸易之外增加了技术合作内容。2021年9月，布林肯、雷蒙多及戴琪三位牵头人与欧盟相关负责人在匹兹堡共同主持了首届TTC部长级会议，标志着TTC作为美欧跨大西洋经济合作新机制全面启动。首次部长级会议就推进投资审查、多边出口管制、人工智能技术的研发和应用规则、半导体供应链韧性、应对“非市场经济体”带来的挑战等五个方面达成合作共识。2022年5月，美欧在巴黎召开TTC第二次部长级会议，宣布成立供应链、贸易对话等两个早期预警系统。对于未来的工作安排，会议将气候变化、绿色公共采购和电动汽车等气候和清洁能源技术作为对话重点。TTC第三次部长级会谈于12月5日在美国马里兰州科利奇帕克举行，会后美欧发表联合声明，表示在消除欧盟对美国气候法的担忧方面取得了进展，但未能彻底解决问题。
美国还在其“后院”发起“美洲经济繁荣伙伴关系”（APEP）倡议。2022年6月，在洛杉矶举办的第九届美洲峰会上，拜登宣布启动涵盖投资、清洁能源、供应链和贸易等领域的合作倡议，制定了美国与美洲国家经济合作框架，称未来将与合作伙伴讨论这项框架并开启正式谈判。虽然这一伙伴关系的细节尚未确定，但毫无疑问，这昭示着美国在美洲的经济参与程度将大幅提高。
不仅如此，美国还与英国、澳大利亚、新西兰、日本等国联手在南太平洋地区启动“蓝色太平洋伙伴”倡议（the Partners in the Blue Pacific, PBP），旨在帮助太平洋岛国解决气候变化、非法捕捞等问题，加强五国在太平洋岛国的外交存在。此举是以美国为首的海洋国家在中国和所罗门群岛达成新的安全合作框架协议后，针对中国在太平洋地区不断上升的影响力所发起的遏制措施。总之，拜登政府正在多个层次大力实行经济外交战略，重建以美国为中心的全球经济秩序，试图削弱中国在全球经济网络中的地位。
拜登政府经济外交战略所带来的影响
拜登政府的经济外交战略主要针对中国，其在全球和区域层面构建的多个经济伙伴关系都将中国排除在外。这些行为将给中国和世界带来三个方面的重大影响。
第一，在全球和区域层面进一步激化中美经济竞争氛围。从2010年开始，在美国逐步加大对华遏制背景下，中美经济竞争色彩开始日益显著，这一现象在2018年美国对华发起全面“贸易战”之后更加突出。拜登政府的经济外交战略进一步加剧了美国对华经济竞争的烈度，尤其是其突出强调与国际经济合作相关的“国家安全战略考量”，使经济要素日益成为地缘政治竞争的武器。这使得中美在全球和区域经济治理中的合作越来越困难。不仅如此，美国针对中国的经济外交战略涉及领域越来越广，包含产业、技术、数字贸易、清洁能源、基建和供应链等，使美国对中国的打压遏制铺展并渗透到各个经济领域，也恶化了中美在双边经济关系中开展合作的氛围。
第三，压缩中国经济发展空间并危及中国经济安全。拜登政府经济外交战略涉及印太、欧洲、美洲、南太平洋等多个区域，几乎遍布全球主要国家和地区，联合其盟伴挤压中国与其他国家的经济合作空间，如中欧全面投资协定（BIT）、中国与中东欧合作机制等中国力推的国际经济合作措施都在不同程度上因美国的施压而遭遇障碍。以华为为代表的中国优质企业在国际市场上的正常业务拓展也因为美国的经济联盟外交而大受阻滞。而PGII的目标更是直指“一带一路”倡议，对中国同“一带一路”沿线国家开展合作造成了一定冲击。不仅如此，美国通过这些林林总总的经济合作框架，试图重塑全球产业结构，主要体现在推动高端产业回流美国本土以及推动中低端产业转移至印度、东南亚等国家和地区，这将危及全球的产业安全和经济秩序稳定。
总之，拜登政府上台以来，推出了一系列眼花缭乱的经济外交举措，试图建立一堵包围中国的“围墙”，其根本目的是借助地缘政治力量削弱中国的供应链优势，进而打击中国的“世界工厂”地位。
拜登政府经济外交战略面临的挑战
尽管拜登政府的经济外交战略看似紧锣密鼓、声势浩大，但有多少政策举措能够最终实质性落地，还存在诸多变数。回顾历史，美国的不少内政外交政策都是“雷声大、雨点小”，最后草草收场不了了之。拜登政府经济外交战略的限度，主要缘于美国国内与国际社会的双重压力，并且还要面对具体领域政策实施中的诸多障碍。
在国内层面，美国的经济外交战略面临民众是否支持与政治如何摇摆的双重难题。一方面，拜登政府权力稳固的核心要素之一在于得到国内中产阶级的支持。而作为美国支柱的中产阶级主要关注国内经济发展，而非拜登政府雄心勃勃的国际战略，他们对于拜登政府将大量资源投入到经济外交上的支持力度有限。虽然拜登政府称美国外交政策是为“更好地服务于中产阶级”，以捆绑内政与外交的方式博取民众好感，但关注经济增长与就业岗位的中产阶级更加看重直接且短期的结果，而非动员式的口号。
另一方面，拜登政府的经济外交战略能否发挥效果还需考虑美国政党轮替的因素。拜登政府的这些经济外交举措，需要长期一以贯之的努力，而难以在短期内见效。但是美国业已形成的极化政治和否决政治将妨碍美国经济外交战略的连贯性。特朗普上任伊始就宣布退出“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP），奥巴马政府八年经济外交努力在旦夕之间就付之一炬，导致外交资源大量浪费，美国两党政治的荒谬性可见一斑。在2022年美国中期选举中，共和党以微弱优势击败民主党拿下众议院多数席位，府会一致的局面被打破，拜登政府的经济外交战略必然会受到共和党领导的众议院的诸多掣肘。两年后的总统选举也是政策延续的难关。拜登政府能否在两年之后连任已成重大悬念，在这种背景下，拜登政府主推的多个国际经济合作机制和倡议能否熬过政党轮替这一关，充满巨大变数。
在国际层面，美国同样面临着重大的盟伴分歧，其盟伴们不完全唯美国马首是瞻。美国的经济外交战略旨在联合盟伴共同遏制中国，但对于世界上绝大部分国家而言，遏制中国不仅不是他们的利益所在，而且会使他们付出非常高昂的代价。不少国家难以心甘情愿搭上美国的“战车”，只是在美国的胁迫和利诱之下“逢场作戏”。俄乌冲突更是对美国和西方领导下的世界秩序造成了巨大冲击。在俄乌冲突中，印度、沙特等国采取了与美国不同的行动与立场，更是放大了区域多元性和差异性。在美国国际领导地位相对下降的新阶段，挑战来源的多元性、美国与盟伴之间的利益分歧等因素，对美国的国际协调能力提出了更高要求，也将增加美国弥合伙伴间分歧以形成合力的成本。
不仅如此，美国目前推动的印太经济框架、美洲经济繁荣伙伴关系等都是比较松散的合作倡议，缺乏执行上的约束力，虽然大多已经确定原则和方向，但尚未出台具体的路线图。如果美国不能提供实质性的好处，仅让盟伴充当排华反华的排头兵，恐怕难以得偿所愿。实际上，未来美国经济外交的诸多倡议成效如何，都要取决于其执行力。如果这些框架没有具体落实的动作，而只停留在口号与倡议上，美国的盟友和伙伴也将虚与委蛇。比如，作为印太经济框架重要成员的印度，在参加完2022年9月举行的印太经济框架首次线下部长级会议之后便明确表示，因“看不到好处”而退出该框架四大支柱之一的贸易领域的谈判。
相比之下，中国的诸多优势会对拜登政府的经济外交战略形成强大的对冲之势。改革开放40多年来，中国在基础设施、市场规模、人才储备和产业集群等方面积累了巨大的优势。这些优势对于全球商业力量而言，已然形成一种强大的“磁场效应”。拜登政府企图通过经济外交战略改变市场格局犹如逆水行舟，毕竟市场的主体是企业而不是政府，企业以追求利润为宗旨，未必会完全遵照政府指挥而违背市场规律。
结语
相较于特朗普政府，作为美国建制派力量的代表，拜登政府的国际战略从制定到实施都在恢复其正常状态。与历届美国政府相比，经济外交是拜登政府国际战略的重要新内容，其在全球和区域两个层面都推出了诸多新的经济合作倡议。这些倡议主要针对中国，无疑会对中国的经济发展和经济安全造成一定冲击，但最终有多少能够落地仍需观察。
本文是中国人民大学美国研究专项课题“美国经济地理的政治学研究”（项目编号：21XNQZ15）的成果之一
平台编辑 | 田贺
中共中央对外联络部主管
综合性国际政治核心期刊
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