【征求意见】《中华人民共和国长江保护法（草案）》全文及说明
习近平总书记高度重视长江保护立法工作，两次作出重要指示；制定长江保护法是党中央高度重视的重大任务。全国人大常委会坚决贯彻习近平总书记指示精神和党中央战略部署，将长江保护法列入第十三届全国人大常委会立法规划和全国人大常委会2019年度立法工作计划，交由全国人大环境与资源保护委员会（以下简称“环资委”）牵头起草并提请审议。栗战书委员长对落实习近平总书记重要指示精神，做好长江保护法起草工作明确提出具体要求。环资委在认真开展调查研究、充分听取各方意见的基础上，经相关各方广泛参与，已形成《中华人民共和国长江保护法（草案）》（以下简称“草案”），共计九章八十四条，2019年10月26日，经环资委第20次全体会议审议通过。
一、关于制定长江保护法的重要性和紧迫性
（一）制定长江保护法是落实习近平总书记指示精神和党中央战略部署的重要举措
习近平总书记强调推进长江经济带发展必须走生态优先、绿色发展之路，涉及长江的一切经济活动都要以不破坏生态环境为前提，共抓大保护、不搞大开发，为立法工作指明了方向、确立了原则、作出了定位；关于“多规合一”、国土空间规划统领长江流域各项保护与利用活动和国土空间用途管制等指示和要求，明确了法律所应设置的关键制度、采取的重要措施；关于“把生态修复摆在压倒性位置”的要求，指明了立法应当解决和处理的主要矛盾和问题。党的十九大对推动长江经济带发展做出了总体部署，党中央发布了一系列有关长江问题的重要文件。制定长江保护法是将习近平总书记的重要指示和党中央战略部署以法律形式予以贯彻落实、转化为保护长江的国家意志和社会行为准则的最有效措施。
（二）制定长江保护法事关中华民族的生存发展与未来
长江是中华民族的母亲河，是中华民族发展的重要支撑。长江全长6300多公里，为世界第三大河流，全流域涉及19个省、自治区、直辖市，流域面积180万平方公里，横跨东、中、西部三大经济区，具有完备的自然生态系统、独特的生物多样性，蕴藏着丰富的野生动植物资源、矿产资源、全国三分之一的水资源、五分之三的水能资源，全国大部分淡水湖分布在长江中下游地区，是我国重要的战略水源地、生态宝库和重要的黄金水道，地位十分重要。栗战书委员长明确提出：制定长江保护法，保护好长江母亲河是我们这代人的历史责任，关系子孙后代、关系民族未来。
（三）制定长江保护法是维护长江流域乃至国家生态安全的需要
长江在维护国家生态安全中的地位举足轻重，但今天的长江“病了”，洞庭湖、鄱阳湖频频干旱见底，部分水系严重断流、河湖生态功能退化、生物完整性指数到了最差的“无鱼”等级，一些珍稀、濒危野生动植物种群数量急剧下降、栖息地和生物群落遭到破坏；岸线、港口乱占滥用问题突出；部分区域土壤污染、水土流失、土地沙化、石漠化较为严重。水污染形势严峻，重要湖库仍处于富营养化状态，30%的环境风险企业位于饮用水水源地周边5公里范围内、污染产业向中上游转移，跨区域违法倾倒危险废物呈多发态势，面源污染加剧；干线港口危险化学品吞吐量极大、种类众多。而“长江生态环境硬约束机制尚未建立，长江保护法制进程滞后”，必须从长江流域系统性和特殊性出发，制定一部具有针对性、特殊性和系统性的长江保护法，加强生态系统修复和环境治理，切实保障长江流域生态安全，促进长江流域绿色发展。
（四）制定长江保护法是回应社会关切、满足长江流域人民群众愿望的需要
长江流域生态环境保护的重要性、复杂性和特殊性已涉及国家经济社会发展的全局，引起社会广泛关注。近年来，全国人大代表在全国人大会议期间多次提出涉及长江流域立法的议案和建议，其中第十二届全国人大第二次至第五次会议期间，共有550位代表提出相关议案13件，第十三届全国人大第一次和第二次会议期间共有214位代表提出相关议案7件，有关代表还提出两件相关建议。这些议案和建议既表达了代表的意愿，也反映了人民的心声。因此，制定长江保护法，依法保障人民喝上安全清洁的长江水，满足长江流域人民群众不断增长的对优美生活环境的需求，也已成当务之急。
二、立法工作的指导思想、原则和起草过程
（一）关于指导思想
长江保护立法工作坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实习近平生态文明思想，将习近平总书记两次推动长江经济带发展座谈会上的重要讲话精神作为根本遵循，制定一部全面保护长江流域生态环境的法律，针对长江特定区域、特定问题采取特别制度措施，保护修复长江流域生态环境，保障自然资源高效合理利用，防范和纠正各种影响长江流域生态环境的行为，支撑和推动长江经济带绿色发展、高质量发展。
（二）关于起草工作遵循的原则
一是从中华民族长远利益考虑，坚持生态优先、绿色发展的战略定位；二是坚持共抓大保护、不搞大开发，当前和今后相当长一段时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置；三是坚持系统保护，从生态系统整体性和长江流域系统性着眼，统筹山水林田湖草等生态要素，实施好生态修复和环境保护工程；四是加强统筹协调，坚持全流域合作；五是明确责任，坚持中央统筹、省负总责、市县抓落实，强化企业责任，发挥广大人民群众主动性和创造性；六是建立健全长江流域生态环境保护法律制度。
（三）关于起草过程
栗战书委员长对长江保护立法工作多次作出重要批示，亲自调研并主持立法调研座谈会听取意见，提出明确要求。王晨副委员长要求有关部门对法律草案起草工作跟踪推进。沈跃跃、丁仲礼副委员长多次调研、听取意见，指导建立了由环资委牵头、国务院有关部门共同参与的长江保护立法起草工作协商机制，成立领导小组和起草工作专班。
在长江保护立法工作中，一是反复学习领会并认真落实习近平生态文明思想和关于保护长江的重要讲话、重要指示精神。二是开展调查研究，找准突出问题。听取国务院有关部门及最高人民法院、最高人民检察院、长江流域19个省、自治区、直辖市地方人大及政府、全国和地方人大代表以及专家、企业、基层执法人员等对制定长江保护法的意见和建议，结合水污染防治法执法检查开展长江保护立法调研。三是通过征求意见凝聚共识。充分吸收国家机关、社会组织、科研单位、基层人大和政府及其有关部门的意见和建议。四是深入研究草案，不断修改完善。共召开两次领导小组会议、两次联络员会议、七次专班草案修改会议、三次全委会讨论审议，最终形成“草案”。
三、草案的主要内容
（一）关于立法目的
草案第一条明确规定：为了加强长江流域生态系统修复和环境治理，促进资源高效合理利用，保护长江流域生态环境，推进绿色发展，制定本法。要针对长江流域生态系统破坏的突出问题，把生态修复摆在压倒性位置，通过保障自然资源高效合理利用，防范和纠正各种影响破坏长江流域生态环境的行为，实现保护长江流域生态环境、支撑和推动长江经济带绿色发展、高质量发展的目的。
（二）关于法律适用范围
按照流域整体性保护原则，草案第二条依据长江流域自然地理状况，以流经的相关19个行政区域范围为基础，将法律适用的地域范围确定为长江全流域相关县级行政区域。主要有两方面考虑：一是长江流域除干流外，还包括众多支流，干支流相互交融、水系相通，立法要遵循长江流域的系统性、联系性和完整性特征。二是长江流域涉及的19个省、自治区、直辖市地域广大，有些区域远离长江水系。为保证科学合理的管理长江流域，草案将管理范围限定为长江流域内的相关县级行政区域。关于对行为的适用范围，草案主要从生态系统保护的基本要素行为和威胁破坏长江流域生态环境的行为两方面确定了八个方面的行为范围。
（三）关于基本原则
草案第三条明确规定在长江流域从事各类活动，应当坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护、不搞大开发；坚持以人为本、统筹协调、科学规划、系统治理、多元共治、损害担责的原则。草案确定的基本原则是指导长江流域各类行为的准则。在生态优先的前提下保障促进绿色发展是长江一切活动的总原则。共抓大保护、不搞大开发是指导保护、开发活动的基本原则。明确以人为本，就是坚持以人民为中心，一切经济活动都要保护好、维护好人民群众根本利益。保证长江流域生态安全，需要在科学规划的前提下，做好顶层设计。在统筹协调的前提下，充分发挥各部门、各地方和全社会的积极性和能动性，实现多元共治。任何破坏长江流域生态环境的行为都要依法承担相应的责任。
（四）关于管理体制
长江保护涉及多个领域、多个部门、多个地方。长期以来统分结合、整体联动的工作机制尚不健全，管理体制条块分割、部门分割、多头管理依然存在，干支流、左右岸、上中下游协同治理能力较弱，必须加强统筹协调，形成整体合力。制定长江保护法，科学合理划定各方职责边界，理顺中央与地方、部门与部门、流域与区域、区域与区域之间的关系，建立起统分结合、整体联动的长江流域管理体制。通过系统性制度设计，加强山水林田湖草系统治理，建立起全流域水岸协调、陆海统筹、社会共治的综合协调管理体系。为落实党中央有关建立“河长制”的要求，并与长江流域协调机制相衔接，草案明确规定市、县级河长负责落实协调机制的有关决定。
（五）关于基本制度和措施
完善的制度建设是实现保护长江的基础和条件，也是重要的抓手。为此，草案第二章规定了长江保护法的各项基本制度与措施。建立健全长江流域统一的国土空间规划制度，建立更完善更严格的长江流域生态标准体系，健全自然资源调查、监测、生态环境风险预警、环境应急体系、总量控制、监测信息共享与信息统一发布等制度，建立生态保护补偿机制、多元化生态修复和保护措施、保险与财务担保相结合机制等。
从生态整体性和流域系统性出发，按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，针对特定区域、特定问题，草案第三章到第七章从国土空间用途管控、生态环境修复、水资源保护与利用、推进绿色发展、法律实施与监督等方面作出了具体制度和措施规定。
（六）关于法律责任
栗战书委员长明确指出：制定长江保护法必须明确各方面的权利义务和应当承担的法律责任，对于违反法律规定破坏生态环境的行为，要给予更为严厉的处罚，能规定的尽量规定，能对应的尽量对应，能明确的尽量明确，能具体的尽量具体，要充分体现责任更大更严，违法处罚更重更硬，切实增强长江保护法的权威性和可执行性。为此，草案在规定国务院有关部门和地方各级人民政府及其有关部门职权的同时，增加了对行使职权的责任追究的规定；为了加强对长江流域生态系统和环境的保护，专门设立了对破坏生态系统行为和污染环境行为的处罚；对长江流域长期以来突出的违法采砂活动专门设立了处罚条款等等。
四、需要重点说明的问题
（一）关于立法定位
作为我国第一部流域法律，草案围绕习近平总书记关注的长江流域生态环境破坏这一突出问题，特别强化有关长江流域生态修复和环境治理以及绿色发展的特殊性问题，把法律的一般性规定与特殊性规定有机结合，突出特殊性。
（二）关于保障长江流域协调机制的统筹协调作用
能否保障协调机制的统筹协调作用，是实现长江流域生态优先、绿色发展，共抓大保护、不搞大开发的基础和保障。为此，草案在保证充分发挥各部门、各地方积极性的基础上，充分体现协调机制的权威性，明确了协调机制的统筹协调职责，并明确了协调机制在组织建立各项制度体系及制度运行中的统筹协调地位。
（三）关于国土空间规划
为了落实习近平总书记提出的“多规合一”要求，在法律层面确立长江保护的国土空间规划体系，强化“一张图”、“一盘棋”，草案建立健全长江流域统一的国土空间规划制度，以长江流域国土空间规划统领水资源利用、水污染防治、岸线使用、航运发展等方面的空间利用任务，促进经济社会发展格局、城镇空间布局、产业结构调整与资源环境承载能力相适应，确保形成整体顶层合力。
（四）关于生物完整性指数
完整的水生态环境指标是生物完整性的基础和保障，而现行水环境质量标准仅采用化学指标不足以保护长江流域生态环境和生物多样性，不利于对生态系统的保护，特别是难以解决习近平总书记关注的长江生物完整性指数到了“无鱼”等级的问题。针对这一问题，草案在长江流域标准体系建设的有关规定中，增加了关于生物完整性指数的内容，明确有关部门和地方人民政府根据物种资源状况建立长江流域水生生物完整性指数评价体系，并将其变化状况作为评估长江流域生态系统和水生生物总体状况的重要依据。