【决策参考】2018年第3期丨司法保障生态文明建设相关问题研究
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习近平总书记在党的十九大报告中充分阐明了生态文明思想，将坚持人与自然和谐共生确定为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，明确提出要着力解决突出环境问题。环境资源保护是生态文明建设的关键所在。环境司法保障在生态文明制度体系中具有独特的作用，也是落实中央政策、维护群众权益和发挥审判职能的客观要求。当前司法保障生态文明建设的探索层出不穷，在环境司法专门机构建设、环境司法案件管辖设置、环境公益诉讼探索创新等方面尤为突出，但是生态文明建设过程中仍然存在立法依据不足、环保法庭难以满足环境司法需求、案件管辖难以适应环境问题特性、公益诉讼尚未实现制度预期功能、相关部门协同联动机制不完善、环境司法的行政依附性过强、企业及社会环保意识匮乏等困境。本文从培育全民环保意识、不断完善环境立法、加强环境司法体制机制建设、建立多元共治机制等多方面，探索司法保障生态文明建设的有效路径。
本文节选自上海司法智库2017年度重大课题《司法保障生态文明建设相关问题研究》和上海法院2017年报批调研课题《司法服务保障世界级生态岛建设之路径研究》，并将刊载于《司法决策与参考》2018年第3期。
课题主持人简介
陆卫民 现任上海市高级人民法院党组成员、政治部主任，时任上海市奉贤区人民法院党组书记、院长，法学硕士。在民事审判、知产审判、司法制度等方面较有研究，主持多项上海法院系统重点课题，在《人民司法》《上海审判实践》等省级以上刊物发表论文十余篇，参与“首届人民法庭建设高层论坛”、第十二届中国青年法学论坛并荣获主题征文活动优秀奖。
米振荣 现任上海市长宁区人民法院党组书记、院长，时任上海市崇明区人民法院党组书记、院长，二级高级法官。长期分管法院管理工作，具有深厚的法学理论基础和审判实践能力，曾经参与和主持多项调研课题，在《人民司法》《人民调解》等省级以上刊物发表论文多篇。
司法保障生态文明建设相关问题研究
上海市高级人民法院发展研究中心
奉贤区人民法院课题组
崇明区人民法院课题组
为网络发布方便之宜，已删除脚注
三十多年来,我国经济社会快速发展，创造了举世瞩目的“中国奇迹”，但是追求经济的持续增长、物质财富的无限积累和生活消费的过度膨胀仍然成为经济发展模式的主要特征，使我们付出了高昂的环境与资源代价，环境污染与资源破坏引发的社会矛盾日益尖锐，成为民生之患、民心之痛。尤其是2005年前后，我国进入环境污染对人体健康损害后果的集中爆发期。2005年，浙江东阳群众因受到污染侵害多次群体上访造成冲突，被学界公认是具有影响力的第一起环境群体性事件。随后，厦门“PX”事件、上海“磁悬浮事件”、四川什邡钼铜项目、江苏启东排海工程项目、上海垃圾焚烧项目等群体性事件接踵而来，各地不断出现的儿童血铅、砷中毒、镉大米事件更是触目惊心。2015年4月25日，中共中央国务院发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》指出：“总体上看我国生态文明建设水平仍滞后于经济社会发展，资源约束趋紧，环境污染严重，生态系统退化，发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出，已成为经济社会可持续发展的重大瓶颈制约。”2015年10月29日，党的十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出：“生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转。”面对环境污染与生态破坏问题,西方生态现代化的理论和实践经验告诉我们，破解生态环境问题需要实现从技术到政策的转变，即除了推动技术创新外，更要通过制度建设，发挥法治在协同市场、政府和社会作用方面的优势。可见，法治特别是环境法治对解决生态环境问题具有核心动力作用。为此，我国近年来也加强了环境法治建设，但是生态环境仍有恶化趋势，生态文明建设依然任重而道远。
生态文明建设是关系人民福祉、关系民族未来的大计。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以高度的历史使命感和责任担当，直面生态环境面临的严峻形势，进一步阐述了生态文明建设的重大时代意义、重要战略部署，丰富和发展了生态文明思想的内涵，指明了中国特色社会主义生态文明建设的目标。党的十九大报告更是从推进绿色发展、着力解决突出环境问题、加大生态系统保护力度、改革生态环境监管体制4个方面提出了今后5年加快生态文明体制改革、建设美丽中国的重点任务。可以说，生态文明建设被提到了前所未有的高度，受到了前所未有的关注。以法律的手段制裁污染环境、破坏生态等违法行为，切实保障自然资源和环境保护制度的落实，维护人民群众生命健康，促进社会和谐安定，推动经济社会可持续发展成为司法机关不容推卸的使命。
一、理论探究：生态文明的概念解构
（一）生态文明的定义
“生态”本是生态学上的概念，随着生态学重点转向制度理论，“生态”也代表了一种尊重和符合生态系统本身规律的基本取向。生态社会、生态环境、生态道德、生态经济、生态人、生态文明等一系列相关的概念被相继提出。关于何为生态文明，俞可平教授认为“生态文明是现代社会人类文明的基本形态之一,是人类文明继原始文明、农业文明、工业文明之后又一种新的文明范式。”王树义教授认为：“生态文明是人类对工业文明发展做了反思的结果，是对工业文明的矫正和超越。”虽然表述各有不同，但生态文明最基本的理念应当是“尊重自然、顺应自然、保护自然”，在此基础上获得人类物质文明、精神文明、制度文明的进步。这一基本理念进一步表现为：在人与自然的关系上，强调同构性，尊重并认同自然的内在价值；在生态系统各个组成部分的关系上，强调整体性，尊重并保护整个生态系统的完整和良好状态；在世代间的生态关系上，强调可持续性，尊重并保护后代人的生态利益；在法律制度的建立上，强调规律约束性，把环境资源的立法建立在符合生态基本规律、环境要素整体演化规律和社会发展规律的基础之上。
（二）生态文明的特征
一是生态文明的基础性。2015年中共中央国务院出台的《关于加快推进生态文明建设的意见》中指出：“生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容，关系人民福祉，关乎民族未来，事关‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现。”在中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局中，经济建设仍然是中心，政治建设是制度保障，文化建设是重要动力，社会建设是重要支撑，生态文明建设是重要基础。良好的生态环境是社会生产力持续发展和人民生存质量不断提升的重要基础。没有生态文明建设，经济建设、政治建设、文化建设和社会建设就会失去自然载体和生态环境，人类社会就会陷入生存与发展的危机。我国目前经济社会发展中出现的资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等问题，也从反面印证了生态文明建设在五位一体总体布局中的基础性意义。
二是生态文明的自然性。生态文明与以往的农业文明、工业文明的区别在于，生态文明更加突出自然生态的重要性，强调尊重和保护自然环境，强调人类在改造自然的同时必须尊重和爱护自然，而不能随心所欲、盲目蛮干、为所欲为。生态环境是人类生存最为基础的条件，是我国持续发展最为重要的基础。“天育物有时，地生财有限。”生态环境没有替代品，用之不觉，失之难存。人类发展活动必须尊重自然、顺应自然、保护自然，否则就会遭到大自然的报复。这是规律，谁也无法抗拒。在人类发展史上特别是工业化进程中，曾发生过大量破坏自然资源和生态环境的事件，酿成了惨痛教训。我们的先人们早就认识到了生态环境的重要性。“草木荣华滋硕之时则斧斤不入山林，不夭其生，不绝其长也。”“竭泽而渔，岂不获得？而明年无鱼；焚薮而田，岂不获得？而明年无兽。”这些质朴睿智的自然观，至今仍给人以深刻警示和启迪。在对待自然问题上，恩格斯也曾深刻指出：“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复。”
三是生态文明的和谐性。与工业文明相比，生态文明更强调一种和谐观念，包括人与自然之间的和谐、当代人之间的和谐、当代人与后代人之间的和谐。当代人不能肆意挥霍资源、践踏环境，必须留给子孙后代一个生态良好、可持续发展的环境与地球。
（三）生态文明的内核
环境资源保护是生态文明建设的关键所在。党的十七大和十八大报告明确提出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”“坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好的生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。”就此而言，生态文明建设的主阵地十分明确，即环境资源保护，生态文明建设的实质旨在唤醒和增强人的环境保护意识，树立生态文明观，改变对自然或自然环境的非理性认识，树立尊重自然、顺应自然、保护自然、与自然和谐共处的观念。
二、现状梳理：生态文明建设的现实概观剖析
推进司法保障生态文明建设，运用司法手段保护环境，引导经济社会发展走“五型社会” 道路，是人民法院履行审判职责、服务发展大局、践行司法为民的应有之意。然而，受制于多重因素，人民法院在司法保障生态文明建设方面还面临着“有力使不上”的尴尬局面，司法保障的现状、问题和根源有待深入剖析。
（一）梳理现状——以上海市崇明法院司法保障生态文明建设实践样态为样本
1.环境资源案件基本情况
自2016年6月6日，崇明法院环境资源庭成立以来，其紧紧围绕区域发展大局，准确把握服务和保障生态文明建设与绿色发展的目标任务，依法妥善处理各类环境资源民事纠纷，监督、支持环境资源行政主管部门依法行政，加大环境资源案件执行力度，充分发挥环境资源审判职能作用，努力为生态文明建设提供良好的司法服务和有力的司法保障。2016年6月至2017年9月，共审结各类环境资源案件91件。其中，民事诉讼案件10件，行政诉讼案件4件，行政非诉审查案件37件，执行案件40件。（见图一）
2.环境资源案件特点
（1）案件体量较小，收案类型相对集中
截止2017年9月，崇明法院共受理各类环境资源案件97件，仅占全院同期收案总数的0.4%，环境污染损害赔偿案件仅有3件，尚未有公益诉讼案件。其中，行政非诉审查案件、执行案件分别占38.1%、41.2%。（见图二）
（2）涉案因素多元复杂
环境资源案件涉案因素多样，包括畜禽养殖、企业违反“三同时”制度、滩涂资源、餐饮浴场、节能减排、废塑料再加工以及土壤污染等。以崇明为例，滩涂等自然资源是崇明保护生物多样性的主要阵地，是生态系统的重要组成部分，滩涂资源的开发利用受到更加严格的规范。滩涂资源管理部门在依据政策、法律规定收回滩涂时，往往与滩涂承包方产生较大争议，如承包方认为合同约定时间短，前期投入大，滩涂上建有地上物、附属物等基础设施，要求给予巨额补偿，发包方则认为合同届满收回，合同并未约定补偿条款，双方意见不一;有的还涉及滩涂转包分包等多个环节，法律关系复杂，他项权益冲突明显。
（3）污染危害程度高，社会影响大
环境资源案件一般延续时间长、波及范围广、危害程度深，易引发社会广泛关注。如生产企业、畜禽养殖业靠近居民集中区、河网密布区域，涉诉企业缺少必要的环保配套设施，粉尘、噪音、污水排放不当，污染空气、水域等，严重影响周边居民正常生活。
（4）对法官专业要求较高
由于环境资源审判的法律适用中不仅涉及刑事、民事、行政等基本法律法规，还涉及土地、滩涂、林业、渔业、水利、畜禽养殖、资源开发利用等条例规章，对法官知识储备、司法能力等有着较高的专业要求。
（5）案件执行难度较大
对于畜禽养殖涉污案件的执行，实践中缺少可操作性，关停难度较大。在废塑料再加工涉污案件中，生产设备易拆易建，被执行人多为流动人口，往往选择隐匿行踪、临时关停、择址重建等方法逃避处罚，致使监管困难。
（6）案件数量一定程度上反映环保部门监管力度
随着生态文明建设进程的推进，环保部门查处环境违法行为的力度不断加强，且有所成效。实践中，部分企业成立时间早，环保基础设施滞后，管理水平相对落后，环境污染的防治能力较弱，难以达到环保标准，被相关职能部门行政处罚并责令停产整改的案件占较大比例。2015年，崇明法院行政非诉审查案件收案10件。随着城乡中小河道水环境综合整治、区域生态环境综合治理的推进，大气、水、土壤等重点领域污染防治工作的开展，2017年，崇明法院行政非诉审查案件收案33件。环境污染损害赔偿案件量也随环境监管加大而减少，2017年，崇明法院此类案件由2016年收案3件减至0件，环保部门监管成效有所显现。
（7）缺乏健全的专业鉴定机构
在环境资源审判实践中，相关专业鉴定机构亟待完善，如在涉及微生物活性鉴定案件中，缺少相应的鉴定机构，给办案带来一定不便。
（8）需加强与环境资源保护行政执法部门等的协调合作
2017年5月，崇明法院环资庭受理了一起环保案件，张某租借土地用于生猪养殖，养殖场有1270余头猪。虽然建有两个化粪池，但猪粪依然露天堆放，臭味难闻。畜禽养殖是崇明很多农民的主要经营项目，若立即关停养殖场，极易引发群体性纠纷。
针对养殖场经营周期长，肉猪存栏量多立即关停缺少现实可操作性，为避免对被执行人合法财产造成损害，环资庭积极与养殖经营户、环保职能部门及当地政府沟通斡旋，按照时间节点制定逐步减少肉猪存栏量目标，并协调养殖户、监管部门、当地政府部门，共同商讨生猪退养补偿方案，引导养殖经营者利用腾空基础设施从事其他非涉污行业，尽量缩短养殖场养殖经营时间，最终在保护环境的过程中，有力维护了养殖户的合法利益，确保了涉污畜禽养殖场的全部停止使用。
生态环境保护是一项系统性综合工程，单靠法院“单打独斗”很难发挥作用，法院必须与公安、检察、环境资源保护行政执法部门建立相应的环境资源执法协调机制，与环保职能部门共同商讨行政机关行政处罚决定的合理性和可行性，并制定相应的舆论预警预案。特别是诸如废塑料再加工污染案件、混凝土搅拌站和建筑垃圾在运输中转过程中产生的扬尘、噪声污染的案件，这类案件监管的难度大，污染常常会出现“死灰复燃”的情况，更需要发挥法院与相关部门的协同联动作用，保障生态文明建设。
（二）环境资源类案件背后反映的环保问题及原因分析
1.环境立法不足导致诉讼依据欠缺，环资类案件不多
纵观环境立法成果，我国环境法律体系给予公众诉讼维权的供给不足。表现在：一是环境授权政府主管部门立法，所颁布的法律部分打上了政府利益的烙印，从而导致部门权力擅自扩张、部门利益法定化、漠视关联部门和公众利益、行政强权化和司法救济简单化，可供受害者援引维权提起诉讼的条款相对较少。二是部分法律规定过于原则，模糊地带较多，且法律之间的协调性差，增加了环境诉讼维权难度。另外，在《人民法院组织法》没有修改的情况下，地方试点设立环保法庭事实上是规范意义上的超前，只有通过立法才能破除环保法庭目前存在的一些尴尬局面。我国应对环境生态问题的立法模式并未将司法保护作为首选考虑，而是优先选择更为刚性的方式，即强化政府应急管理能力和强化政府环境执法权的方式，这就导致在司法实践中，环境司法有赖于行政权的支持。
2.行政经济主义思想制约一定程度上导致司法不作为
经济主义与生态主义一直是哲学特别是环境哲学有关价值理念争论的焦点。地方政府以经济主义思想为指导的执政理念影响了环境法治的观念，影响了环境法治机关在立法、执法和司法中的理念。作为环境司法主体的司法机关，虽然不是政府行政部门的组成部分，但却常常被迫屈从地方政府甚至是其职能部门，往往以发挥司法能动作用为依据或寻找其他理由，在经济主义思想指导下积极服务地方经济社会发展，这其中难免有包庇追求经济发展的环境污染与生态破坏行为。目前环境资源案件以行政非诉审查及执行案件为主，案件数与环境监管力度成正相关，与具体监管措施、打击领域密切关联。
司法实践中，法院更倾向于通过与政府合作的方式来实现对生态环境的保护，地方政府对司法机关独立行使审判权的制约依旧存在。环境资源问题绝不仅仅是某一个环境使用人的问题，实际上在现代国家，环境问题更多的是在于全社会作为一个整体，如何看待环境问题并打算如何通过环境法治的整体建设来控制环境问题。
政府在环境法治的过程中，不仅是环境政策的制定者，也是环境政策的执行者和监督者，其对环境有影响的行为也有必要纳入环境法治规整，当其作为或者不作为对环境、资源和生态造成破坏或者重大危险时，其行为也需要司法审查。现实生活中确实存在着某一或者某些行政机关作为或者不作为，或未直接、不明显损害某一特定的公民、法人或者其他组织的权益，事实上对社会公共环境利益造成严重后果的情形。
3.企业经营主体环保意识淡薄易引发民众维权
部分企业或经营业主缺乏环保意识，对环境保护相关法律法规以及违法生产造成的危害缺乏认识，受经济利益驱使，一味降低生产成本，忽视环保配套设施建设，引发污染严重影响周边百姓生活，引起民众维权。如有的混凝土生产企业为图水、电使用便利，将生产设施建在居民聚集区域，引发严重的噪音、扬尘污染；有的餐饮行业经营者油烟防控设施配备不全，对周边住户、商户造成影响；有的畜禽养殖场建在村落附近，污水贮存设施不达标，导致周围村民正常生活受到影响，引发民众举报维权。
在产业结构调整、土地征收补偿、滩涂承包案件中，部分企业、经营者对政策精神理解有失偏颇，就经济补偿等权益提起诉讼。如有的企业将行业内产能调整补助款总额理解为本企业应享受补助款数额，向多部门信访，并对不同职能部门提起多个行政诉讼；在滩涂土地征收征用、水利设施修建补偿过程中，部分实际经营者误将对所有权人或管理部门的补贴等同于对经营者的补偿，以未享受到相关待遇为由提起诉讼。
4.司法自身局限性导致司法保障生态文明建设力度不够
（1）环境司法专门机构地区分布不均衡
在长期的司法实践中，我国局部地区逐步探索建立了一批专业性环境审判机构，对积极解决环境纠纷、弥补环保行政职能部门的局限、维护广大人民群众的利益起到了一定的促进和推动作用。截至2017年5月，全国31个省、市、自治区人民法院设立环境资源专门审判机构946个，其中审判庭296个、合议庭617个、巡回法庭33个。上海法院顺应形势、主动有为，在加强环境资源审判专门化方面积极探索。2016年6月6日，崇明法院成立了上海法院首个环境资源审判庭，填补了上海法院环境资源专门审判机构的空白。截至目前，上海法院已成立了3个环境资源审判庭（崇明、青浦、金山法院）和2个合议庭（一中、上铁）。总体来看，“全国环境资源审判机构从以合议庭为主向以环境资源审判庭为主的环境司法专门化路径转变”。目前三级环境审判体系主要集中于生态环境较好的地区，反而那些需要迫切治理污染的老牌工业城市，仅仅有几个零星的合议庭，亦或是屈指可数的审判法庭，通过“应付”上级领导企图蒙混过关。比如作为我国老牌工业基地的东北三省，只有两个环资专门法庭，这与当地环境保护现状严重脱节。
（2）环境司法案件管辖设置行政区划依附性强
由于环境资源要素不是依循人为的行政区划设置而分布，使得对于河流、水域、空气、土地等生态环境的污染，呈现出不同于其他的破坏与损害，损害后果呈现出区域性的特点，往往突破了行政区划。
针对此，上海、甘肃、福建等高级人民法院结合本地区环境资源特点，探索实行辖区内环境资源案件跨区划、跨流域集中管辖。上海高院在推进司法改革中，将属于辖区中级人民法院管辖的一审涉环境资源保护案件调整由第三中级人民法院管辖，将属于基层人民法院管辖的一审涉环境资源保护民商事案件交由铁路运输法院集中管辖。甘肃矿区人民法院作为环境资源专门法院，对全省环境资源案件实行集中管辖。福建省永泰县人民法院在县水利局挂牌成立了全省首个“水资源保护巡回审判点”，创新设立“河长制”案件管辖，由生态法官定期驻点办案，集中审理全县涉河长制治理所引发的各类纠纷。
但大部分地区仍面临着法院依行政区划设置，陷环境资源案件于管辖窘境的问题，多个侵权主体、受害人或损害结果有时分布不同行政区划，使得不同法院在环境案件的管辖方面同时具有管辖权，基于各方面的原因要么互相推诿，要么互相争抢，多个不同地域的受害人基于同一法律事实向不同地域的法院提起诉讼，造成多头诉讼、重复诉讼。
（3）环境公益诉讼实践不足
我国当前的环境公益诉讼主要集中于环境民事公益诉讼方面，尤其是2013年以来，随着新的《民事诉讼法》《环境保护法》的实施以及一系列相关司法解释、司法文件的出台，我国环境民事公益诉讼实践进入了一个新的发展阶段。2015年1月1日开始实施的《环境保护法》第58条专门就提起诉讼的社会组织进行了做出明确规定，符合条件扩大为社会组织，条件是“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”，且“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益”。2015年1月6日，最高院发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，对环境民事公益诉讼的原告主体资格、跨行政区域管辖、减轻诉讼费用负担等一系列问题做了规定。这一系列相关法律及司法解释的出台，使我国环境民事公益诉讼的实践进入一个新的发展阶段。
2015年，上海市三级法院齐心协力，密切配合，积极稳妥地处理了上海市消保委诉天津三星通信技术有限公司、广东欧珀移动通信有限公司两起消费公益诉讼案，并入选了“2015年推进法治进步十大案件”。
但就当前环境公益诉讼实施情况看，主要存在以下问题：
一是收案数量总体有限。环境民事公益诉讼数量相对于我国环境违法及公益受害的实际状况，仍严重偏少。最早开展环境公益诉讼实践与探索的贵阳法院2007年至2014年仅受理环境公益诉讼案件18件，其他法院收案更少。以上海为例，崇明区法院自2016年6月6日成立以来截止2017年6月，一年来共受理环境资源案件75件，其中民商事诉讼案件15件、行政诉讼案件3件、行政非诉审查案件27件、执行案件30件，尚无一起环境公益诉讼案件。在新民事诉讼法和环境保护法在对环境公益民事诉讼作出明确规定之前，环境公益诉讼由于缺乏明确的法律依据数量不多尚可理解。但新环保法实施以后尤其是最高院关于环境民事公益诉讼的司法解释发布以后，全国范围的环境公益诉讼案件仍然增幅有限，表明环境公益诉讼制度的实施存在障碍。
二是诉讼主体限定较严。究竟哪些主体可以提起公益诉讼，一直是理论界与实务界的争议焦点之一。依照新的民事诉讼法、公益诉讼司法解释、环境保护法的规定，目前仅法律规定的机关和有关组织可以对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起环境公益诉讼。其中，“机关”的范围未予明确；“有关组织”主要是指“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的”“章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，从事环境保护公益活动的”社会团体、民办非企业单位以及基金会等社会组织，且其在提起诉讼前5年内不能因从事业务活动违反法律、法规，受过行政、刑事处罚。从上述规定不难看出，对于环境公益诉讼的提起主体范围，立法者进行了严格的限制: 与案件无直接利害关系的普通公民全部被排除在提起主体之外；即使相关组织可以提起诉讼，条件也十分苛刻，既对成立条件、从事活动性质与关联性等有正面要求，又对一定时期内是否受过特定处罚等有反面要求。有专家表示，目前国内符合上述条件的社会组织仅有300 家左右 ；对于很多在国家司法实践中常常发挥主力作用的特定机关，如检察机关等，规定又非常模糊，极易造成有关机关采取“事不关己高高挂起”“多一事不如少一事”的态度推诿责任，进而导致环境公益诉讼因无法确定适格主体而被束之高阁。
三是行政公益诉讼缺位。对社会公共环境利益造成严重后果的情形，一般的公民、法人或者其他组织虽与此有关，但因与他人相比并无特别的利益，因而很难取得原告资格。 这就从原告资格上导致了环境行政公益诉讼的缺位，限制了环境行政公益诉讼的发展。
5.社会理念滞后束缚法律观念
一方面，受传统法律文化观念的约束。长期以来，受中国传统的“无讼”价值观和“息诉”之术的影响，使人们产生“贱讼”、“耻讼”和“厌讼”的心理，社会公众对通过诉讼解决纠纷的方式存在顾忌。另一方面，缺乏专业的律师队伍和社会团体参与。目前律师队伍多专长于对传统民商事、刑事法律的研习，对环境诉讼案件的钻研也往往流于肤浅，不利于环境司法专门化的推动。此外，我国政府对社会团体的管控过于严格，导致政府性环保组织发展不充分，导致环保组织参与环境公益诉讼动力不足。
环境司法是环境法治体系的核心构成要素，是维护环境正义的最后防线和终极保障，在生态文明法治建设中具有极其重要的地位。然而，由于多种因素的影响，在相当长的一段历史时期内，我国的环境法治建设一直是以立法中心、行政主导为基本特征的，环境司法始终未能成为主流话语，更未占据主流地位。这种被动局面，直至2007年以来全国各地环境法庭纷纷成立和开展环境公益诉讼试点，最高人民法院成立环境资源审判庭（2014年7月），新修订的《民事诉讼法》（2012年）和《环境保护法》（2014年）对环境公益诉讼作出规定，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（2013年）和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2015年）等司法解释的接连出台，才逐渐发生好转。然而，毕竟底子太薄，起步太晚，我国环境司法的重要作用没有得到应有发挥，这一问题依然普遍存在，亟待破解。
三、探索完善：司法保障生态文明建设的可行路径
（一）理念引路——司法保障生态文明建设的理念优化
深入学习贯彻习近平总书记关于加强生态文明建设与绿色发展的新理念、新思路、新论断。深入贯彻落实新发展理念，将绿色发展理念作为环境资源审判的行动指南。处理好保护环境与发展经济的关系，围绕产业转型、土地减量、国企改革、精准考核等方面，积极保障“三减三增三守”举措落实，进一步提升经济发展质量效益。依法保护人民群众环境权益，协调环境公共利益和个体利益，保障人民群众在健康、舒适、优美环境中生存和发展的权利。
1.公共利益原则
公共利益原则是司法保障生态文明建设的首要原则。公共利益是指一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面。司法保障生态文明建设，特别是在进行环境案件审判过程中，一定要处理好公共利益与经济发展之间的关系，以对环境公共利益的保护为主要价值导向。这就要求我们用公共利益优先的原则确立限制私人利益范围、程度以及程序的制度，并确立合法利益补偿制度等，以保证利益调整目标的实现。生态文明的司法保障应突出社会治理功能，更多地回应社会大众对“环境权”的需求，向环境污染受害者提供积极救济，使其利益得到有效保护，减少群体性事件的发生。
2.预防原则
预防原则是环境法学的一个主要指导原则，又称作风险预防原则，其要求我们彻底改变处理潜在的环境危害问题的方法和思路，必须建立“预防”的理念并以此为核心，从而对政府的环境风险规制措施进行根本性的重塑。预防原则的确立有利于形成一种实质性的谨慎义务，即将预防环境危害发生的一般义务延伸到未被科学实际证明的、可能危害生态环境的行为。这为政府和企业针对潜在的污染危险采取“预防”措施提供了正当性的法律来源。通过司法建议书的形式，提醒政府或相关部门注意潜在的环境风险和违法倾向，同时通过能动司法，将可能破坏生态环境的潜在危险纳入到司法规制的范围内调整，并通过法院的“强制执行权”及时制止违法行为的发生，有效预防生态危机。加强对环境案件的全方位宣传和报道，形成全社会“保护环境、节约资源”的舆论导向和危险意识。
（二）立法完善——司法保障生态文明建设的依据健全
立法方面，主要从以下几点着手：一是环境授权政府主管部门立法的主要现状应有所改变，防止避免部门权力擅自扩张、部门利益法定化、漠视关联部门和公众利益、行政强权化和司法救济简单化的现象进一步扩张，应将可能损害社会公共利益、生态利益的潜在风险纳入环境公益诉讼受案范围，为司法操作提供法律依据，为受害者维权提供更多的提起诉讼的可援引条款。二是改善法律规定过于原则的现状。对诉讼主体，尤其是原告主体资格、管辖权、起诉条件、实际损害标准、赔偿制度的模糊边界更为明晰，使相关法律规定更为细致明确。合理扩大环境公益诉讼的提起主体范围，不断扫除环境公益诉讼制度的实施障碍，加强环境公益诉讼的实践性。另外，借鉴新西兰的先进经验，根据该国《资源管理法》的规定，新西兰成立了专门独立的环境法院，它由总理任命的环境委员组成。在我国生态文明建设的司法保障条件不断完善之际，可以考虑修改《人民法院组织法》，破除环保法庭目前存在的一些尴尬局面。
（三）协同联动——打造保障生态文明建设有效“合力”
1.处理好“两个关系”
近几年来，虽然我国环境审判机构发展迅速，但作为一项系统性的改革工程，也面临挑战与瓶颈，正确处理好两个关系显得至关重要，其一是法院与其他司法机关的关系；其二是司法机关与其他行政机关的关系。环境司法专门化不仅是针对法院审判行为的专门化改革，还涉及到其他司法机关如检察院、公安局、或司法机关在其内部设立专门的环境司法机构或组织（环境法庭、环境检察分院及环境检察处、环境公安分局等），实施专门的环境司法活动。应结合2018年2月23日两高发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，提高法院与检察院、公安局在环境案件上的协作办案能力，把握典型环境案件的侦查、起诉和审判工作，在重大案件的侦办、宣传方面保持一致性，避免相互推诿，逃避责任。
打击犯罪要与行政处罚相结合，其本质上是环境司法与环境执法的有效结合。我国环境司法与执法之间的沟通不够，主要是协调机制欠缺。应逐步加大环境执法的司法保障力度，依法强化对违法行为的司法追究范围与力度。目前，环境执法机关运用司法手段整治污染的力度不够，各地在如何协调司法部门加强环境执法上，缺乏措施和办法，申请法院强制执行率很低，很多执法成了协调，收费变为协商。如果主要用行政办法保护环境，则手段单一，难以组织、推动全民参与监督，执法效果较差；而与司法部门联合，综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，就会大大提高部门间合作办案的协调度。人民法院要通过审理好环境行政案件和审查好非诉环境行政案件，有效弥补刑事职能遗留的环境治理空间；对那些不能进入刑法评价范围的轻微环境违法行为，要依法支持环境行政执法机关履行管理职责，依法支持行政机关的处罚措施，避免因为违法行为成本太低，打击力度不够，演变成久治不愈的环境整治顽疾。
要探索完善环境司法保护联动机制、恢复性司法机制等，以穷尽行政执法手段为前提，在此基础上充分运用司法手段，保障修复受损的生态环境。 一方面，以法院的强制执行权为环境执法保驾护航，解决环境“执行难”。对拒不接受环境行政处罚的单位或个人，由环境法庭予以强制执行。另一方面，以环境执法机关的丰富的执法权和资源优势做好环境许可和环境污染治理工作，提高执法效率，减轻法院审判压力。当然，环境司法专门化的核心仍是审判程序的专门化，通过以审判为中心，以其他司法机关为保障，以行政机关为先锋，共同构建协同联动的环境司法新体制。
2. 探索多元共治机制
从系统论和协同论的角度看，环境法庭自身建设是一项系统工程，不仅与自身有关，还需要公、检、法和环境资源主管部门相互衔接、相互配合、相互弥补、相互监督。在准确把握司法边界的前提下，各级人民法院应积极建立与公安机关、检察机关、环境资源行政主管部门之间的执法衔接、协调配合机制，围绕审判执行中发现的问题，及时提出司法建议，推动生态环境的综合治理。最高院2016年6月发布的《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，要求各级法院主动与诉讼外的纠纷解决机制建立对接关系，丰富多元共治形式，指导其他纠纷解决机制发挥有效作用。如在法院颁布“禁止令”防止环境污染进一步恶化时，可以要求公安机关协助人民法院执行环保禁止令，公安机关应当依法、及时配合，不得推诿，并根据人民法院的要求出警。情况紧急的，应当及时出警。在人民法院和公安机关执行人员在执行环保禁止令过程中，遇到暴力抗法执行、冲击执行现场、围攻殴打执行人员、毁坏执行装备等突发事件时，公安机关应当迅速增加警力，保障环保禁止令的顺利执行。亦可参照人民法院环境审判机构专门化的发展思路，因地制宜的成立环境检察科、环境公安分局等，与环境资源法庭交相呼应，形成司法保障生态文明建设的“条线效应”。
建立多元共治机制，确保司法、执法工作有序进行，我们应从以下几个方面开展工作：首先，实现环保执法联席会议常态化。通过联席会议这一载体，促进环境执法的资源共享、信息互通，保证措施手段落实到位。其次，建立检察机关案件回访制度。在环保联合执法工作中，通过人民检察院成立回访小组的方式，对侦查机关和审判机关进行工作回访，规范审判机关和执行机关的职务行为，防止徇私枉法、贪污受贿等违法行为的发生，促进侦查机关认真履职，环境审判机构公正审判，维护当事人合法正当的环境诉求。最后，通过对个案的剖析和对日常审判执行工作的研判，密切关注各类可能危及生态文明建设的法律政策风险，及时向政府和相关企业提出司法意见和建议，为政府决策提供参考，并帮助相关企业完善内部治理机制，防范环境风险。
（四）强化意识——培养生态文明理念深入社会机理
1.强化企业经营主体环保意识
企业或经营业主应注重培养环保意识，紧跟生态文明建设步伐，积极了解环境保护相关法律法规以及违法生产造成的危害。在追逐经济利益最大化的同时，环保配套设施建设必不可少，废水废气废渣处理合规排放，将对周边百姓生活的负面影响降到最低。例如混凝土生产企业，应将生产设施远离居民聚集区域；餐饮行业经营者应配置齐全的油烟防控设施；畜禽养殖场尤其要注意污水贮存设施建设、粪便硬化处理等，尽量将对水源污染降到最低。企业、经营者加强对政策精神的学习与理解，了解自身的经济补偿等权益，不盲目信访，不随意提起诉讼。
2.培育公众生态文明理念
培育公众生态文明理念，加深民众对生态文明建设内容及深刻意义的认识，发挥公众对企业团体、政府、法院的多方位监督作用，推动自然资源保护力度、环境监管力度进一步加强，并推进行政机关与司法机关的执法公开化、公正化。深化民众法治理念，摆脱 “贱讼”、“耻讼”和“厌讼”的心理及通过诉讼解决纠纷的方式存在顾忌，推进环境司法专门化。
（五）司法能动——保障生态文明建设的司法自身优化
1. 司法能动与司法保守的关系
司法能动性是指法官在司法过程中秉承一定的法律价值，遵循一定的法律规则，并充分运用司法经验，创造性地适用法律，从而理性地对案件的事实问题和法律问题作出判断。
目前，司法能动作用不显著，法院较多案件量为行政非诉审查案件，诉讼案件量较小。而在生态环境保护领域，更需要能动性的司法活动来服务于国家生态文明建设这个大局，倡导形成敬畏环境、节约资源的社会价值观，并通过创造性的司法活动扩大环境案件的社会效果，保持宣传热度。与传统案件相比，环境资源案件的审理客观上要求突破司法谦抑性，使审判活动、司法判决达成社会效果与法律效果的统一。因为很多环境要素的污染具有不可恢复性，一旦污染即需投入巨大的人力物力和时间使其恢复原状，甚至最终无法修复。此时如果涉案当事人因鉴定难、举证难等现实困难选择不向法院起诉，适用被动的司法保守原则会造成污染无人买单、无人治理现象。应基于环境权理论扩大环境诉讼中原告的主体范围，降低环保组织提起公益诉讼的准入门槛，使环境公益诉讼的提起不仅局限于主流环保组织，提高社会主体发起公益诉讼的积极性。同时确保环境案件执行到位，特别是需要生态修复、替代性恢复的判决文书，应及时跟踪修复进程，督促被执行人履行其生态补偿义务，摈弃案结事了等不负责任的心态，杜绝只要结案率的“数据至上”主义。
要强调的是，在司法能动的理念引领下也不能滥用诉权，对于涉及公众利益的污染行为，相关职能部门和公众团体可以代表涉案当事人行使起诉权。但对于公民个人环境权益的维护，还应坚持司法保守，防止公权过多干涉私权。
2. 域外法思——司法保障生态文明建设的制度借鉴
通过综合考量两大法系典型国家，包括美国、新西兰、德国、日本、瑞典等国的生态环境司法建设，我们提炼出一系列制度构建的共性特点，为我国生态司法建设提供有益经验。
一是诉讼主体扩大化。国外的环境诉讼制度大都强调公众的环境参与权。美国的环境公民诉讼将起诉权赋予普通公众、社会组织、政府部门和其他法律实体，强调原告资格的群众性。德国的环境诉讼赋予环保非政府组织以环境行政参与权，强调原告资格的专业性。鼓励公民参与到环境保护当中去。
二是案件管辖集中化。多数国家的环境法庭具有统一的审判权，集环境民事、行政、刑事案件的审判权于一身，有的还集立案权、执行权于一身。如瑞典环境法庭享有环境案件的民事、行政、刑事和一定的执行权；新西兰环境法院可针对政府的政策计划和违法者的违法行为提起诉讼。
三是管辖范围区域化。许多国家的环境资源审判庭管辖的地域往往与自然功能区域有关，以流域或生态功能区为单位实行区域化受理环境案件，与行政区划适当分离。比如瑞典先是以流域为基础设立了水法院，而后在水法院的基础上设置了区域的环境法院。
四是案件审理专业化。基于环境案件的特殊性、复杂性，许多国家在选派环境资源审判庭法官时大都将其知识背景和从业经历考虑在内。在美国佛蒙特环境法院，只有具有环境科学知识背景的法官才能被选任。加之环境纠纷往往跨学科、跨专业，单凭法官一人审理案件无法解决诉讼中的专业问题，有些环境法庭在内部配备了学科专家，为法官的审判工作提供科学支持，如新西兰的环境委员、瑞典的环境专家和顾问，澳大利亚的专家委员等。
五是诉讼保障手段多元化。综合运用调解、事实调查等替代性纠纷解决手段来降低当事人的诉讼成本，提高案件审结率；降低或免收环境案件诉讼费用，避免因涉案标的过大造成的高昂诉讼费；采取巡回法庭、电话传唤、电子法院等手段方便当事人应诉，当事人或者其代理人可以通过法院建立的电子法院系统借助互联网进行诉状的提交、诉讼材料的提交、查阅对方的诉讼材料、查阅开庭日期等相关环节的进程； 增加对可能性费用的贴补，比如美国给予公益律师一定的奖励等等。 以此鼓励更多社会主体加入到保护生态环境的队伍中，维护环境权益。
3.对症下药——我国环境司法体制进行整体优化升级
在顶层设计方面，整合环境审判资源，形成司法保障生态文明建设“合力”。平衡环保法庭的地区差异，通过借鉴环境资源审判机构发展迅速地区的制度经验，向广大西部地区和重工业地区引进环境审判资源，因地制宜开展环境资源审判专门机构的建设；扩充高、中级人民法院的环保法庭数量，至少保证每个省级行政区、地级行政区中设立一个环境资源审判庭，汇聚区域内的环境司法审判资源，形成司法保障合力；推进环境资源案件管辖制度改革，必须坚持从实体法和程序法两方面入手来构建跨区域环境纠纷处理机制：一是要根据区域、流域性环境特点，按照地理边界划定跨区域环境问题的管辖法院；亦或是在有条件的地区成立跨行政区划的环境法院，专门受理其区域范围内的环境案件；二是在诉讼主体方面，应当依法确立区域环境利益相关者、环境非政府组织、检察机关在跨行政区域诉讼中的诉讼主体地位；三是妥善解决与地域管辖的冲突，凡是涉及跨区域环境问题的，均不受地域管辖和被告住所地的限制。
在队伍建设方面，打造专业化审判团队，提升司法保障生态文明建设“智力”。加强环境法官的业务培训，挑选具有环境法律知识、审判经验丰富的法官组建环境法官储备人才队伍。同各地高校联系，让环境法教授到各级环境法庭担任挂职法官，参与审理涉环保案件，加强业界交流；定期举办环境审判业务培训班、专题会，针对环保知识、环境法律理论及环境案件认定思路、处理技巧等进行培训，通过典型环境案件讨论、环境法律法规、司法解释和适用条件的培训，使得环境法庭的审判人员具备环境法律理念，提高环境案件的处理能力。完善专家陪审员制度，通过完善诉讼制度和诉讼规则，引入具有环境科技背景的专业人员参与环境案件审理，并建立专家陪审员数据库，将专家意见记入合议庭笔录供法官参考，保证其参加诉讼制度化、程序化和规范化，为环境审判提供技术支持。
在机制层面，制定符合环保案件审判规律的司法机制，提高司法保障生态文明建设“实力”。注重审判模式的整合与统一、审判程序的完善与改进、特殊规则的探索与创新，扩大立案范围，拓宽环境公益诉讼原告主体的资格范围，扩大环境资源类案件受案范围，革新行为保全制度，重视环境禁止令发出后的监督工作，创新环境侵权责任综合运用机制，建立生态损害赔偿制度，保证生态文明建设司法化顺利运行。
（六）资金管理——推行生态修复资金第三方管理机制
生态修复资金，是基于生态损害赔偿制度产生的环境损害赔偿款，但是由于目前法律、司法解释对环境公益诉讼资金的性质和使用并未作出明确规定，各地的“生态环境修复资金”大多仅停留在夯实了环境公益救济的经济基础，无法用于环境公共利益的实际修复与预防。具体表现为：一是资金管理难，资金由谁管、管理的范围缺乏相应制度；二是资金使用难，资金使用由谁审批、审批条件及审批程序、使用争议如何解决缺乏制度安排。究其深层次原因，在于环境诉讼的实体权利人不是特定的某个民事主体，而是大多数人的环境利益，而人民法院对该项资金的管理也是一种暂管，最终该项资金还是交给具备相应管理能力的人去管理。
就目前的审判实践而言，生态修复赔偿金的主要去处是地方政府设立的专项资金。“流入财政的赔偿金，除了有明确用途且法院判决授予监督职能外，环保组织基本不能参与赔偿金的使用，”中国政法大学环境资源法研究和服务中心主任王灿发说。环保组织后续资金保障不足，大大降低了其提起公益诉讼的积极性。加之冗长繁琐的财政审批程序很难确保生态损害的及时修复，约束污染生态者“付费”。因此，可以通过引进第三方基金管理机构或平台，与环境受害者直接对接，在人民法院授权委托的基础上，设立分项基金或资金专户，按照与法院签订的管理协议受领和管理生态修复资金。由基金管理委员会作为生态修复基金的日常管理机构，经委员会审查通过的项目可以直接作出拨款决定，然后报法院进行司法确认，法院经讨论确认后再对其拨款。这样既可以避免该类赔偿金长期滞留在法院代管款账户，无法发挥有效作用，又可以规避财政审批程序带来的滞后性，对生态损害补偿作出快速反应，同时利用第三方基金管理机构的专业技术做好投资，鼓励社会资本对环境保护的投入，促进污染防治的多元融资，促进资金来源多元化，实现资金的保值增值。
（七）宣传交流——宣传引导深入化、国际交流常态化
加强生态文明建设的宣传力度，尤其是典型案件宣传力度，利用微博、微信等自媒平台体及时报道案件进度，紧盯“重点人物、重大案件、重点事件”三个重要支点，以人物带案件，以案件述机制，不断提升环境案件法宣效果，充分发挥环境资源审判对环境生态行为的评价、指引作用，增强自然人、法人和其他组织的生态保护意识。与新闻媒体保持良性互动，定期发布环境资源审判重大政策和典型案例，全面、积极地回应媒体和社会关切。
加强与国外司法机构、学术机构和国际组织在环境资源司法领域的对外交流和务实合作。通过广泛深入的国际交流不断拓宽我国法院系统的国际视野，加强沟通与理解。就具体形式而言，可以全球的重大环境事件和环境政策为契机，定期筹备、举办各种形式的司法论坛、研讨会，邀请国内外环境专家参会，对热点环境问题和国际环境法的发展动向进行理论探究，并选派环境资源法官赴国外访问交流，学习先进制度经验。以司法手段推动绿色发展，维护全球的生态安全。
课题组成员：
奉贤法院 杨雪龙、胡亚斌、杨国志、毛振亚、项天伦
崇明法院 陈斌、沈璇敏、朱浩杰、曹彩雲、刘建
责任编辑 / 顾全 高佳运
执行编辑 / 吴涛
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