《上海法院类案办案要件指南》系列丛书导读第82期丨工伤认定类案办案要件指南之立案阶段的审查
专栏介绍
类案办案要件指南
上海市高级人民法院为促进法律适用统一工作，制订了《类案办案要件指南编撰规划》，力争通过5年时间，形成一批实用性强、可操作的类案办案要件指南，实现常见类案问题全覆盖。在全市三级法院的共同努力下，第一批31个类案办案要件指南编撰工作均已完成，逐一经高院审判委员会审议通过，并汇编出版《上海法院类案办案要件指南》系列丛书的第一册、第二册、第三册第四册和第五册。五册共围绕2000多个法律适用问题，逐项梳理、归纳类案审查要件和注意事项，附以相应的规范指引（含《民法典》及最新司法解释）和典型案例800多个。
本丛书的编撰出版凝聚了上海法院数十载的审判智慧和经验结晶。为了更好地展现、分享、传承上海法院推进法律适用统一的系列成果，尽最大努力凝聚法律共同体共识，本栏目将持续节选《上海法院案办案要件指南》系列丛书的部分内容，旨在全面提升法律共同体的司法认知和适法统一能力，选取类案指南中的要点内容，以供大家学习和交流。
编者按
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工伤认定类案办案要件指南之立案阶段的审查
一、原告资格审查
（一）原告范围
【审查要点】
工伤认定行政行为的相对人以及与工伤认定行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，具备原告主体资格。工伤认定行政行为的相对人一般包括受伤或患职业病的职工或者死亡职工的近亲属、用人单位以及劳务派遣用工关系的派遣单位。存在挂靠或者违法发包的情况下，承担工伤保险责任的被挂靠人、发包单位也具有原告主体资格。
【注意事项】
1.针对补正材料通知起诉的（仅限社会保险行政部门后续未作出行政决定情形）以及对不予受理工伤申请决定、认定或不予认定工伤决定不服起诉的，原告应当是补正材料通知或行政决定的相对人。工伤认定案件与其他案件相比，在行政行为相对人的确定上有其特殊性。工伤认定行政行为的相对人除启动工伤认定申请程序的当事人外，因工伤认定结果与职工、承担工伤保险责任的用人单位、被挂靠人、发包人具有高度关联性，故职工、工伤保险责任承担主体均属于行政行为的相对人。在职工死亡的情况下，职工近亲属作为工伤认定行政行为的相对人。
2.认为社会保险行政部门不履行处理工伤认定申请职责提起诉讼的，原告为提出工伤认定申请的申请人。
3.受伤或患职业病的职工或其近亲属与用人单位均对工伤认定行政行为不服起诉且法院均予立案的情况下，属因同一行政行为引发的共同诉讼，应作为共同原告并案审理。
【规范指引】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条第一款 行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
第二十七条 当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。
（二）原告在起诉时的证明义务
【审查要点】
当事人提起工伤行政诉讼时，一般应当提交以下材料证明其诉权：
1.在社会保险行政部门认为工伤申请材料不齐全，要求申请人补正，申请人逾期不补正，社会保险行政部门视为申请人放弃工伤申请的情形下，申请人不服社会保险行政部门作出的补正行为，应当提交社会保险行政部门所作出的补正工伤申请材料通知。
2.不服社会保险行政部门作出的不予受理工伤申请决定、认定工伤决定、不予认定工伤决定等工伤认定行政行为的，应当提交社会保险行政部门所作出的相应工伤行政决定。
3.认为社会保险行政部门不履行法定职责的，应当向法院提交工伤认定申请、邮寄凭证，或者社会保险行政部门的受理凭证等材料证明提出过工伤认定申请。
4.职工的近亲属提起行政诉讼的，应当提交与职工的亲属关系以及职工死亡证明。
5.单位作为原告起诉的，若认为不存在劳务派遣、挂靠、违法发包以及用工事实的，可以提交证据进行说明。
6.经过复议的，应当提交行政复议决定。
【规范指引】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条第三项 提起诉讼应当符合下列条件：
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
二、被告适格审查
（一）未经复议的被告资格审查
【审查要点】
工伤认定行政案件一般以在工伤行政决定上落款的行政机关为被告。以不履行法定职责为由提起诉讼的，应以工伤认定申请所指向的行政机关为被告。
【规范指引】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十六条第一款 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
（二）经过复议的被告资格审查
【审查要点】
工伤认定行政行为由区社会保险行政部门作出，故复议机关应为区政府、市社会保险行政部门。值得注意的是，上海市行政复议体制改革后，2021年7月1日起，上级社会保险行政部门不再承担复议职责，故以后复议机关为区政府。复议机关维持原行政行为的，以工伤认定行政行为作出机关与复议机关为共同被告；复议机关改变原行政行为，即对工伤认定行政行为作出撤销决定、确认违法（以程序违法为由确认违法的除外）或无效决定、变更决定、履行决定的，仅以复议机关为被告。
【注意事项】
1.申请人认为社会保险行政部门未履行工伤认定法定职责向复议机关申请行政复议，复议机关依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项规定，驳回复议申请的，应将复议机关列为共同被告；复议机关依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，认定复议申请不符合受理条件而驳回复议申请的，可以复议机关为被告，诉请复议机关受理复议申请或撤销驳回复议申请决定，亦可以原行政行为作出机关为被告，诉请撤销工伤认定行政行为或要求履行工伤认定职责，但二者只能择其一。
2.复议机关受理复议申请后，在规定的期限内未作出复议决定，可以复议机关为被告，诉请复议机关履行复议职责或确认复议机关不作为违法，亦可以原行为作出机关为被告，诉请撤销工伤认定行政行为或履行工伤认定职责。
3.复议机关改变原行政行为是指改变原行政行为的处理结果，复议机关改变原行政行为的主要事实、适用法律，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议维持原行政行为，当事人不服起诉的，以原行政行为作出机关与复议机关为共同被告。复议机关以程序违法为由作出确认原行政行为违法的行政复议决定的，不属于复议机关改变原行政行为单独起诉的情形，应以原行政行为作出机关与复议机关作为共同被告起诉。
4.复议机关应作为共同被告情形下，当事人拒绝将复议机关列为共同被告的，法院可依职权追加。
【规范指引】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十六条第二款、第三款 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第二十二条 行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。
复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为。
复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。
第一百三十四条 复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。
行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。
复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。
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三、第三人的审查
【审查要点】
受伤或患职业病的职工、死亡职工的近亲属作为原告起诉的情况下，职工所在单位作为案件第三人参加诉讼；用人单位作为原告起诉的，受伤职工、死亡职工的近亲属作为第三人。
【注意事项】
1.用人单位作为原告起诉，死亡职工的近亲属应作为第三人参加诉讼，在死亡职工近亲属人数较多，且是否认定工伤直接关系死亡职工供养亲属抚恤的情况下，实践中对死亡职工近亲属的追加范围存在不同处理意见。一种意见认为，应追加启动工伤认定程序的申请人或其他近亲属代表作为第三人参加诉讼；另一种意见则认为，职工被认定为工伤后会涉及丧葬补助金、供养亲属抚恤金、一次性工亡补助金等待遇领取问题，应追加所有近亲属为第三人参加诉讼。鉴于工伤认定行政案件的审查核心在于工伤认定行政行为的合法性，除死亡职工近亲属之间存在明显冲突或有不同意见外，结合近亲属参与工伤认定程序的情况，追加申请人、近亲属代表作为第三人参诉即可。至于后续涉及的工伤保险待遇问题应在工伤保障待遇的支付程序中处理。
2.存在劳务派遣、挂靠人聘用的职工伤亡、违法发包职工伤亡等特殊情形的，劳务派遣单位、用工单位、被挂靠单位和挂靠人、违法发包的发包方和承包方、职工工作的数个单位，与工伤认定行政案件的审理具有利害关系的，作为第三人参加诉讼。
3.当事人起诉时未列明第三人的，法院可在审理中追加。
【规范指引】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十九条第一款 公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。
四、诉讼请求审查
提起行政诉讼应有明确的诉讼请求，工伤认定行政诉讼中当事人提出如下诉讼请求，可予以立案：
（一）未经复议案件的诉讼请求
【审查要点】
1.申请人逾期不补正，社会保险行政部门视为申请人放弃工伤申请且未出具其他行政决定的情形下，申请人认为其提交材料齐全，社会保险行政部门作出的补正通知行为违法，要求撤销补正通知并受理其工伤认定申请或履行工伤认定职责的。
2.申请人认为社会保险行政部门作出的不予受理工伤认定申请决定违法，要求撤销、确认违法或者履行工伤认定职责的。
3.受伤或患职业病职工、死亡职工的近亲属认为社会保险行政部门作出的认定工伤决定认定的受伤部位、受伤过程错误，要求变更、撤销认定工伤决定的。
4.用人单位认为社会保险行政部门作出的认定工伤决定侵犯其合法权益，要求撤销、确认违法的。
5.受伤或患职业病职工、死亡职工的近亲属认为社会保险行政部门作出的不予认定工伤决定侵犯其合法权益，要求撤销、确认违法或履行工伤认定职责的。
【规范指引】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条第三项 提起诉讼应当符合下列条件：
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第六十八条 行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：
（一）请求判决撤销或者变更行政行为；
（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；
（三）请求判决确认行政行为违法；
（四）请求判决确认行政行为无效；
（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；
（六）求解决行政协议争议；
（七）请求一并审查规章以下规范性文件；
（八）请求一并解决相关民事争议；
（九）其他诉讼请求。
当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额；请求一并审查规章以下规范性文件的，应当提供明确的文件名称或者审查对象；请求一并解决相关民事争议的，应当有具体的民事诉讼请求。
当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。
（二）经复议案件的诉讼请求
【审查要点】
1.复议机关维持原行政行为的（包括作出维持决定、实体上驳回复议申请或复议请求决定），在起诉提起前述针对原行政行为诉讼请求的同时，一并请求撤销复议决定、确认复议决定违法。
2.认为复议机关改变原行政行为的，即认为复议机关作出的撤销决定、确认违法（以程序违法为由确认违法的除外）或无效决定、变更决定、履行决定违法，请求撤销行政复议决定、确认复议决定违法。
3.认为复议机关作出的（程序上）不予受理决定违法的，请求撤销、确认上述决定违法。
4.认为复议机关逾期未作出复议决定的，请求复议机关履行行政复议法定职责。
【规范指引】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条第三项 提起诉讼应当符合下列条件：
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第六十八条 行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：
（一）请求判决撤销或者变更行政行为；
（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；
（三）请求判决确认行政行为违法；
（四）请求判决确认行政行为无效；
（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；
（六）请求解决行政协议争议；
（七）请求一并审查规章以下规范性文件；
（八）请求一并解决相关民事争议；
（九）其他诉讼请求。
当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额；请求一并审查规章以下规范性文件的，应当提供明确的文件名称或者审查对象；请求一并解决相关民事争议的，应当有具体的民事诉讼请求。
当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。
（三）一并审查规范性文件的诉讼请求
【审查要点】
原告认为社会保险行政部门作出的工伤认定行政行为违法，在起诉行政行为的同时，可以一并请求对该行为所依据的规范性文件进行合法性审查。
【规范指引】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条第三项 提起诉讼应当符合下列条件：
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
第五十三条 公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。
前款规定的规范性文件不含规章。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第六十八条 行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：
（一）请求判决撤销或者变更行政行为；
（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；
（三）请求判决确认行政行为违法；
（四）请求判决确认行政行为无效；
（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；
（六）请求解决行政协议争议；
（七）请求一并审查规章以下规范性文件；
（八）请求一并解决相关民事争议；
（九）其他诉讼请求。
当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额；请求一并审查规章以下规范性文件的，应当提供明确的文件名称或者审查对象；请求一并解决相关民事争议的，应当有具体的民事诉讼请求。
当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。
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五、管辖审查
【审查要点】
根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第十八条规定，未经复议的案件由作出工伤认定行政行为的社会保险行政部门所在地的人民法院管辖，经过复议的案件可以由作出工伤认定行政行为的社会保险行政部门或复议机关所在地的人民法院管辖。上海市行政复议体制改革后，复议机关是作出行政行为的社会保险行政部门同级人民政府，故一般而言，复议机关所在地和社会保险行政部门所在地一致，管辖法院也一致。
【注意事项】
除遵循《行政诉讼法》关于地域管辖的规定外，还需要根据《上海市高级人民法院关于调整基层法院知识产权案件、行政案件和未成年人刑事案件集中管辖的公告》确定具体的基层管辖法院。具体而言：上海铁路运输法院管辖原由徐汇区、长宁区、虹口区、普陀区人民法院管辖的第一审行政案件；浦东新区人民法院管辖原由闵行区、黄浦区、崇明区、宝山区人民法院管辖的第一审行政案件；闵行区人民法院管辖原由静安区、松江区、奉贤区、金山区、青浦区管辖第一审行政案件；静安区人民法院管辖原由浦东新区、杨浦区、嘉定区人民法院管辖的第一审行政案件。
六、起诉期限审查
【审查要点】
工伤行政决定告知当事人起诉期限的，当事人不服该决定提起诉讼的，应自收到该决定之日起6个月内起诉；工伤行政决定未告知当事人起诉期限的，从知道或应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。向社会保险行政部门提出工伤认定申请后，社会保险行政部门未予处理，当事人起诉要求社会保险行政部门履行法定职责的，应当在法定处理期限届满之日起6个月内提起诉讼。
工伤行政决定未向当事人送达，当事人不知道社会保险行政部门作出的工伤行政决定的内容的，应当从知道或应当知道行政行为内容之日起计算起诉期限，但从工伤行政决定作出之日起最长不得超过5年。
经过行政复议的案件，应当自收到复议决定之日起15日内向法院起诉。
人民法院受理工伤认定行政案件后，发现当事人可能超过起诉期限的，应听取原被告意见，判断当事人起诉超过起诉期限有无正当理由，若当事人超过起诉期限且无正当理由的，人民法院应裁定驳回起诉。
【规范指引】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十五条 公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。
第四十六条 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第四十七条第一款 公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第六十四条 行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。
第六十九条第一款第二项 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
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七、工伤认定案件不予立案情形
（一）一般规定
【审查要点】
工伤认定案件的受理应当符合法定起诉条件，不予受理的一般情形主要包括不符合原告主体资格的、错列被告且拒绝变更的等情形。
【规范指引】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条 提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
（二）工伤认定案件不予立案的具体情形
【审查要点】
1.对工伤申请人权利义务不产生实际影响的补正材料通知起诉的，法院不予立案。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼法司法解释》）第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼受案范围。判断工伤补正材料通知是否可诉的关键在于，其是否对申请人的权益产生实际影响，可区分情况处理：（1）申请人已补正，且社会保险行政部门作出工伤行政决定的，当事人直接起诉补正材料通知或起诉工伤行政决定败诉后再起诉补正材料通知的，法院不予立案；（2）社会保险行政部门作出补正材料通知后，申请人逾期不补正材料，社会保险行政部门视为其放弃工伤申请且未出具其他行政文书的，申请人起诉补正材料通知的，由于补正材料通知对申请人的权益产生影响，具有可诉性。
2.社会保险行政部门受理工伤认定申请后，未作出（不予）认定工伤决定或已作出最终认定结果的情况下，用人单位起诉社会保险行政部门作出的工伤认定申请受理决定的，受理决定系工伤认定中的过程性行为，不具有可诉性。
3.在行政复议过程中就工伤认定行政行为提起诉讼的，法院不予立案。《行政诉讼法司法解释》第五十七条规定，公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。
4.构成重复申请不属于行政诉讼受案范围的，法院不予立案。《行政诉讼法司法解释》第一条第二款第四项规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于行政诉讼受案范围。当事人已就事故伤害或职业病提起工伤认定申请，社会保险行政部门已经处理，当事人又基于同一事故，就同一部位申请认定工伤的，社会保险行政部门以构成重复申请为由不予受理工伤认定申请或未予处理，当事人不服向法院起诉的，不属于法院的受案范围。
【注意事项】
申请人提出工伤认定申请，社会保险行政部门处理后，申请人又基于新的事实和理由提出工伤认定申请，如发现新伤要求社会保险行政部门补充或重新认定工伤的，不构成重复申请，申请人就社会保险行政部门作出的不予受理工伤申请决定、不予认定工伤决定起诉或要求社会保险行政部门履行认定工伤法定职责的，应进入实体审理。
下期预告
《下期预告：工伤认定类案办案要件指南之审理阶段的审查（节选）》
责任单位：上海高院行政庭 上海高院研究室
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