第221期丨施工行为当否不应成为评判环评审批行为合法性的标准

 

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编者按

      随着民众环保意识的提升与环境法治的加强，因环境影响评价引发的行政诉讼逐渐增多。然而环境影响评价制度专业技术性较强，加之涉案建设项目涉及众多利益主体，易引发群体性矛盾，法院在审理此类案件时面临着一系列难题。尤其是司法实践中，当事人往往以建设单位获得环评审批后的事后施工行为违法为由，认为应据此认定环评审批违法。本期案例围绕这一问题，展开分析、论证，并给出了明确裁判意见。

施工行为当否不应成为评判环评审批行为合法性的标准

——武某某等30人诉上海市浦东新区生态环境局环评审批及上海市浦东新区人民政府行政复议决定案

裁判

要旨

环境影响评价是对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。环境保护部门作出环评审批后，建设单位在后续建设过程中应当同时实施环境影响评价文件及环评审批意见中提出的环保对策措施，积极减轻、消除不良环境影响。但建设过程中是否存在违法行为，不应成为评价在先的环评审批行为合法性的依据。确实存在未按规定施工等情况的，可由环境保护部门依法处理或由被侵害人另寻法律途径保护其合法权益。

基本案情

原告武某某等30人诉称，2018年2月22日，上海市浦东新区环境保护和市容卫生管理局（以下简称原浦东环卫局）作出《关于南六公路（S32～沪南公路）改扩建工程项目环境影响报告表的审批意见》（以下简称被诉环评审批意见），同意项目建设。原告认为被诉环评审批意见违法，除被诉环评审批意见程序严重违法、认定事实不清、适用法律错误，第三人不具有承包资质等理由外，原告还提出涉案项目施工导致其房屋震裂，严重影响其居住环境，足以证明被诉审批意见违法，被诉行政复议决定维持被诉环评审批意见亦属违法。故请求撤销被告上海市浦东新区生态环境局（以下简称浦东生环局）作出的被诉环评审批意见，撤销被告上海市浦东新区人民政府（以下简称浦东新区政府）作出的被诉行政复议决定。

被告浦东生环局辩称，其受理第三人上海市工程建设咨询监理有限公司（以下简称上海工程公司）提出的关于涉案项目的行政审批申请后，进行了受理信息公示，并依法委托上海市环境科学研究院（以下简称上海环科院）开展技术评估，扣除技术评估期间后，系在法定期限内作出被诉环评审批意见，执法程序合法。《南六公路（S32～沪南公路）改扩建工程环境影响报告表》（以下简称报告表）系具有环境影响评价技术服务资质的上海达恩贝拉环境科技发展有限公司（以下简称达恩贝拉公司）编制，依据《建设项目环境保护管理条例》（2017年修正）（以下简称《管理条例》）第九条第三款的规定，经上海环科院技术评估，该《报告表》质量合格，评价结论总体可信，被告在审查了涉案工程项目的环境可行性、环境影响分析预测评估可靠性、环境保护措施优先性、环境影响评价结论科学性后，依据《管理条例》第九条第二款的规定作出被诉环评审批意见，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告浦东新区政府辩称，被诉行政复议决定并无不当，请求驳回原告诉讼请求。

第三人上海工程公司述称，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求予以驳回。

法院经审理查明：武某某等30名原告系浦东新区昌乐公寓小区业主或实际使用人，该小区西侧临近南六公路（S32～沪南公路）。2017年12月4日，第三人作为建设单位，向原浦东环卫局提交了环境影响评价审批申请表、达恩贝拉公司编制的环境影响报告表报批稿、环境影响专项评价等环评审批申请材料。原浦东环卫局收到申请后，于当日出具受理通知书，并自2017年12月7日起在网站进行了受理公示，公示期间未收到反馈意见。原浦东环卫局于12月5日委托上海环科院对涉案报告表开展技术评估。2017年12月15日至2018年1月26日期间，建设单位提出延期申请。2018年1月29日，上海环科院出具技术评估报告，认为报告表质量合格，基本符合环评导则要求，评价结论总体可信，同意报告表中从环境保护角度分析工程建设可行的结论意见。2018年2月8日至2月13日，环评审批单位对涉案工程项目进行建设项目环境影响评价拟审批公示，公示期间无反馈意见。原浦东环卫局对第三人提交的申请材料进行审查，于2018年2月22日作出被诉环评审批意见，并进行审批后公示，次日向第三人送达。原告武某某等30人不服，向被告浦东新区政府申请行政复议，被告浦东新区政府于2020年3月11日作出被诉行政复议决定，并向原告、被告浦东生环境局送达。原告仍不服，提起本案诉讼。

另查明，因机构改革，2019年2月，原“上海市浦东新区环境保护和市容卫生管理局”职责由“上海市浦东新区生态环境局”承担。

裁判结果

上海铁路运输法院于2021年9月6日作出（2020）沪7101行初650号行政判决：驳回原告武某某等30人的诉讼请求。原告不服，提起上诉。上海市第三中级人民法院于2022年5月23日作出（2021）沪03行终637号行政判决：驳回上诉，维持原判。

裁判理由 

法院生效判决认为：

根据《环境影响评价法》（2016年修正）第二十三条等规定，原浦东环卫局有权作出环境影响报告表审批意见。根据《行政复议法》第十二条第一款的规定，被告浦东新区政府有权受理涉案行政复议申请并作出复议决定。

关于被诉环评审批意见的认定事实，法院认为，环境影响评价技术评估是专业技术问题，依赖专业部门的专业判断。涉案报告表系具有环境影响评价技术服务资质的达恩贝拉公司编制，后原浦东环卫局又委托上海环科院技术评估，该院评估认为前述报告表质量合格，基本符合环评导则要求，评价结论总体可信。同时，上海环科院及达恩贝拉公司工作人员也出庭对相关技术问题进行了说明。法院对相关技术评估报告的专业性予以认可。审批部门依据环境影响报告表、技术评估报告等材料作出被诉环评审批意见，证据确凿，事实清楚。

关于被诉环评审批意见的审批程序，法院认为，根据《环境影响评价法》第二十二条第三款的规定，审批部门收到环境影响报告表之日起三十日内作出审批决定。同时，《上海市环境保护条例》第三十条第二款规定，环保部门受理建设项目环境影响评价申请后，需要对环境影响评价文件进行技术评估的，可以委托相关机构进行技术评估。技术评估的时间最长不超过三十天，不计入审批期限。原浦东环卫局2017年12月4日收到涉案环评审批申请材料后，于12月5日委托上海环科院进行技术评估。评估期间，第三人提出延期申请，后上海环科院于2018年1月29日出具了技术评估报告，审批单位经公示于2018年2月22日作出被诉环评审批意见。扣除评估期间，环评审批期限符合三十日内作出审批决定的规定。同时，原浦东环卫局收到环境影响报告表等申报材料后相关环节也依法进行了公示，审批程序并无不当。

至于原告提出施工导致房屋损害等问题，法院认为本案审理的原行政行为是环评审批意见，环境影响评价系对建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施，以施工损害断然否定前期环境影响预测评估科学性及其审批意见合法性缺乏充分依据。当然，如认为施工行为违反法律规定或造成损害可依相应法定途径进行反映、处理。

被告浦东新区政府在法定延长期限内依法作出予以维持的被诉行政复议决定，并无不当。

综上，被诉环评审批意见程序合法，认定事实清楚，证据确凿，符合《管理条例》第七条第一款第（二）项、第九条第二款及第三款等环境保护法律规范的规定。被诉行政复议决定根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定予以维持，亦无不当。法院遂依照依照《行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告诉讼请求。

案例注解

一、环境影响评价具有较强预测性、技术性

根据《环境影响评价法》第二条规定，环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度。具体而言：

（一）预防规制是环境影响评价的本质

面对日益严峻的生态环境问题和逐渐显现的人体健康风险，以事后救济为主的公权力规制模式已经力所不逮，环境管理从损害救济转向风险预防才能有效应对环境问题，控制环境污染。在这一背景下，以事前调查与历史数据为基础，运用科学技术进行预测并评价建设项目环境可行性的环境影响评价制度，在此转型中应运而生，并成为实现预防规制环境风险的关键制度。

首先，环评需在建设项目实施之前进行，这是环评制度能够发挥预防规制功能的关键之所在。在一定区域内进行开发建设活动，建设单位应当根据分类管理原则编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表，即环境影响评价文件。环境影响评价文件一般包括建设项目概况，建设项目周围环境现状，建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估，建设项目环境保护措施及其技术、经济论证，建设项目对环境影响的经济损益分析，对建设项目实施环境监测的建议，环境影响评价的结论等。可以说，环境影响评价文件是建设项目可行性的重要佐证材料，编织环境影响评价文件是建设项目环境准入的必要前提。

其次，环评制度的“否决”功能可预先规制对生态环境污染破环较大的建设项目。《环境影响评价法》第二十五条明确规定“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。”可见环评制度作为环境准入把关，对于建设项目具有“一票否决”的功能。建设单位只有在其编制的环境影响评价文件被有审批权的环境主管部门审批通过后方能开工建设。据此，建设单位未按规定在项目可行性研究阶段前报批环境影响评价文件即擅自开工建设，环境主管部门应依据《环境影响评价法》第三十一条有关规定对其进行处罚。

最后，建设单位落实审批意见中提出的环境保护措施是减轻不良环境影响的重要一环。本案中，被告浦东生环局在审批意见中明确提出“项目在设计、施工、运行期间应按《报告表》提出的要求,落实环保设施和污染防治措施，保护环境。具体有：1、项目在建设中应高度重视道路交通噪声影响控制,应改进施工工艺,提高工程质量，确保路面的平整度。应按照《报告表》要求，落实铺设低噪声路面、安装声屏障、安装隔声窗等综合性措施......”。只有建设项目严格执行配套建设的环保设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的环保“三同时”制度，环境影响评价的预防功能才能发挥出来，建设项目对环境的不良影响才有可能真正减轻。

（二）科学技术是环境影响评价的手段

从科学技术的角度看，“环境影响评价是指对自然系统和自然资源的潜力、容量和功能进行评估并形成书面报告的系统方法，其目的是从可持续发展的角度对提议的开发计划和决策的不利环境影响和后果进行预测和控制。”分析建设项目对环境的可能污染种类、数量、形态和排放量，并制定出一个合理可靠的防治污染的方案，都离不开各种技术方法、理论方法。譬如通过各种环境质量监测手段，通过资料收集、现场调查法、遥感技术等环境现状调查技术，通过流体力学、大气扩散模型、声传播模型、土壤和地下水扩散模型等预测体系，分析项目可能对环境造成的近期和远期影响，选择出技术上可行，布局上合理，对环境的有害影响较少的最佳方案。

综上，环境影响评价是环境管理体系中的第一道“绿色阀门”，将对环境影响较大的建设项目阻拦于门槛之外，同时通过能科技手段的运用从源头上减轻建设项目对环境的不良影响。进一步而言，环境影响评价、施工建设许可、环境监管执法构成科学管理建设项目的一套有机衔接的体系，能实现从污染预防到污染控制的的全过程监管。

二、环评审批系对环境影响评价文件的认可

在环境执法实务中，环评审批决定多以“某某建设项目环境影响报告的批复意见”等表现形式存在，其本质上系对环境影响评价文件的认可。基于环评制度具有科学性、预测性等特点，只有环境影响评价文件评质量高，才能确保环境影响分析评价的准确性、相应减缓不良影响的对策措施的可行性，为环评制度源头预防环境污染和生态破坏的功能实现提供条件。

围绕环境影响评价文件，环境影响评价程序可以分为两个阶段：

一是环境影响评价文件的编制与申报。我国环境影响评价实行的是分类管理制度。建设项目所处环境的敏感性质和敏感程度，是确定建设项目环境影响评价类别的重要依据。对环境可能造成重大影响 的编制环境影响报告书；对环境可能造成轻度影响的编制环境影响报告表；对环境影响较小、不需要进行环境影响评价的，填报环境影响登记表。建设单位在编制环境影响评价文件时，需要进行建设工程分析、环境现状调查、监测与评估，作出各环境要素环境影响预测与评价，或专题环境影响与评价，提出环境保护决策措施，全面客观公正地反映建设项目对环境的影响评价，为审批部门决策提供依据。本案中，环境影响评价文件系由具有环境影响评价技术服务资质的达恩贝拉公司编制，噪声、振动检测报告系具有专业资质的上海轻工环境保护压力容器监测总站作出。

二是环境影响评价文件的审批。作为环评法律制度实施的主要工具和成果，依法编制的环评文件是规划和建设项目的环境可行性的基础。行政主体在审批环境影响评价时往往以环境影响评价文件质量为核心，组织征求意见、听证论证、技术评估，对于存在《建设项目环境保护管理条例》第十一条规定的5种情形的，则作出不予批准的决定。此外，环境影响评价文件记载了建设项目涉及的环境管理要求、环境标准和技术规范等各项规定，依法经过有关部门审批通过的环评文件是后续环境管理法律制度的重要基础和法定依据，也是建设单位依法落实“三同时”的重要依据。

三、事后施工行为当否不是环评审批行为合法性的判断标准

环境影响评价审批程序是一环扣一环的链条式多阶段行为，本质上属于行政许可行为，是一个独立的、可诉的行政行为。 法院在对环评审批行为合法性进行司法审查时仅需对审批权限、审批程序、对环境影响评价文件的认定以及适用法律进行评判，事后施工行为当否不是环评审批行为合法性的判断标准。

第一，事后施工行为不属于环评审批的对象。环评审批行为发生在建设项目实施之前，审批的对象也是项目实施之前编制的环境影响评价文件，事后施工行为与审批行为在时间上即不具有同一性。具体而言，审批部门在收到环境影响评价文件后，其审查的内容仅仅是环境影响评价文件是否科学合理，至于建设单位如何具体实施项目是审批部门作出审批行为时所不能预测、不能确定的，也不属于其审查的对象。在作出同意批复后，其审批工作已经结束，后续出现的申领施工许可证、环境主管部门执法检查等行为都与先前的环评审批行为没有必然的联系。建设单位未根据环境影响评价文件落实“三同时”要求属于环境行政执法评价的范畴。本案中，被告浦东生环局作出的审批意见主要内容是“（一）根据《报告表》的结论意见，从环境保护角度同意项目建设。（二）项目在设计、施工、运行期间应按《报告表》提出的要求,落实环保设施和污染防治措施，保护环境。”浦东生环局仅需对审批结论“从环境保护角度同意项目建设”负责。

第二，出现施工损害与环评审批行为之间不存在直接因果关系。建设项目在施工过程中出现污染环境或是侵犯周边居民权益等损害现象时，若施工行为与损害结果之间具有直接因果关系，建设单位需承担相应的责任。在上述因果关系链条中，并未出现环境影响评价行为，因此，出现施工损害不能反推环评审批不合法。

第三，预测与结果并不必然具有同一性。如前文所述，环境影响评价的制度价值在于通过模型分析、数据分析等科技手段预测建设项目施工过程中、施工完成后可能对环境产生的不良影响，并确定针对性的环境保护措施以减轻环境损害。基于其预测性特征，施工实际产生的对环境、人体的不利影响并不必然与预测相吻合。一方面，环境影响评价是运用科学技术进行预测、分析和评估，然而随着科技发展带来的社会复杂性提升，诸如新化学物质合成、温室气体排放等复杂命他，科学上亦无法给出定论。以新化学物质为例，据统计，目前世界上大约有700万种化学物质，并且每年还有千余种新化学物质问世，很多化学物质的毒性效应在短期内很难显现，因而也就难以确定项目建设过程中产生的一些化学物质是否回对环境、人体产生不利影响。另一方面，建设项目落地施工过程中各种现实因素的影响具有复杂性、不确定性。以本案为例，被告浦东生环局在审批意见中明确提出“应按照《报告表》要求，落实铺设低噪声路面、安装声屏障、安装隔声窗等综合性措施”，但法院在审理过程中发现第三人建设单位在公路项目建设过程中未落实三同时要求，未安装声屏障等，上述“不作为”是行政机关作出审批行为时所不能预测的。

综上，环评影响文件的重点是现状评价和未来风险预测，但预测与结果之间并不必然一致。施工行为造成的损害结果与环评审批行为之间不具有因果关系，事后施工行为当否不是环评审批行为合法性的判断标准。

四、余论：事后施工不当的法律救济

环境行政主管部门做出环评审批后，建工单位即获得了项目环境准入，在取得施工许可证后便进行施工。若建设项目造成了环境污染、生态破坏，损害了公众的人身、财产权益，环境行政主管部门可对建设单位进行相应行政处罚。同时，《环境影响评价法》第二十六条要求建设单位在建设过程中应同时实施环境影响报告书、报告表及环评审批部门审批意见提出的环保对策措施，第二十八条也要求生态环境主管部门应当对建设项目投入生产或使用后的环境影响进行跟踪检查，对于环境影响报告书、报告表存在资料明显不实，内容存在重大缺陷、遗漏或虚假的，依法追究建设单位及其相关责任人员的法律责任。因此，对于环评审批后的施工监管体系是完整的。当事人认为存在违法施工情形时，可向向环境行政主管部门反映、举报，要求其在职责范围内对建设单位进行检查、处理。

此外，当事人还可就违法施工导致的噪音污染、水污染等提起民事侵权之诉。《民法典》第一千二百二十九条规定，因污染环境、破坏生态造成他人损害的，侵权人应当承担侵权责任。本案中，30名原告提出建设单位施工导致其房屋震裂等损害，也可据此提起环境侵权民事诉讼，以维护自身合法权益。

因此，对于环评审批后建设过程中的违法行为，既可要求环境行政主管部门进行查处，也可向法院提起环境侵权民事诉讼，追究建设单位民事侵权责任，既无需又无必要通过起诉在先环评审批行为予以救济。

【相关法条】

《建设项目环境保护管理条例》（2017年修正）第七条、第九条

【案件索引】

一审案号：上海铁路运输法院（2020）沪7101行初650号行政判决书

一审合议庭组成人员：上海铁路运输法院  崔胜东、杨建军、杨坤

二审案号：上海市第三中级人民法院（2021）沪03行终637号行政判决书

 二审合议庭组成人员：上海市第三中级人民法院 鲍韵雯、姚佐莲、郑卫

案例编写人：上海铁路运输法院 崔胜东、徐美娟

* 篇幅有限，脚注未予显示，敬请谅解。

责任编辑：牛晨光

执行编辑：吴涛 赵佳怡

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