第97期丨住房公积金强制执行的现状检视和规范构建——以上海地区现行规范为视角

 

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住房公积金强制执行的现状检视和规范构建

——以上海地区现行规范为视角

作者简介

彭志娟  上海市长宁区人民法院  副院长

张   青  上海市长宁区人民法院  执行局副局长

万   达  上海市长宁区人民法院  执行局法官助理

摘要

 住房公积金属于被执行人个人名下财产，强制执行被执行人名下住房公积金账户资金具有法理依据。同时，住房公积金制度设立初衷是为保障居民的基本住房需求，具有强制缴存、集中管理、专款专用、互利互助等特征，这些特征使得住房公积金强制执行具有一定的限制性。如何在保证住房公积金强制性、专用性、保障性、互助性等特性的前提下，最大限度让住房公积金成为实际可供执行的财产，为各地人民法院与公积金管理部门在制定住房公积金强制执行规范时主要考虑的因素。2021年4月，上海市高级人民法院与上海市公积金管理中心就进一步完善住房公积金执行协作联动达成若干共识意见，共同出台了《关于进一步完善住房公积金执行协作联动机制的若干意见》，成为上海地区住房公积金强制执行的现行规范。然而，从近年来的相关数据来看，上海法院住房公积金强制执行上效果欠佳。本文以上海地区现行规范为视角，以住房公积金制度的特征为出发点，立足上海法院执行工作实际，分析住房公积金强制执行的现状及问题所在。同时，与域内外相似规范进行比较并汲取其他地区住房公积金强制执行的规范可取之处，以此对上海地区现行规范提出相应修改建议，助力提升上海法院住房公积金强制执行实际效果。

引 言

住房公积金性质复杂，既为个人所有，又被强制管理；既强调个人缴存，又强调资金聚集；既要满足个人需求，又要坚持共同利用。正是住房公积金这种复杂的性质，导致住房公积金是否可以强制执行、如何强制执行的争议声音不断，司法实践中亦存在强制执行标准不明确、协助单位配合度低、操作流程不规范等现象。

随着执行联动的不断深化及人民法院自身智慧执行建设不断推进，从2018年开始，上海各级法院可通过“点对点”网络查询系统对被执行人名下住房公积金账户余额进行查询。这既方便了人民法院的执行工作，同时对执行工作的规范性提出更高的要求。近年来，随着经济形势的不断变化，涉及住房公积金强制执行的案件也日益增长。在此背景下，2021年4月，上海市高级人民法院与上海市公积金管理中心共同出台了《关于进一步完善住房公积金执行协作联动机制的若干意见》，对人民法院查询、冻结、扣划、解冻被执行人名下住房公积金账户资金进行了详细规定，成为上海地区现行住房公积金强制执行的规范。然而相关数据表明上海法院住房公积金强制执行效果不佳，现行规范相关规定需要进一步完善。如何在保证住房公积金制度发挥其社会住房保障效用的前提下，进一步创新强制执行方式，适当扩大住房公积金强制执行的范围，进而最大程度处置被执行人名下财产以实现当事人胜诉权益，正是本文研究意义所在。

一、 法理探讨：住房公积金强制执行的可行性与限制性

住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。在计划经济时代，单位通过住房实物配给满足职工的住房居住需求，此时职工货币工资中不包含住房工资或住房消费含量严重不足。在这一背景下，通过国家、单位和个人共同负担，国家强制单位与个人共同缴纳的形式，建立了住房公积金制度。这一过程中的缴交环节，个人缴交、单位配缴，并给予税费减免惠及所有缴交人群，最终让所有职工都能解决住房问题。因此，住房公积金设立初衷是一项具有普惠性的住房保障制度。

民事强制执行程序属于保障程序，通过查封、扣押、提取被执行人名下财产等强制执行方式，保障债权人实现债权是该程序的核心价值。住房公积金在财产性质上属于被执行人名下可供执行的财产，故具有可执行性。但住房公积金制度构建的初衷在于满足职工的居住需求，具有强制性、专用性、保障性、互助性等特性，在使用、支取住房公积金时会受到一定的限制，从而对其强制执行具有一定的限制性。

（一）住房公积金可执行性的法理依据

1.住房公积金属于被执行人名下的财产

在职工工作期间，职工个人和所在单位均应按职工个人工资和 职工工资总额的一定比例逐月缴纳，其中职工个人缴存部分，来源于职工工资性收入，单位为职工缴存部分，来源于单位津贴性福利，资金纳入住房公积金管理中心为职工个人设立的公积金储蓄专户，作为职工购房的住房基金。因此，住房公积金依其性质与用途，当属职工个人财产无疑。其“个人所有”属性在《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）的相关规定中也得以确认。

根据《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民诉法》）第二百四十九条之规定，被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权查询、扣押、冻结、划拨、变价被执行人的财产。此法条表明，只要为被执行人所有的财产，即具有可执行性。因此，强制执行被执行人名下住房公积金账户资金于法有据。

2.住房公积金不属于法定执行豁免的财产范围

现行法律规定了属于执行豁免的八种财产类型：一是被执行人及其所扶养家属生活所必需的衣服、家具、炊具、餐具及其他家庭生活必需的物品；二是被执行人及其所扶养家属所必需的生活费用。当地有最低生活保障标准的，必需的生活费用依照该标准确定；三是被执行人及其所扶养家属完成义务教育所必需的物品；四是未公开的发明或者未发表的著作；五是被执行人及其所扶养家属用于身体缺陷所必需的辅助工具、医疗物品；六是被执行人所得的勋章及其他荣誉表彰的物品；七是根据《中华人民共和国缔结条约程序法》，以中华人民共和国、中华人民共和国政府或者中华人民共和国政府部门名义同外国、国际组织缔结的条约、协定和其他具有条约、协定性质的文件中规定免于查封、扣押、冻结的财产；八是法律或者司法解释规定的其他不得查封、扣押、冻结的财产。

由上述八种财产类型可见，执行财产豁免是指基于对被执行人基本人权的保护，以及对社会公共利益的维护，而在特定时间对于被执行人的特定财产免于强制执行的法律制度。因此，若不涉及保障被执行人及其家属的基本生存权益，住房公积金就不属于法定执行豁免的财产范围，应当将住房公积金纳入执行财产的范围。

（二）住房公积金强制执行的限制性的法理依据

根据《住房公积金管理条例》等相关规定，住房公积金具有以下几大特性：

一是强制性。住房公积金的强制性为两个方面：一是强制缴纳，任何单位均需按照一定的标准为在职员工缴纳住房公积金。二是强制管理，住房公积金由住房公积金管理中心运作，所有的资金由银行专户存储。以上均为强制性规定，单位和职工必须遵守。因此，在司法实践中，不可以简单地将住房公积金视为被执行人的工资收入直接提取，这与住房公积金的专户专管的强制性管理模式有所违背。

二是保障性。职工可遵照相关法规提取住房公积金进行房屋修缮、租赁住房，或申请住房公积金贷款，且住房公积金贷款利率低于同期商业贷款利率，以此保障其居住权益，具有较强的社会保障性。这也是住房公积金在住房保障上的目标，且这个目标是长期性的。

三是专用性。住房公积金具有专款专用原则。根据《条例》第五条之规定：“住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住房，任何单位和个人不得挪作他用”。同时，《条例》第二十四条将职工提取住房公积金限定了七种情形：（一）购买、建造、翻建、大修自住房的；（二）离休、退休的；（三）完全丧失劳动能力，并与单位终止劳动关系的；（四）出境定居的；（五）偿还购房贷款本息的；（六）房租超出家庭工资收入的规定比例的；（七）死亡的（职工的继承人、受遗赠人可以提取）。司法实践中，公积金管理部门时常以不符合《条例》第二十四条为由，拒绝协助法院对被执行人名下住房公积金进行强制执行。

四是互助性。住房公积金由公积金中心统一管理，银行专户存储，根据政策规定及实际需求予以调配运用，因此公积金贷款人实际上使用的是其他职工闲置的住房公积金，住房公积金体现出积少成多、资金融通、调余济缺、以有帮无的互助性质。因此，若随意执行住房公积金，可能会导致住房公积金整体资金融通调余功能受到影响，损害住房公积金住房保障功能的充分发挥。

综上，从住房公积金制度的设立初衷来看，其目的是促进职工的住房消费、改善职工的住房条件、保障职工的基本住房权益，因此住房公积金制度初始定位可以归结为：法律上的普遍强制性、功能上的互助性、本质上的保障性、使用上的专用性、住房保障目标上的长期性。强制性和专用性是住房公积金制度的手段，互助性是制度的运行模式，最终达到住房上的保障性和长期性的目的。正是住房公积金的特殊性质及应发挥的住房保障性作用，虽财产权属归个人，但个人对自己住房公积金账户里资金的支配权是受到限制的。这是住房公积金与存款、工资收入等财产的区别所在，因此对其强制执行会存在一定的限制。

二、实践检视：上海地区住房公积金强制执行的现状

作为全国范围内最早实施住房公积金制度的地区，上海实施该项制度至今已有三十一年。上海高院早从2006年开始就住房公积金强制执行的规范进行探索及构建，从规范的形式来分，大致分为三个阶段探索阶段、构建阶段和完善阶段。（详见图1内容）

图1 上海地区住房公积金强制执行规范发展历程

目前，上海法院住房公积金强制执行，以2021年4月上海市高级人民法院与上海市公积金管理联合印发的《关于进一步完善住房公积金执行协作联动机制的若干意见》（以下简称《意见》）为规范。下面内容将对上海地区住房公积金强制执行现行规范及实际执行情况进行系统介绍。

（一）上海法院住房公积金强制执行的现行条件

《意见》共八条，对查询、冻结、扣划、解冻被执行人名下住房公积金的流程、形式要件、适用条件等内容进行了详细的规定。因查询被执行人名下住房公积金账户资金已实现“点对点”线上查询模式，实践中已无执行障碍。解除被执行人名下住房公积金账户资金的冻结虽属于强制程序中的一个环节，但实际上属于限制性措施的解除，且《意见》中针对解除被执行人名下住房公积金账户资金的冻结要求与前往银行解除存款冻结措施如出一辙，只要法院出具相应法律文书，即可办理相关事项。因此，查询、解冻两事项不再赘述，以下主要针对冻结、扣划住房公积金账户资金两个事项中的现在及存在的问题展开讨论。（冻结、扣划条件详见表1内容）

表1 上海法院住房公积金强制执行的现行条件

（二）上海法院住房公积金强制执行的实践情况

近年来，随着《意见》的出台，上海法院住房公积金强制执行的规则更为清晰，实际操作也更为便捷。在此情况下，上海各级法院逐步加大了对被执行人名下住房公积金账户的执行力度，冻结被执行人名下住房公积金账户资金的总体数额逐年上升。然而，因现行规范对扣划的限定条件极为严苛，历年扣划被执行人名下住房公积金账户资金数额却依然十分有限。以2021年为例，该年度上海法院总体冻结住房公积金账户资金数额为2.84亿元，涉及案件1050件，但扣划数额仅为499万元，涉及案件96件，扣划数额仅占冻结数额的1.75%，这就意味着即使控制住了被执行人的财产，却无法实际执行到位实现申请执行人的胜诉权益。同时，2021年上海法院全年执结案件18.9万件，故冻结公积金案件数仅占全年案件数的0.55%，而扣划公积金案件数更是仅占全年案件数的0.05%，即使去除被执行人为企业法人类这种不会涉及住房公积金强制执行的案件，比例也是极小。此外，根据上海法院2021年度工作报告显示，该年度上海法院执行到位金额为504.2亿元，与之相比仅扣划的499万元住房公积金可谓九牛一毛。这些数据充分表明上海近年来住房公积金强制执行的实际效果有待提升。

同时，根据上海市住房公积金近年来历年年度报告中关于年度缴存余额数据来看，无论是冻结还是扣划，对住房公积金整体资金流转影响甚微。（上述数据详见图2、表2内容） 

图2 近三年上海法院冻结、扣划住房公积金的数额及住房公积金历年缴存余额（单位：亿元）

表2 近三年上海法院冻结、扣划住房公积金的案件数及案件比例（单位：件）

三、问题剖析：上海地区住房公积金强制执行存在的问题

《意见》的出台在操作层面上让上海法院住房公积金强制执行更为便利。但从相关数据可以看出，目前住房公积金强制执行实际效果不佳，特别是扣划资金方面，实际扣划到位的案件与总体金额屈指可数。造成目前这个局面，既有各地区都存在的共性问题，同时也有本区域规范构建上的自身问题，以下分开予以探究。

（一）共性问题：住房公积金强制执行统一规范的缺失

因立法供给不足，导致在司法实践中法院、当事人和公积金管理中心就住房公积金是否可强制执行存在法律认知差异与实践操作分歧，当事人或公积金管理中心针对法院住房公积金强制执行的行为提出执行异议的情形时有发生。以“住房公积金” “强制执行”为关键词，通过中国裁判文书网来检索因住房公积金而引发的执行异议案例，可发现各地法院未形成一致的异议裁判标准。贵州省安顺市中级人民法院认为，法院强制提取住房公积金需要符合《条例》第二十四条之规定，并以此为由裁定中止了其辖区普定县人民法院作出的（2016）黔0422执392号协助执行通知书。山东省日照市中级人民法院认为，在执行程序中若不妨害到被执行人及其家属的基本生活保障，即可对住房公积金予以强制执行。除行为异议外，还存在法院因公积金管理中心拒不协助强制，直接扣划公积金管理中心在银行开设的管理账户中的资金，最终引发公积金管理中心以法院执行案外人财产为由提出案外人执行异议的情形。这种情况下既不利于实现当事人胜诉权益，亦容易引起司法机关（法院）与行政机关（公积金管理中心）之间的争议，最终对司法权威及政府公信力均会产生负面影响。上述情况的存在，归根结底在于住房公积金强制执行统一规范的缺失。目前，全国层面除最高人民法院（2013）执他字第14号复函涉及住房公积金强制执行，无法律或司法解释对此有专门规定。

从内容来看，《意见》仅是对《住房公积金管理条例》的相关内容进行了深化及拓展，规范构建上仅停留在操作层面，严格来讲不能算作强制执行的法律依据。从法律位阶的角度来看，正是因为立法的缺失，仅靠《民诉法》对财产执行抽象性规定导致法院强制执行行为很难突破住房公积金管理的行政法规、地方性规章的限制。因此，形成适时、合理、科学的住房公积金强制执行统一规范是打通住房公积金强制执行堵点的关键所在。

（二）个性问题：《意见》 规范构建不足之处

住房公积金与银行存款、工资收入有所区别，既为个人所有，又要因需发挥住房保障效用而限制支取。住房公积金强制执行规范构建所要解决的问题，就是要调和保障住房公积金个人所有属性与强制性、保障性、专用性、互助性等保障性属性之间的冲突。具象地表现于人民法院司法执行权与公积金管理部门行政管理权之间的冲突与调和，因此各地的规范几乎都由人民法院与公积金管理部门协商制定。从《意见》的相关规定来看，上海地区的住房公积金强制执行规范表现出司法执行权对行政管理权的过度妥协，缺乏协助执行机制惯有的刚性，也未能在两种冲突点之间找到合适的平衡点。最终使得上海地区住房公积金强制执行实际效果不佳，未能最大限度将被执行人名下财产予以控制、处置。主要表现在以下几个方面。    

1.排除执行的范围过于宽泛

根据《意见》第二条、第三条之规定，若被执行人作为主贷人或者参贷人存在尚未结清的本市住房公积金个人住房贷款（被执行人所涉案件为本市住房公积金贷款的除外），或者被执行人存在正在履行的提取住房公积金归还贷款、支付租金等约定提取业务，那么法院就不可对被执行人名下住房公积金账户资金采取冻结或扣划措施。上述两个情形为绝对排除强制执行的条件，无例外情况。排除适用规范设立的出发点是为了维护住房公积金的保障住房需求的功能，避免强制执行程序住房公积金违背其强制性、专用性、保障性、互助性等特性。诚然，住房公积金制度的核心为保障个体的基本居住权益，但事实上存在上述两种情形，并不完全意味着被执行人就存在居住上的困难。如冲还贷业务，按照现行政策，只要职工名下住房公积金账户存款有余额即可办理，诸多人员在购买二套房时也会进行冲还贷，说明住房公积金冲还贷在针对二套房甚至三套房时已经与住房公积制度设立初衷偏离，且在这种情况下冻结被执行人住房公积金存款，根本不会损害其保障性居住权益。再如，就提取住房公积金支付租金业务，职工每月提取的数额很可能低于单位每月缴纳数额，若机械地判定其存在居住困难，而认为其缴纳租金后剩余住房公积金存款也不可予以强制执行，就完全背离住房公积金制度本身的初衷。

2.允许扣划的范围过于狭窄

《意见》第三条对扣划被执行人名下住房公积金账户资金规定了七种适用情形（详见表1），且不存在兜底条款。这就意味着，大部分案件即使查询到被执行人名下住房公积金账户有余额，也因不符合扣划条件未能实际执行以实现债权。《意见》之所以对扣划设立诸多限制条件，一是从住房公积金的专用性和互助性出发，防止扣划数额总数额过高破坏住房公积金资金运行整体安全与平稳；二是基于《住房公积金管理条例》第二十四条所限定的住房公积金账户资金提取情形，尽可能地在司法执行与行政管理上寻找平衡点。然而，根据本文第二部分相关数据显示，上海法院近年来无论是冻结还是扣划的数额占比上海市住房公积金全年缴存余额微乎其微。因此就目前来看上海法院对住房公积金的强制执行对上海住房公积金整体资金运行安全几乎不会产生实质的影响，充分说明执行的力度上具有较大的拓展空间。

另一方面需要注意的是，目前《意见》已出现在人民法院可强制执行的范围小于地方性规章规定的当事人自行提取的范围的情形。《住房公积金管理条例》第二十四条对当事人自行提取住房公积金账户资金设定了七种限制性条件，上海市公积金管理中心在此基础上出台了相应的行政规章，适当放宽了当事人自行提取住房公积金的要求。例如当事人及其本人、配偶及其直系血亲患慢性肾衰竭（尿毒症）、恶性肿瘤、再生障碍性贫血、慢性重型肝炎、心脏瓣膜置换手术、冠状动脉旁路手术、颅内肿瘤开颅摘除手术、重大器官移植手术、主动脉手术等重病、大病，且造成家庭生活严重困难的，这些情形下可对住房公积金账户资金进行提取。又如外省市户籍职工未在异地继续缴存且与本市单位终止劳动关系，本市住房公积金账户连续封存、社会保险连续停缴满半年及以上，且无住房公积金贷款、无提取住房公积金归还住房贷款委托及其他生效中的提取业务的，可以申请提取本人住房公积金账户余额。这就意味着，被执行人若符合上述条件，其可自行将住房公积金账户资金提取出来，但人民法院的强制执行却被排除在外。在人民法院可扣划的范围小于行政规章规定的当事人自行提取的范围的情形下，不仅不利于最大限度实现申请执行人的胜诉权益，甚至还存在被执行人自行转移财产导致申请执行人债权受损的可能性，存在较大的法律风险和规则漏洞。

3.执行方式缺乏创新

《意见》的第一、二、三条针对被执行人名下住房公积金账户资金的查询、冻结、扣划进行了规定。对于实现申请执行人债权的做法，传统的思维认为，只有将真金白银打入申请执行人的银行账户中，才能算作执行到位。实际上，在某些情形下（主要是债权人自愿接受的情况下），申请执行人获得了被执行人名下除现金以外的财产（如以物抵债），或者财产性权益（如被执行人将其债权转让给申请执行人），也能视为申请执行人的债权得以实现，案件也就执行完毕。《意见》中将扣划作为住房公积金强制执行中唯一可以执行到位的方式，然而扣划的方式毕竟是会对住房公积金的强制性、专用性、保障性、互惠性有所负面影响，及时在将来可以对扣划被执行人名下住房公积金账户资金的范围有所扩大，但受制于住房公积金的强制性、专用性、保障性、互惠性这些需要发挥其社会住房保障效用的属性，扣划的范围永远都会处在一个相对狭窄的限度中，那么扣划被执行人名下住房公积金账户资金对提升人民法院在执行案件中的到位金额和到位率所做出的贡献会十分有限。因此，创建一个即可以提升执行到位金额，又不会对住房公积金对强制性、专用性、保障性、互惠性有所负面影响的执行方式，应当为今后规范构建需要重点突破的事项之一。

四、他山之石：域内外的相关制度的实践与启示

（一）域内检视：其他地区住房公积金强制执行的实践与借鉴

关于住房公积金的强制执行，全国各地区情况不同。有的地区未形成专门规范而是依据《民诉法》将住房公积金账户资金直接视为银行存款，不设置额外条件直接执行。有的地区虽未有专门规定但参照最高人民法院2013年7月31日给安徽省高级人民法院的复函（即“（2013）执他字第14号”），根据《条例》第二十四条规定来限定执行范围。部分地区与上海一样，由地区高院与相对应级别的公积金管理部门形成执行联动机制，以此规范人民法院针对住房公积金的执行行为及所属各级公积金管理部门的协助义务。各地规范既有共性，又因各地实践情况而有其独特之规定。下文将以湖南、江苏、江西三地为例，对比各地强制执行公积金规范的异同之处。

1.三地区冻结被执行人名下住房公积金账户资金的规定

从相关规定内容来看，湖南、江西两地与上海大致相同，除了规定的排除情形外，均可对被执行人名下住房公积金账户资金采取冻结措施。而江苏对冻结被执行人名下住房公积金要求严格，不仅存在比上海更为苛刻的排除情形，更是对冻结设定了更为狭窄的范围。（详见表3内容）

表3  三地冻结被执行人名下住房公积金账户资金的条件

2.三地区扣划被执行人名下住房公积金账户资金的规定

    三地区对扣划均设定了限制条件。从可扣划的范围来看，湖南和江西的范围相比上海更为宽泛，湖南甚至规定只要法院认为应当扣划被执行人名下住房公积金账户资金，在通过联席会议与公积金管理部门商讨达成一致意见后，即可突破限定条件采取措施。江苏的范围更为狭窄，不仅设定范围，同时只允许申请执行人为自然人的情况下才可强制执行。（详见表4内容）

表4  三地冻结被执行人名下住房公积金账户资金的条件

3.三地区规范对上海地区之借鉴

从上述三地区住房公积金强制执行规范来看，各地住房公积金的强制执行均以保障当事人基本居住权益、维护住房公积金整体资金运行稳定为前提，兼顾实现申请执行人的债权。特别是针对扣划住房公积金账户资金，各地区无一例外都限定了范围。充分说明各地强制执行公积金规范主要还是围绕着平衡住房公积金个人所有和社会保障两大属性来构建。围绕平衡住房公积金两大属性，结合上海法院执行工作及住房公积金管理实际，三地区有以下几点在规范构建上值得借鉴。

一是将丧失住房保障功能的住房公积金纳入可执行的范围。湖南关于扣划被执行人住房公积金账户资金的条件中，规定了被执行人与原单位终止或解除劳动关系，住房公积金账户已封存满6个月即符合扣划要求，江西也类似地规定了被执行人非当地常住户口或农业户口且与单位终止劳动关系的，或被执行人与单位终止劳动关系，住房公积金转入管理中心指定的账户集中封存满1年仍未重新就业的，可强制扣划住房公积金账户资金。两地区之所以允许上述情形可扣划被执行人名下住房公积金账户资金，是因为在此种情形下被执行人名下住房公积金已暂时丧失了社会保障效用，从属性上来看与被执行人银行账户存款无太大区别。既然已丧失住房保障功能，此时住房公积金与工资的性质已无本质区别，故应当纳入可扣划范围。

二是排除执行的范围应从绝对变为相对。不同于上海就扣划事项限定在绝对的范围内，湖南关于扣划被执行人住房公积金账户资金，在限定范围的同时，设定兜底条款性质的规定。根据湖南的规范内容，个案中若人民法院认为需要扣划被执行人名下住房公积金账户资金，则可由中级人民法院通过联席会议的形式与市级公积金管理部门协商，以突破限定条件的限制。法律法规上的兜底条款，主要是为了防止法律法规的不周严性，以及社会情势的变迁性。任何法律或规章制度受限于制定时的情形，必然具有滞后性，特别是经济飞速发展的今天，这种滞后性更加明显。从住房公积金的社会保障属性上来看，对住房公积金的强制执行进行一定程度上的限制本身无太大问题，若住房公积金强制执行的规范没有相应的兜底条款，而是通过规范将所有适用情形列举出来，框定一个固定范围，当新的情况发生时无法进行强制执行，势必会损害债权人的利益。

三是执行方式上可由流转代替扣划。三个地区中，江苏对住房公积金的强制执行限制最为严苛，这种严苛要甚于上海。按照江苏的现行规范，只有申请执行人为自然人的情况下，才可以对被执行人名下住房公积金进行强制执行。江苏之所以这样规定，是因为该地区不允许对被执行人名下住房公积金进行直接扣划，只可将被执行人的住房公积金账户资金流转至申请执行人的住房公积金账户中。强制执行程序中的扣划，是指向具有储蓄资金功能的单位出具协助执行法律文书后，协助执行单位将被执行人名下的账户打入人民法院指定账户（通常为人民法院的案款账户），再由人民法院依法分配、核发。江苏这种限制性做法，从另外一个角度来看为各地区提供了一个全新思路。在住房公积金强制执行中，司法执行与行政管理的冲突里主要表现为强制执行住房公积金导致区域内住房公积金资金总量一定幅度下降，不利于住房公积金资金安全运行，有损住房公积金在保障职工住房时的互助性。采取流转的方式，让被执行人的住房公积金账户资金不变现的情况下流转至申请执行人住房公积金账户中，不仅实现了申请执行人的债权，并让本地区内住房公积金资金总量不受影响，更有利于发挥住房公积金资金市场平衡使用。

四是明确夫妻共同财产的范围。《湖南省高级人民法院、湖南省住房和城乡建设厅关于建立住房公积金执行联动机制的若干意见》第一条明确规定婚姻关系存续期间缴存的住房公积金，属于夫妻共同财产。江苏省在其住房公积金强制执行的规范中也明确了共同财产的范围。据此，即使住房公积金账户未直接登记在被执行人名下，只要有足够的证据证明该公积金账户资金缴存发生在夫妻关系存续期间，符合条件下即可将其视为夫妻共同财产直接强制执行。而目前上海地区的执行规范暂未将此种情形纳入可执行的范围，因此在司法实践中未有直接执行配偶的住房公积金账户资金的情形，同时因规范未明确是否可以直接执行，公积金管理部门也难以予以协助配合。

（二）域外比较：以德国相关制度为参考

与我国住房公积金制度的设立初衷相似，德国的住房互助储蓄银行制度是为了解决国民住房问题。同时，德国的强制执行程序与我国基本一致，均由法院作为实施执行权的主体，并将民事强制执行纳入民事诉讼程序中。因此，相比其他域外制度，德国的相关制度与对我国住房公积金强制执行规范之构建更具有参考价值。

1.德国的住房互助储蓄制度与我国住房公积金制度之比较

德国的住房储蓄银行为专门从事住房契约型储蓄的金融机构，享有政府优惠政策扶持。德国住房互助储蓄银行运作的基本特点是“自愿储蓄、政府奖励、先存后贷、低存低贷”。具体来说，其资金主要来源是购房者的自愿储蓄，借款人须履行先低息储蓄义务，才有资格获得低息固定利率贷款。为了鼓励民间互助储蓄，德国政府提供多种奖励措施，如住宅储蓄奖励金，由政府和企业分别给自愿储蓄者按住房储蓄合同金额 10%左右提供奖励金，从而调动了居民自愿住房储蓄的积极性，吸引大量社会闲散资金流向住宅金融领域。

德国住房储蓄银行制度与我国住房公积金制度从本质上来看均为政策性住宅金融，具有资金缴存者之间互惠互利的性质，但二者在运行模式还是存在些许差别：一是从资金来源的形式来看，我国住房公积金制度具有强制性，职工与单位必须按法律规定的比例要求持续缴纳，而德国互助储蓄资金来源于有购房需求者自愿储蓄。二是从管理机构的性质在看，我国住房公积金管理部门为各地区公积金中心，为行政部门，而德国住房储蓄银行为金融机构，且既有公营银行，亦有私立银行。三是从政策优惠制度来看，虽然二者均在贷款利率上给予贷款人低于商业贷款利率的优惠，但德国会在住房储蓄利率优惠的基础上，由政府和企业共同给自愿储蓄者一定比例的储蓄奖励金，说明德国住房储蓄银行制度具有更为强烈的保障性。

2.德国民事强制执行财产豁免之规则

德国《民事诉讼法典》对民事强制执行程序中的财产豁免的范围进行了规定。德国的执行财产豁免的情形大致为四种情形：一是基于保障被执行人及其家属基本生活而需财产豁免。二是被执行人经营及工作所必需物品。三是精神上的必需品，如婚戒、奖牌等。四是和人身利益密切相关的专属性财产，如丧葬费、加班费等。

德国的执行财产豁免并非绝对豁免。德国《民事诉讼法典》定了保障申请执行人债权的“交换扣押”制度。为最大限度保障债权的实现，德国制定了“交换扣押”制度，如被执行人名下有一辆奔驰牌汽车用于从事运输工作，若强制执行会影响到被执行人日常生计，此种情况下申请执行人可向法院申请将自己名下价值较低的大众牌汽车供被执行人工作使用，就此被执行人名下车辆就丧失了财产豁免的条件，即保障了申请执行人债权的实现，也维持了被执行人的基本生产生活。

在德国，债务人享有法律规定的财产豁免权，但未规定其享有请求权，因此，但未经法院裁决，任何主体不得以法律规定的财产豁免为由直接排除法院的执行，即使执行的财产为法律已列举的可以豁免执行的财产，法院作出的强制执行措施的决定依然有效。若被执行人认为法院执行的财产应当豁免，需根据《民事诉讼法典》第七百六十六条之规定提出异议，由法院作出相应裁判确认该财产是否应当豁免执行。

3.德国的相关制度对我国住房公积金强制执行之启示

德国的住房互助储蓄制度是一个市场化产物，强调自愿缴存，这虽然与我国住房公积金制度的强制性有本质的区别，但二者在保障性、互助性这两种性质上是相通的。由此可以看出，我国住房公积金的强制性是手段，最终的落脚点在于互助性，最终通过资金调配、互帮互助的方式来发挥住房保障效用。因此，在构建住房公积金强制执行规范时，最需要考虑的是维护住房公积金制度的互助性。

同时，从德国的执行财产豁免制度可以看出德国法院在强制执行程序中的主导地位及司法权威。一项财产是否属于执行豁免的范围，最终应由法院通过裁判程序予以判断。因此，若在规范构建时公积金管理部门以住房公积金在保障个体基本居住权益时属于执行豁免的范围而制定相应排除执行的条款，可能会有越俎代庖之嫌。

五、制度设计：住房公积金强制执行规范的完善

（一）创新执行方式：将流转作为住房公积金强制执行主要方式

文章的上一部分已对流转这种执行方式进行了简要的介绍。所谓流转，就是将被执行人住房公积金账户中的资金通过强制执行的方式，转入申请执行人住房公积金账户中。扣划是将被执行人住房公积金账户资金提取到法院代管款账户中，然后由法院将执行到的款项发还至申请执行人的账户中。若扣划总量过高，导致住房公积金整体资金量减少，可能会对住房公积金互助性造成负面影响，最终影响到住房公积金发挥其保障住房需求的社会效用和保障性。因此，住房公积金制度通过专用性来限制所有人自行提取，在住房公积金强制执行时也对扣划事项设定了诸多限制。而流转的最大的特点，就是不会破坏住房公积金整体资金的总量，保障住房公积金的互助性特性。同时，这种方式江苏地区已开始实行，说明在实际操作层面具有一定的可行性。

在方式创新的细节上，建议注意以下几点内容：一是流转不是扣划的取代，而是与扣划并行的一种方式。将资金流转到申请执行人的住房公积金账户中，虽然权属上已属于申请执行人财产，但是申请执行人在使用该笔资金时仍然要符合《住房公积金》第二十四条之规定，因此当出现申请执行人为特殊困难群体或执行标的具有特殊性这种急需解决生活困难的当事人时，流转是无法从根本上解决实际问题的。因此扣划不应当在住房公积金强制执行制度中被流转取代。二是流转原则不应当设置限制性条件。上文已论述过，流转最大的优点在于不会减少住房公积金资金总量，与住房公积金的强制性、专用性、保障性特别是互助性不相冲突，既然如此，流转就不应当像扣划一样设置种种条件予以限制。三是流转应当以申请执行人同意为前提。虽然流转到申请执行人住房公积金账户中，相当于申请执行人名下财产增加，但是因住房公积金的强制性和专用性这笔资金是无法随意支取使用。并且，住房公积金账户中的资金存款利率极低，若当事人未有购房需求，这笔钱最终需要到其退休才能真正地使用支取，这与直接将钱款打入其银行账户中相比会有利率差、通货膨胀等引起的一些损失。考虑到当事人的切身利益，采取此种执行方式应当遵循当事人的意见。四是在客观条件成熟的情况下采取直接流转的执行方式。若采取先提取再存入的间接方式，无形会增加法院与公积金管理单位的工作量，不利于提升执行效率。当然，直接流转的方式在实施起来可能会因技术壁垒、公积金管理规范等因素存在规范构建上的现实困难，这需要在今后的具体实践中由上海法院与上海市住房公积金管理中心共同探索。

（二）坚持比例原则：住房公积金强制执行时注重各方利益的平衡

比例原则原为行政法领域的法律原则，其目的是在保证行政行为合法性的基础上，尽可能加强对人权的保障。执行程序分为执行裁判和执行实施，与司法裁判的被动性不同，执行实施权虽然由司法机关行使，但实质上是公权力机关使用某种法定方法和手段去强制性地处置被执行人的财产或限制其人身自由，具有行政执法上的主动性。因此，比例原则应当为执行程序中坚持的原则。在由执行实施权形成的强制执行法律关系中，被执行人需要单方承受来自公权力机关施加的执行压力，因此需要考虑手段（强制执行措施） 和目的（实现债权） 间的相适应性。《最高人民法院关于在执行工作中进一步强化善意文明执行理念的意见》（以下简称《善意执行意见》）明确要求，执行要坚持比例原则，找准双方利益平衡点，避免过度执行。实践中，执行比例原则在诸多财产处置上有所体现。例如被执行人名下有一价值上百万的房产，但执行案件标的额仅几千元，拍卖房屋的确可达到债权实现的目的，但是通过司法拍卖产生的执行费用、拍卖辅助费用、成交价与市场价的差价等给被执行人带来的代价可能要数十万元，远高于其应当偿还的债务数额，秉持执行比例原则，人民法院在这种情况下往往不会直接去处置被执行人名下房产，而是通过与目的更为匹配的方式来予以执行。针对住房公积金这种特殊性质财产，更应当在住房公积金强制执行的规范中始终贯彻比例原则。 

1.坚持以无其他财产可供执行为住房公积金强制执行的前提

人民法院经过财产调查，如果发现被执行人有住房公积金账户资金以外的其他财产可供执行，应当优先执行其他财产。首先，《民诉法》已明确被执行人名下的房产、车辆、存款、债券、股票、基金份额等财产为可供执行的财产。上文已阐述，强制执行与行政执法相同，属于公法范畴，遵循 “法无明文规定即不可为”的原则，以避免公权力机关在执法办案时具有太大的任意性。因此只要被执行人名下有《民诉法》明文列举出来的财产，且价值能够满足履行被执行人债务的需要，人民法院就不应当在存在前述财产的情形下，去执行被执行人名下住房公积金账户资金。其次，人民法院执行不动产、车辆、银行存款、债券、股票、基金份额等财产，并不影响正常的市场交易秩序，也不会引发司法执行权与行政管理权的冲突。但是住房公积金的强制执行始终存在降低其发挥住房保障功能的隐患，所以在执行顺序上理应放其他可供执行的财产之后。这种司法谦抑也一定程度上尊重了行政机关对住房公积金的管理职能。目前《意见》第三条规定扣划被执行人住房公积金账户资金，以被执行人名下无可供执行的财产或可供执行的财产不足以覆盖全部应履行债务为必要前提。这种限制性条件是其他地区规范所没有的，此规定应当予以保留，并值得推广。

2.强化善意文明执行理念  

住房公积金的强制执行对被执行人日后的公积金贷款、冲还贷等购房、租房事项均会产生不利影响，极可能影响到部分被执行人的居住权益。因此，在执行被执行人住房公积金时，要始终坚持谦抑性和善意执行理念，在实现申请执行人胜诉利益的前提下，最大限度降低执行工作对被执行人基本住房权益的负面影响。可以在司法实践中探索以下制度：一是给予被执行人一定时长的异议期。在住房公积金强制执行时发现符合扣划条件的，可以先行冻结，然后由人民法院或公积金管理部门通知被执行人，给予其15天异议期。给予该期限，不仅充分尊重其异议权利，同时督促其主动履行义务，避免因小失大。二是创立被执行人住房公积金资金补缴纳制度。在扣划完被执行人住房公积金账户资金后，若被执行人日后恢复履行能力，应当允许其将之前已被扣划的住房公积金资金补缴纳至其账户中，以恢复其自身住房公积金保障作用。当然，该制度应当限定适用范围，若其扣划本身就符合《住房公积金管理条例》第二十四条之规定，如被执行人退休、死亡、出境定居或案件本身为房屋买卖、租赁纠纷，这种情况下被执行人的住房公积金本已丧失住房保障作用，那么补充缴纳已无意义，不应当再纳入补充缴纳范围。

（三）加大执行力度：适当扩大住房公积金强制执行的范围

在提倡善意执行理念的今天，加大执行力度、最大限度地保障当事人的胜诉权益仍然应当是人民法院执行工作的主旋律和核心。善意执行的最终目的是规范执行，而不是降低执行力度。若发现被执行人名下有财产而不去执行，这与规范执行的要求并不相符，也会降低司法在人民群众中的公信力。公积金的特殊属性应当充分考量，但即为被执行人个人所有，就要穷尽手段予以处置。不断地加强执行力度以兑现当事人胜诉权益，应当成为今后完善住房公积金强制执行规范的主要方向之一。《意见》在秉持善意执行的法律精神下，仍有扩大执行力度的空间，具体应就以下几点加以改进。

1.优化排除执行情形

本文第三部分已论述，目前《意见》对排除强制执行情形的范围过于宽泛。只要被执行人作为主贷人或者参贷人有尚未结清的本市住房公积金个人住房贷款（被执行人所涉案件为本市住房公积金贷款的除外），或被执行人有正在履行的提取住房公积金归还贷款、支付租金等约定提取业务，就不可对被执行人名下住房公积金账户资金采取冻结或扣划措施。上述限定主要目的是保障被执行人及其家属基本居住权益，发挥住房公积金资金在社会住房保障上的效用。据此，若被执行人及其家属不存在实际居住困难，就不应当再设定相关条件来排除执行。

综上，建议对《意见》的第二条、第三条进行如下修改：一是出现被执行人住房公积金账户资金余额大于其公积金贷款剩余金额的情形，应当允许对多出的部分进行强制执行。二是应当将把被执行人有冲还贷业务从排除执行事项中删除，因为从住房公积金冲还贷业务办理来看，即便不是唯一住房，哪怕是购买二套房屋，也可以办理相关业务。因此，不能因为被执行人有住房公积金冲还贷就排除执行，这种观点在湖南、江西两地得到了验证，两地均未将此纳入排除执行范围。三是在被执行人有支付房租业务时，若其每月缴存金额大于房租支付金额，应当允许对多出来的部分进行强制执行。假使被执行人每月住房公积金缴存金额为6000元，但其每月支付房租为3000元，若因其有支付租金业务而完全排除执行，显失合理性。

2.扩大扣划限定范围

本文第四部分已论述，住房公积金强制执行范围应与地方行政法规允许当事人自行提取的规定衔接。从这个角度来看，《意见》中有两处可扩大住房公积金账户资金扣划范围：一是被执行人非本市户籍，未在异地继续缴存住房公积金且与本市单位终止劳动关系，住房公积金账户连续封存、社会保险连续停缴满半年及以上的，应当允许扣划其名下在本市的住房公积金账户资金。首先，《上海市公积金管理中心关于职工未在异地缴存且封存满半年以上提取住房公积金业务操作细则》规定此种情况被执行人可自行提取；其次在此种情况下，被执行人名下的住房公积金账户资金因无新的资金注入，一定程度上已丧失了住房保障功能。

二是应当扩大申请执行人为特殊困难主体时允许扣划的范围。《意见》列明了案件申请执行人为孤寡老人、孤儿、农村“五保户”、农村和城镇享受最低生活保障人员、没有固定生活来源的残疾人或者执行涉及刑事附带民事判决等特殊困难群体的，可扣划被执行人的住房公积金账户资金。虽然该规定最后有个“等”字，为特殊困难群体的范围预留了空间，但是这种不明确可能会引起人民法院与公积金管理部门在适用范围上的认知差异。根据上海市住房公积金管理中心相关规定，若职工及其家属身患重病且导致生活困难，或已失业满两年且家庭人均收入低于当时段市最低工资标准的，可申请提取公积金。因此，从与相关规章制度匹配的角度，应当将上述两种情况列明至特殊困难群体中。同时，湖南的有益经验值得借鉴，当地规定，若申请执行人的配偶或其他直系亲属属于特殊困难群体，从保障民生的角度也应当允许对被执行人住房公积金账户资金进行扣划。

3.应当适用先予执行

先予执行是指在无生效法律文书的情形下，根据一方当事人的申请，人民法院裁定另一方先行履行相关义务并立即执行的一种紧急救济程序。先予执行适用范围较窄，仅适用追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金、医疗费用、劳动报酬等涉及申请执行人生存权益的案件。该制度体现出了对弱势群体利益的保障，也能够起到临时紧急保护的作用。《意见》第三条直接排除适用先予执行，无论基于法律精神还是从社会保障的角度来看，都是不合理的。在执行过程中，不仅要保障被执行人生存权益，也要维护申请执行人的生存权益，正因如此，《意见》才会将申请执行人为特殊困难群体时纳入可执行的范围。更为重要的是，从法益位阶上来看，司法实践中先予执行的实际适用率极低，若真的适用，说明相关当事人的情况已经十分急迫，甚至出现生命健康权需要维护的情况，这是要比维持日常生活所需意义上的生存权更高位阶的权益。例如，申请执行人因交通事故而遭受严重的身体伤害，急需住院治疗，其无力负担医疗费用，而与负有承担医疗费用义务的被执行人不能协商解决，若将整个诉讼程序走完，从起诉到作出生效判决，需要经过较长的时间，如不先予执行，必然延误治疗时间，极可能造成损害生命的严重后果。此种情况若启动先予执行程序，经查发现除被执行人名下住房公积金账户资金外无其他财产可供执行，此种情况若排除执行，当事人损失的已不是债权，受到损害的很可能是其健康权、生命权等人身性权益。综上，不应当将先予执行排除于扣划被执行人名下住房公积金账户资金范围之外。

4.允许冻结配偶名下公积金

婚姻关系存续期间缴存的住房公积金属于夫妻共同财产，按照目前的法律规定无可厚非，即使不在相关规范中明示，法院亦可依照《民法典》等相关法律规定的内容进行强制执行。但基于司法机关与行政机关对法律规定、法律适用的理解差异，及彼此职责范围的不同，若不直接明示夫妻共同财产的范围及是否可以强制执行，可能在实务中引发歧义，既影响住房公积金强制执行的实际效用，同时偶发分歧也不利于联动机制的长效发展。因此，应当在《意见》中对夫妻共同财产的权属认定范围、可冻结性直接予以明确，以方便法院日后的执行行为，也为公积金管理部门的协助行为打消疑虑。当然，考虑到财产权属为共同共有，若未经过法定程序对权属予以析产，不应当对配偶名下住房公积金采取扣划、流转等措施。

（四）深化执行联动机制：促进司法执行与行政管理良性互动

2019年中央全面依法治国委员会印发了《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》，强调要加强统筹协调，深化联动协作，形成加强统筹协调，深化联动协作，形成“党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门联动、社会参与”的执行难综合治理工作大格局。建立长效执行联动机制，为切实解决执行难的关键所在。2021年上海高院与市公积金管理中心联合出台《意见》，标志着两家单位就住房公积金强制执行形成市域内的联动机制。人民法院针对住房公积金的强制执行，必须要得到公积金管理部门的支持。《意见》的第七条也专门强调完善联动机制为今后两家单位在针对住房公积金强制执行上共同努力的方向。联动机制的深化建议从以下五个方面持续深化。

1.充分利用联席会议解决个案难题

《意见》的相关规定，必然会随着时间的推移以及经济的进一步发展发生滞后情形。《意见》第七条把市高院执行局与市公积金中心政策法规和风险管理处作为各自单位实际联络部门。建议在今后工作中若发现个案中发生标准把握不统一的情形时，则由区法院（中院）将案件情况上报市高院执行局，高院执行局初步研判后认为应当在案件中突破规定的条件限制采取强制措施，应与市公积金中心政策法规和风险管理处召开联席会议协商讨论，最终共同决定是否可进行强制执行，并将商讨结果予以备案。通过此种方式，不仅在一定程度上拓宽了住房公积金强制执行的范围，同时也有利于应对规章制度的滞后性，避免在个案中发生当事人债权受损的情形。

2.定期开展业务交流优化相关规范

任何一个制度都需要经过实践的检验，并在实践中不断地发展与完善。住房公积金强制执行的规范如何构建，只有在司法实践中通过不同的案件类型、案件状况进行验证，发现问题、整改问题，才能构建出更加符合住房公积金管理现实要求及法院执行工作实际的规范。因此，建议市高院执行局与市公积金中心政策法规和风险管理处应当定期召开会议就住房公积金强制执行总体情况及实践中遇到的共性问题进行沟通交流，及时发现相关问题并对相关规范予以改进，打通上海地区住房公积金强制执行的难点和堵点，让住房公积金强制执行的规范始终可以跟上现实需求及时代的发展。

3.深化基层互通联动以检视问题

涉及住房公积金强制执行的案件大部分都集中在各基层法院，各区公积金管理部亦为协助人民法院强制执行的主要协作单位。因此，各基层单位最了解住房公积金强制执行的实践情况和问题症结。在这种情况下，各区法院与属地区公积金管理部门之间日常工作中的互通联动对住房公积金强制执行制度的构建及规范的完善极为重要。综上，各区法院可在《意见》的总体框架内，根据自身执行工作实际，与属地区公积金管理部门加强联动合作，创新工作机制，从个案中的特性寻找住房公积金强制执行现行规范中存在的共性问题，以实践促进规范之完善。长宁区法院在《意见》实施后，与上海市公积金中心长宁区管理部不断加强日常沟通往来，确定了工作联系人，并优化了冻结被执行人名下住房公积金账户资金的方式，执行法官通过法院专递将相关材料邮寄至专人后，即可办理冻结业务，无需专门前柜台，使得执行效率进一步提升。

4.充分利用信息化手段提升执行效能

信息化建设是近年来人民法院重点工作之一，对于切实解决执行难具有极其重要的意义。特别是从2020年开始，常态化疫情防控对传统现场执行工作有所冲击，在此背景下信息化建设对人民法院执行工作显得更为重要。目前，随着上海法院与上海市公积金中心联动机制的深化，在住房公积金管理部门的大力支持下，各级法院目前已可通过“点对点”财产查询系统对被执行人名下住房公积金账户资金余额、是否存在贷款冲还贷等信息 进行查询，便于法院在第一时间知晓被执行人名下住房公积金相关情况。今后，上海法院应当与上海市公积金中心继续加强信息化协作，将线上协助执行业务拓展至冻结乃至扣划等全部强制措施，最终实现住房公积金强制执行全流程网上办案新模式，让执行效率更上一层楼。

5.以长三角一体化为契机打破地域协助执行壁垒

住房公积金强制执行目前处于各地“各自为政”的尴尬局面，这会导致法院在异地执行时因当地规范与其属地规范有出入的情况下，导致执行法院与公积金管理部门因规范适用的不同而引发分歧，加强立法供给以形成统一的规范应当成为住房公积金强制执行制度构建需要努力的方向。因此，在《强制执行法》尚未出台的情况下，上海地区应当敢于探索，先行先试，以长三角一体化为契机，以行政壁垒的破除来促进打破协助执行壁垒，探索构建长三角“一市三省”之间住房公积金强制执行的统一规范，并借助《强制执行法》的立法起草之东风，将区域经验逐渐转化为全国范围的统一规范，最终彻底打破住房公积金强制执行地域壁垒。同时，应当积极利用长三角各省市之间行政信息的互通，将信息化的运用从上海范围扩大至长三角其他省份，最大限度查询到被执行人名下可供执行的财产。

结 论

《意见》出台至今一年有余，作为上海地区住房公积金强制执行现行具体规则和实务操作规范，让上海各级法院在住房公积金强制执行的实践中有据可依，其积极意义应当予以肯定。但是从扣划总数、扣划涉案数等数据上来看，实际效果远没有达到规范构建之始的目标。将“白字黑字”变成“真金白银”，最大限度地实现申请执行人的胜诉权益，始终是人民法院执行工作的初心和使命。若在执行程序中发现被执行人名下的财产却无法实际处置，这是与人民法院强制执行工作的初衷相背离的。因此，住房公积金强制执行应当不与住房公积金强制性、专用性、互助性、保障性、长期性等住房保障特性相冲突的前提下，最大具象地表现执行力度及执行范围，这将是住房公积金强制执行规范构建的方向与目标。

住房公积金的强制执行是人民法院执行工作中面临的新问题之一，是人民法院为维护当事人胜诉权益而开辟的新途径，依法有序地开展这项执行工作，可在一定程度上打击被执行人利用住房公积金财产的特殊性来逃避执行的行为，同时对提高执行案件的规范性、整体到位率均有一定的帮助。住房公积金强制执行今后规范之构建，应当注意以下几点问题：一是要认清住房公积金强制执行的限制性在于强制性、专用性、互助性、保障性、长期性等特性，规范构建时公积金管理单位不能以保障被执行人及其近亲属基本生活为由而成为执行财产豁免的范畴，以此排除执行，执行财产豁免应当由人民法院认定，有异议应当由被执行人自行救济，不应当为行政机关不配合协助执行义务的理由。二是要以发展的眼光看问题，要通过实践到认识、再实践、再认识的过程，紧跟人民法院强制执行的新要求及住房公积金行政管理的新形式，不断优化住房公积金强制执行的规范。三是要坚持以问题为导向不断创新执行方式与机制，在司法执行与行政管理的冲突中寻找平衡点与解决问题的突破口。四是从住房公积金制度本身出发，寻找扩大住房公积金强制执行范围的突破口。住房公积金制度的初衷与效用在于社会住房保障，若当事人名下的住房公积金已无法实现该初衷和效用时，那么其已失去了强制执行限制性的外衣，就应当将住房公积金视为普通财产予以执行。

同时，希望在此次《强制执行法》起草时，可以将住房公积金的强制执行相关规范纳入此次立法范畴，从法律层面对住房公积金强制执行的可行性及限制性予以明确，为全国各级法院住房公积金强制执行工作指明方向，让住房公积金强制执行在破解执行难中发挥应有的作用。

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责任编辑：高佳运

执行编辑：吴涛 赵佳怡

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