降房价？不要被“集体土地入市”迷了眼

前天，随着国土资源部一条简短的通知出台，国内多家媒体纷纷报道这一“重大利好消息”。其中不少新闻媒体在解读该新政策时提及这样几点：第一，缓解住房供需矛盾，第二，平抑房租租金，第三，遏制房价过快上涨......

当然媒体的报道既有自我分析的部分，更多的是依赖国土资源部通知的附件《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》内容进行自我解读。《试点方案》开篇第一句就提到了“利用集体建设用地建设租赁住房，可以增加租赁住房供应，缓解住房供需矛盾，有助于构建购租并举的住房体系，建立健全房地产平稳健康发展长效机制”。

小编恰巧做过不少关于农村集体建设用地方面的探究，在全国多个省市的农村做过相关问题的社会调查，现就该通知本身的目标与媒体的一般性报道做一个个人解读，欢迎批评指正。

第一，集体建设用地何处寻？

这轮针对三农的改革，最根本的依据是党的十八届三中全会决定里的内容。《决定》指出：“要建立城乡统一的建设用地市场”，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。因此，从2013-2016这三年，基本上是中国农村自我摸查，确立三权的阶段，三权即集体土地所有权，建设用地使用权和宅基地使用权。至今，基本上已经完成三权的确权登记，造册发放。其中集体经济组织，一般为村委会或者村民小组获得了集体土地所有权证，农民获得了宅基地使用权证，而建设用地使用权则归集体经济组织或该组织内的成员所有。而且这里所说的集体建设用地是存量的建设用地，不是增量的建设用地。因为根据《土地管理法》的规定，对于非特定事项新增集体建设用地，至少需要省级人民政府批准。

那么集体建设用地究竟在哪呢？由于权利人是集体，因此，绝大多数存量集体建设用地存在于我国的乡镇街道、规划的行政村集中区，集体企业园区，城市郊区农村聚居区。

 第二，集体建设用地怎么降房价？

作为普通民众来说，最关心的是近年来我国大中城市一浪高过一浪的房价涨幅，不少年轻人北漂，缺乏安居之所，为了物质而焦虑成为整个社会的通病。房价的高涨是多重因素的共同作用，如果我在这分析就显得非常多余，但我们需要明确的一点是，房价涨的这么火能否被“集体建设用地”这个消防员扑灭？

俗话说的话，远水救不了近火。前文已分析，我国存量集体建设用地的地理位置，可以说是远得不能再远，与北上广这些高房价的地段相比可谓是十万八千里。有人会质疑，那一线城市的新区呢？是否存在集体建设用地？提炼我国近十年来的建设逻辑，大家很清楚地发现：由于集体建设用地无法在法律层面招拍挂，因此流转度不高，政策限制较多，所以我们选择征收集体土地，包括建设用地和农用地，将农村土地国有化之后，再进行城镇建设，才能建商品房，发房产证。在这样的思路演进下，城市近郊的农地早已基本被征收国有化。目前尚存的集体建设用地基本上都属于离城市较远的地区，毋庸置言，处于规划中的增量集体建设用地的位置就更加偏远了。

众所周知，中国城乡二元制的稳定结构在于农民工这样的群体存在，他们在城市赚取比农村高的收入，父母留在老家务农，子女一般也由年迈法的父母照顾，成为留守儿童。中国社会出现了“以代际分工为基础的半工半农结构”。农村青壮年的流失导致一种集体性的衰败已赤裸裸地摆在面前。尽管从城市赚取的收入会回哺农村，但往往集中于节假日期间，当大量的农民工返乡之后，中国农村比往常热闹多了，有人感慨，农村马路上也出现了大面积的堵车现象。但是特定时间段一旦过去，迅速寂静下来的农村地区与刚刚过去的喧嚣形成了巨大的反差。而且大部分进城务工的农民工从根本上想扎根城市，因此一般不愿意继续在乡村买房，至少也选择去县城购置房产，为了其下一代的教育和婚姻。新农民们对土地的背离既是经济的乏力也是乡村精神的空虚。

以前很多报道都反映，很多小城镇或四五线城市因为盲目开发，导致大量“鬼城”的出现，其实笔者在调研中也发现，不少乡镇建设的商品房也好，小产权房也罢，大部分时候都是门可罗雀，因此继续开发集体建设用地用以建设和租赁，基本上没有任何意义。当然排除以下这几类地区，城市新区附近的郊区且有开发趋势，旅游名胜区，偏远的工业、军事、教育基地区等。

三、“小产权房”何去何从？

根据《土地管理法》的规定，只有“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅”才可以通过简易手续申请集体建设用地，农村集体经济组织还可以建设用地使用权与其他自然人或法人联营企业，收入归集体组织所有。经过我们调查发现，如广东汕头，浙江温州，江苏华阴等东南沿海地区，民营企业非常发达。在这些地方，很多企业并没有与当地集体经济组织联营，而是通过与建设用地使用权人或者农地承包权人进行协议“购买”的，基本上无法办理房产证。但是这些企业主要是利用土地建厂，一般不用于流通，因此是否有产权证书影响不大。

经过二三十年的发展，原有的农耕区早已变成了工厂区或者城中村，早已丧失农业生产用途。尽管当前对耕地的保护力度只增不减，但是这些地区已经无法实现复垦，或者复垦难度太大，只能将其纳入建设用地规划范围之内。因此，这些“新增”的但实际上早已被“建设”的建设用地与原有的建设用地共同组成了“小产权地”。如果现在允许“历史清白”的集体建设用地入市？那么这种存在“历史问题”的小产权房下面的土地该如何“审判”？按照今天的政策，他完全符合入市标准，而且最能释放政策活力，因为这些集体土地确实是距离大中城市很近，有些甚至就是亟需改造的城中村。

但是，摆在政府面前的是一个两难选择，如果承认小产权房的合法地位就意味着承认了大规模违法行为的合法性，这样做会严重损害法律的权威。而全部拆除虽然于法有据但却难以执行，而且成本太高。那么是否以此为契机，通过“新人新办法，老人老办法”的思路来解决这个问题呢？我们拭目以待！但反过来一想，无论是要求其补缴土地出让金，通过国有化的方式合法化还是“免费合法化”，都会使得“小产权”变成“大产权”！“小产权”之所以便宜，是因为小，而一旦摆正位置，成为“正宫”之后，无论是地价还是房价，那都是不可同日而语的。市场的逐利性和成本的累积性，会让我们见证“新的奇迹”！

当然前天国土资源部的《试点方案》仅仅是一个规范性文件，仅有2300余字，因此未来如何具体实施，既要修改、清理法律法规，也要制定更具有实际操作意义的规范。让我们拭目以待！

四、集体建设用地入市：醉翁之意不在酒

如果说集体建设用地建设租赁住房无法达到缓释房价的作用，那么这个《试点方案》是否就没有意义了呢？其实并非如此！因为我们过于将目光盯在土地——房价二者之间，难免有“情人眼里出西施”的感觉。实际上，目前所有的农村土地改革的根本目标在于“盘活农村，提高农民的财产性收入，真正地破除政策限制给农村发展带来的壁垒，助力中国特色城镇化进程”。《试点方案》的第二句就重点强调：有助于拓展集体土地用途，拓宽集体经济组织和农民增收渠道；有助于丰富农村土地管理实践，促进集体土地优化配置和节约集约利用，加快城镇化进程。

当前，国内也有两种极端化思潮：一是全面否定农村集体经济，一些人总认为集体所有制是人民公社的遗产、与市场经济天然相悖，集体经济产权不清、“大锅饭”效率低，相当多的地方放弃农村集体经济发展；二是夸大集体经济的作用，一些人固执地坚持“家庭承包责任制是临时性制度安排”，是“过渡形态”，“家庭承包制度的效率释放完毕了”，“走农业集体化道路是时候了”。在中央全面深化改革领导小组第五次会议时特别强调“要探索集体所有制有效实现形式，发展壮大集体经济。”这应当说是具有重大意义的。

近年来，集体经济呈现衰退局面。农村本身不存在大量资产，动产基本价值很低，主要是拥有大量尚未开发的建设用地和优质农用地。而这些地除了把农民捆在了土地上，还无法以市场经济的面目给农民带来经济收益。其在法律方面的障碍主要在于，第一，权属关系不明，主体不清，即使想出让、流转，既没人牵头，也没人接手；一问：谁是集体经济组织？第二，政策限制太多，流动性不足，杠杆率不高，市场投资热情小，而且一旦有了交易对象范围限制，那么容易滋生权力寻租和关系户现象；二问：可以卖给谁？第三，担保物权功能无法发挥，农村金融裹脚前行，民间高利贷暗流汹涌；三问，农民想干事，如何去融资，既无担保物又没保证人？

当然，中国集体经济也有非常成功的例子，比如我亲自去调研过的华西村等。但是华西村的发展存在巨大的偶然性，这个偶然性除了历史条件、地理位置之外，更多的是吴仁宝老先生的决断力、洞察力和凝聚力。我们无法期待每一个村支书、村长都是“吴仁宝式”的基层干部，这既不切实际更是强人所难！因此，制度改革，经济驱使，让农民们自己动起来，这是中国经济新的活力增长点，也是中国发展的希望所在。

五、代结语：集体主义仍然有效

集体经济长久存在是人类遵循适者生存法则自然选择的结果，而不是人们的行为偏好拟或意识形态的强制，因此不要将集体经济牵进“主义”之争。村级集体经济当前贫困及多极分化并非“双层经营体制缺陷”，而主要在于集体产权制度安排及集体经济组织经营管理能力差异。探索农村集体经济有效实现形式，重点是坚持集体所有、“三级分享”和“双层经营”等基本经营制度；不断改革完善集体资源、资产配置手段，转变经营管理方式，公平收入分配和激励机制，以适应不断发展的生产力，最终实现共同富裕目标。

高度重视合并村及新社区集体经济组织重建，引入发达地区村集体产权制度改革的经验，以合并前的村、组为单元，开展集体资源和共有财产的清资核产，确权到人，探索有效实现形式。按照“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”的思路着手构建“长久不变”的制度体系。加快村集体产权制度改革，完善委托代理制度。扶持和鼓励村组集体经济组织加快转变和大力拓展经营管理方式。

总之一句话，我们不要害怕农民富起来，更不要害怕农民团结起来干大事，中国一半以上的人是农民，他们是社会稳定的基石，是民族复兴的组成部分，面对中国高速发展的和谐号动车组列车，他们可能还是坐着绿皮车前进。不抛弃，不放弃，每一个农民兄弟姊妹，让他们大踏步地迈上发展的动车或高铁吧！

作者简介：青仲平，青苗法鸣编辑部重要评论。