当个人隐私“撞车”政府信息公开

编者按：《政府信息公开条例》第15条确立的个人隐私信息公开豁免条款，因“个人隐私”概念过于模糊、公共利益难以界定、授权过于宽泛等因素而长期虚置，实施效果不尽人意。本文作者通过厘清政府信息公开视角下个人隐私的内涵与外延，尝试将第三人同意的程序后置，以期更好实现对个人隐私的保护。观点鲜明，行文规范，推荐阅读。

作者简介

包文蕾，吉林大学法学院2020级法律硕士（法学）研究生。原文标题为“政府信息公开中个人隐私豁免条款的适用——以《政府信息公开条例》第15条为中心”

PS：因排版需要，文章注释已省略。

引言

一、规范考察：个人隐私豁免条款适用的关键概念

（一）政府信息公开中的“个人隐私”

（二）政府信息公开中的“公共利益”

二、政府信息公开中个人隐私豁免条款适用的误区

（一）“个人隐私”的证成不足

（二）“第三人同意”的程序定位不明

（三）“公共利益”的保护不足

三、解释路径：政府信息公开中个人隐私豁免条款适用的完善

（一）对政府信息公开中“个人隐私”的扩大解释

（二）基于“公共利益”享有自由裁量权的合理运用

（三）“第三人同意”程序的后置

结论

摘要：2019年《政府信息公开条例》第15条未对个人隐私进行定义，亦未对公共利益加以解释，致使法院与行政机关对个人隐私豁免条款的理解和适用存在差异。这种差异具体表现为认定被申请信息涉及个人隐私的证成不足，征求第三人意见的程序适用与规范本意相背离，行政机关倾向于不公开涉及个人隐私的政府信息，导致对公共利益的保护不足。因此，需要厘清政府信息公开视角下个人隐私的内涵与外延，在此前提下，行政机关基于公共利益的考量合理运用自由裁量权，避免强制公开个人隐私条款处于虚置状态，同时，将第三人同意的程序后置，能够更好的实现对个人隐私的保护，也是对行政机关行使自由裁量权的倒逼，以此完善个人隐私豁免条款的适用，以期对政府信息公开的实践有所助益。

关键词：个人隐私；政府信息公开；公共利益；合理运用；第三人同意

引言

2019年修订的《政府信息公开条例》（以下简称为2019年《条例》）第15条大体上继续沿用了2007年《政府信息公开条例》（以下简称为2007年《条例》）第14条的规定，确立了涉及个人隐私的政府信息不得公开的例外，同时，采用但书的方式规定了“例外之例外”，即“第三人同意”或者“行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开”，旨在以公共利益为杠杆平衡公民知情权和个人隐私权。

根据该条规定，涉及个人隐私的政府信息是否公开应运用三阶段的方法进行判断：首先，明确界定个人隐私的概念，以确认被请求公开的信息中是否存在值得保护的个人隐私在内；其次，通过立法目的界定公共利益，以判断被请求公开的信息是否能促进公共利益；最后，运用利益衡量原则与比例原则对公众的知情权和监督权与个人的隐私权进行平衡。但是，就个人隐私和公共利益两个关键概念而言，其本身较为抽象，加之2019年《条例》又对二者均未作出解释，导致个人隐私豁免条款的适用并不理想。于是，一些学者聚焦在公共利益的解释论以及如何平衡公众知情权和监督权与个人隐私权的方法论上，但是没有关注到对个人隐私的解释的重要性。还有一些学者注意到个人隐私的概念模糊，试图对个人隐私加以解释，如以“识别”作为核心要素来明晰个人隐私内涵，实则混淆了个人信息和个人隐私的核心特征；还有的学者通过对个人私密信息的保护研究，试图解决个人隐私概念不易把握的困境，但忽略了个人隐私除个人私密信息外的其他内涵。可见，个人隐私豁免条款的适用需要对个人隐私、公共利益等概念进行体系化解释。

个人隐私豁免条款中未规定何为个人隐私，直至《中华人民共和国民法典》（以下简称为《民法典》）的出台才对隐私进行了定义。就法的效力位阶而言，作为行政法规的《条例》不应与作为法律《民法典》相抵触，即在隐私的内涵与外延的认定上应该以《民法典》为标准。然而，以“隐私”作为联想词，以政府信息公开作为案由，以2021年1月1日为始，2021年12月8日为止，在聚法案例中搜集到相关案例为158篇，剔除非以涉及个人隐私的政府信息公开为焦点的案例，共为46篇。在这些案例中，仅仅3篇案例提及为何个人隐私，且与《民法典》所规定的隐私内涵并不一致，《民法典》中隐私的规定对政府信息公开中个人隐私的认定的影响甚微。此外，《民法典》构建了个人隐私与个人信息的二元保护模式，2019年《条例》本身却未对二者加以区分，呈现一元的保护模式，《民法典》中对隐私的定义是否可以直接适用到政府信息公开中，有待商榷。

实践中，个人隐私与公共利益二者的利益衡量处于失衡状态。从个人隐私角度来看，行政机关除倾向于只要涉及个人隐私，就全部不予公开所涉信息以外，还常以第三方不同意为由拒绝公开，绝对化保护个人隐私以及仅凭第三方不同意公开的意见就判断构成了个人隐私。该种情况下，对个人隐私的保护是虚化的和宽泛的，征求第三人意见的程序为行政机关不公开政府信息提供了借口，并非设置该程序的本意。从公共利益的角度来看，2019年《条例》未明确政府信息公开中的公共利益如何认定，对公共利益的解释存在较大空间，为个人隐私的泛化保护提供了机会。同时，由于公共利益的概念抽象，强制公开个人隐私条款又要求行政机关基于公共利益的考量行使自由裁量权，行政机关享有自由裁量权的空间较大。行政机关对自由裁量权的运用意味着对个人隐私权的克减，为避免陷入侵害个人隐私的纠纷之中，往往怠于行使自由裁量权，导致强制公开个人隐私条款长期处于虚置状态，对公共利益的保护不足。基于上述原因，个人隐私豁免条款的适用不当，政府信息不能被最大化公开，使公民知情权和监督权受到限制。

可见，政府信息公开中个人隐私豁免条款，在规范上未对个人隐私和公共利益的内涵明确，在实际适用中，个人隐私的保护与公民知情权的保障处于失衡的状态，未能发挥出该条款的应有效果。因此，在政府信息公开的视角下，明晰个人隐私的内涵与外延，行政机关基于公共利益的考量应该合理运用自由裁量权，再征求第三人是否同意公开的意见，希冀对政府信息公开以及个人隐私的保护有所助益。

一、规范考察：个人隐私豁免条款适用的关键概念

（一）政府信息公开中的“个人隐私”

如前所述，作出是否公开涉及个人隐私的政府信息的决定前首先要对是否涉及个人隐私进行判断，由于2019年《条例》并未明确个人隐私的内涵，这就使得行政机关对于被申请的政府信息是否属于个人隐私享有极大的自由裁量权，进而对涉及个人隐私的政府信息是否公开存在差异，容易引起争议。

虽然现有的众多法律规范中提及隐私一词，系统性地规定任何行政机构、社会团体及个人不得侵犯个人隐私，但是对于何为个人隐私的问题，均未进行统一、系统的回应。直至《民法典》的出台才对隐私进行定义，并专章对隐私权的具体内容作出了规范。概括来讲，隐私是个人不愿意公开的私密空间、私密活动以及私密信息以及对私人生活安宁状态的追求，私人生活安宁被看做是隐私内容的兜底条款。隐私权可以理解为个人享有权利使其私密空间、私密活动以及私密信息免受公开，侵扰其生活安宁。“私密空间、私密活动以及私密信息”表现了个人享有独立空间、行动自由和私密信息不被公开的权利，是避免私人生活受到打扰，与社会领域加以划分的体现，更深层次是对个人的人格尊严、人格自由和人格独立的尊重。不难发现，无论是私人生活安宁还是个人不愿被他人所知晓实际上都是以权利人的意愿为中心确定个人隐私的内涵，需要推测人的主观隐私期待和心理状态。这种主观性为概念的解释留下极大的裁量空间，若适用到政府信息公开中，可能成为涉及个人隐私的政府信息随意公开或者逃避信息公开的挡箭牌。

此外，《民法典》对个人信息与个人隐私采取的是二元保护模式，明确区分个人隐私与个人信息的内涵，个人私密信息为二者的交叉部分，并规定“私密信息直接适用有关隐私权的规定”。但在大数据时代，二者的外延不是一成不变的。通过对个人信息的积累、并加以分析，可能构建出完整的人格画像，进而侵扰到个人的生活安宁，增加辨别个人隐私与个人信息的难度。与《民法典》不同的是，2019年《条例》在立法时似乎没有考虑到二者的不同，也未对二者加以区分，致使行政机关在适用个人隐私豁免条款时出现了对二者混淆的情况。在检索到的案例中，在“李维清、李富清、钟传粒等其他（城建）一审行政案”中，行政机关辩称申请公开的信息包含了相关人员的姓名、身份证号码、补偿费用等个人身份信息，这类个人信息参照《信息安全技术个人信息安全规范》中对个人信息和个人敏感信息的定义，该案对个人身份信息参照了个人信息的定义来认定政府信息公开中是否涉及个人隐私，是对个人隐私与个人信息的混淆，应该对个人隐私的内涵加以明确，而非以个人信息的内涵作为替代方案。

2019年《条例》未对政府信息公开中的个人隐私作出规定，行政机关需要根据一般法律、法规的规定说明被申请信息是否涉及个人隐私，但是，目前《民法典》中的隐私以权利人的主观意愿为中心，并将个人隐私与个人信息进行区分保护，况且2019年《条例》的个人隐私范围与其是否一致还需探究，政府信息公开视角下的个人隐私判断标准的不清晰，势必会对个人隐私豁免条款的适用有所影响。因此，明晰政府信息公开视角下的个人隐私，一方面为个人隐私的规范保护有所帮助，另一方面利于理顺《民法典》与《条例》之间的关系，实现法法衔接。

（二）政府信息公开中的“公共利益”

作为公开涉及个人隐私的政府信息的例外事由，公共利益是促进信息公开的关键要素，对政府信息的公开起到至关重要的作用。然而，2019年《条例》却未对政府信息公开中的公共利益这一抽象概念加以阐释，公共利益具有较大的解释空间，意味着行政机关具有较大的自由裁量权，使得何种政府信息涉及公共利益处于不确定的状态。既然要消除公共利益的不确定性, 必须要认识到任何一个法律制度不是隔绝的、孤立的, 每一个具体价值判断需要与整个体系保持统一性, 否则其结果可能导致否定根本或者重要的法律价值。对公共利益的理解不能脱离2019年《条例》的立法目的，亦应该对相联系的条文进行体系解释。学界已有颇多成熟的观点对此进行了论证，在此不作赘述。通过对立法目的和体系解释的分析后，政府信息公开视角下的公共利益的范围被缩小，但是对个人隐私豁免条款适用的可操作性效果并不明显，即并未改变在适用过程中自由裁量权空间过大的局限。如，2019年《条例》第20条规定了行政机关主动公开的信息，既然公共利益是促进政府信息公开的考量因素，那么主动公开的信息必然关涉着公共利益，可是仅仅对事项的列举并不足以确定对公共利益的认定标准。

个人隐私与公共利益在政府信息公开中处于博弈状态，在公共利益的不确定性难以消除的情况下，若能从个人隐私权受到克减的程度对自由裁量权的运用进行限制，在一定程度上能缓解公共利益不确定性的作用，避免自由裁量权的行使过线，为个人隐私豁免条款的适用提供了指引。

二、政府信息公开中个人隐私豁免条款适用的误区

（一）“个人隐私”的证成不足

对于申请信息涉及个人隐私的认定，行政机关多数答复为“申请信息涉及个人隐私，如果公开会损害第三方合法权益”或者“申请信息公开会损害第三方合法权益”，直接认定涉及个人隐私的政府信息不予公开，但却不对被申请信息是部分为个人隐私还是全部为个人隐私加以区分，也不对以何为依据认定为个人隐私进一步说明。个人隐私的认定是涉及个人隐私的政府信息是否公开的关键要素，认定为个人隐私的说理应该有明确的依据以及合理的理由，否则有损害公民知情权和监督权之嫌。

在检索到的案例中，多数案例中法院对政府信息涉及个人隐私的这一部分是不作说明的。3篇案例中法院说明了何为个人隐私，其中在“史春林与黑龙江省依兰县人民政府一审行政一案，一审法院认为个人隐私是公民与公共利益无关的个人私生活秘密，是公民不愿公开或不愿为他人所知的个人身体或私生活方面的秘密信息。适用到政府信息公开领域，个人隐私是指行政机关因行政行为所保管的档案或记录中涉及有关自然人个人的信息。其主要特征为：自然人享有；属于权利人个人生活领域；一般与公共利益无关；权利人主观上不愿向公众公开、客观上也不为公众所知悉；由行政机关持有并可基于公共利益的需要而强制公开。该案中为个人隐私的定义限定在与公共利益无关的范围内，实则是对“私人领域说”的支持，就目前学界对个人隐私的概念来看，还存在“私人秘密和私人信息说”与“生活安宁和秘密说”，单是采用“私人领域说”作为定争止纷的依据，显然有失说服力。除对个人隐私的内涵未形成统一，对个人隐私的认定标准也未形成一致。在既往案例中，学者对司法实践中对个人隐私的认定标准进行了总结，有的案例认为个人公开的意愿是判断相关信息是否属于个人隐私的重要标准之一；有的案例认为社会公众对于隐私的一般认知也是重要的参考依据；还有的案例认为对于特定人公开的信息，因为已经公开，不再具有私密性，也就不再成为个人隐私等。

个人隐私内涵以及个人隐私认定标准的不一映射出公权力机关对政府信息涉及个人隐私的证成不足，既会对公权力机关的公信力产生负面影响，也易造成对个人隐私的保护不周。

（二）“第三人同意”的程序定位不明

“第三人同意“程序在于从实体和程序两个方面促成对个人隐私的保护，同时是对行政机关自由裁量权的制衡。从实体上看，征求第三人意见一方面是对个人隐私自决权的尊重，另一方面是对行政机关自由裁量权的制约。政府信息公开中行政机关对个人隐私、公共利益以及二者的利益权衡有拥有较大的裁量空间，征求第三人意见可以让个人有机会对行政机关的相关判断提出异议，能让行政机关在裁量中不会一味偏重公共利益。从程序上看，个人和政府是不对等的关系，当行政机关为了维护公共利益强制公开个人隐私时，应该为个人提供参与协商的关系，此时，征得第三人同意就是一个必需的正当程序，是最基本的程序保障。

实践中，“第三人同意“程序并未完全达到规范所要实现的意图。行政机关常以第三人不同意公开为由认定政府信息涉及个人隐私，以此作为不公开政府信息的合法支撑，将本应位于个人隐私认定之后的第三人意见程序混淆其中。部分法院对于行政机关征求第三方同意并遵循第三方不同意公开的意愿进而不公开申请信息作出认同的判决，实际是对第三人意见程序理解的偏颇。“第三人同意”程序虽然实现对个人隐私的绝对保护，却也是对行政机关行使自由裁量权的绝对制约，即行政机关直接不对公共利益加以考量，这与该程序的本意不符。

（三）“公共利益”的保护不足

按照2019年《条例》第32条的规定以及司法实践来看，即使第三人不同意公开或者逾期未答复，行政机关对于会对公共利益造成重大影响的涉及个人隐私的政府信息享有是否公开的最终决定权。在检索到的案例中，仅5篇案例对被申请信息涉及个人隐私答复后，又对不公开并不会对公共利益造成重大影响进行说明，其余均未有所提及。第三人是否同意公开以及是否对公共利益造成重大影响都是行政机关要进行的考量，完全止步于第三人不同意公开的阶段，不对公共利益进行考量，导致强制公开个人隐私条款长期处于虚置状态，也可能为行政机关行使权力和履行职责不透明提供“保护”，这政府信息公开的立法初衷不相符合。

行政机关对公共利益的考量有所欠缺，主要原因为公共利益本身的概念较为抽象，解释空间大，加之2019年《条例》亦未明确何种情况为对公共利益造成重大影响，行政机关难以把握自由裁量的边界。个人隐私的保护可以通过第三人同意程序实现，但公共利益是否要被保护完全取决于行政机关的自由裁量权，行政机关能够合理运用自由裁量权则至关重要。然而，行政机关出于保守心理，若在第三人同意信息公开的情况下，各方皆大欢喜，不会给行政机关添麻烦；在第三人拒绝公开的情形下，此时行政机关作出不公开的行政决定，适用法律正当，程序正当，经得住司法的审查，行政机关并不会冒险行使自由裁量权而强制公开个人隐私，造成对公共利益的保护缺位。

三、解释路径：政府信息公开中对个人隐私豁免条款适用的完善

（一）对政府信息公开中的“个人隐私”的扩大解释

在政府信息公开视角下的个人隐私，与《民法典》规定的“隐私”是否一致呢？按照法律的效力位阶来看，《条例》作为行政法规，不应与作为法律的《民法典》相冲突，个人隐私的范围应该保持一致。然而，《民法典》第1033条所规定的“除法律另有规定”严格确立了法律保留原则，对隐私权的限制应当由狭义上的法律进行规定，《条例》并非为狭义上的法律，但却赋予行政机关对隐私权加以限制的权力，不符合法制统一原则。

鉴于《条例》于2019年已进行了修订，为保持法的安定性，可以通过解释论即对个人隐私进行扩大解释消除这一矛盾。首先，对个人隐私的扩大解释与《民法典》规定的隐私虽然范围并不一致，但是并不会与《民法典》的规定相冲突。其次，2019年《条例》作为公法规范，涉及到个人权利时，应该对涉及个人隐私的信息公开的审查保持审慎态度，扩大个人隐私的范围将有利于避免行政机关行使权力过程中对个人隐私的侵犯。再次，对个人隐私采用扩大解释，可以解决《民法典》的二元保护模式与2019年《条例》一元保护模式冲突的问题，但并不意味着对个人隐私与个人信息的不区分。2019年《条例》修订时，相关立法对个人信息的保护较为分散，与个人隐私之间的关系尚未清晰。自《民法典》与《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）的相继出台，个人隐私和个人信息的主要特征得以显现。个人信息是以“可识别性”作为核心特征的，相较于个人隐私，似乎更容易加以判断，故此，以个人信息代替个人隐私重新构建政府信息公开豁免条款的例外，成为了一个可替代并可行的方案。实际上，这种观点停留在对政府信息公开中的个人隐私的错误理解层面。个人隐私在政府信息中的表现形式并非只有私密信息，若该信息的公开可能会侵扰到私人生活安宁也应该认定为该信息涉及个人隐私，此种情况下，个人信息的内涵并不能涵盖个人隐私的内涵，在政府信息公开中发挥的作用则受到了限制。而个人信息之所以具有独立的重要性，根源在于，在数字时代，看上去不具有私密性的个人信息最终仍可能会泄露个人隐私，给个人私生活带来困扰，其本质目的仍在于保护隐私，所以对个人隐私的扩大解释可以解决个人信息的保护问题。此外，个人信息在政府信息公开中的保护并非是空白的，完全可以通过《条例》第15条加以解释。与2007年《条例》相比，2019年《条例》对个人隐私豁免条款的规定，除商业秘密、个人隐私得以豁免外，还增加了“等”字，换言之，存在不涉及商业秘密、个人隐私的其他情况公开会对第三方合法权益造成损害，针对个人信息而言，即为涉及个人信息的政府信息，公开会对第三人的合法权益造成损害的，行政机关也是不得公开的。涉及个人信息的政府信息若被公开受到侵害可以在2019年《条例》的政府信息公开例外事项的规定中得以救济。

对个人隐私采用扩大解释的路径，明确最小限度的隐私利益可以触发个人隐私豁免条款的机制，在涉及公共利益时，行政机关对于扩大解释后的个人隐私是否公开享有自由裁量权，秉持公开最大化的原则，二者并不冲突。对个人隐私的扩大解释是对个人隐私的全面保护，是对个人权利的尊重，行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的自由裁量是对公共利益的保护，对公民知情权和监督权的保障，缓解二者在政府信息公开中紧张的张力。

（二）基于“公共利益”享有的自由裁量权的合理运用

法律中的“克减”指国家因某些情况可减损对基本权利的适用，其本质为公权力对私权利行使的限制。依据2019年《条例》第15条的规定，行政机关可以基于对公共利益造成重大影响径行决定个人隐私的公开，无需完全遵循第三人的意见，实则是对个人行使隐私权的克减，需要说明的是行政机关对个人隐私权的克减仅针对个人不同意公开却仍然被公开的情况。换言之，个人虽然享有隐私权，可以基于隐私权的行使保护个人隐私免受公开，但是在关涉公共利益之时，需让渡部分自由给予公共利益，个人隐私可能会被强制公开。在极端情况下，个人隐私权需无限让渡于公共利益，让渡的程度可能是个人隐私被行政机关侵犯，从功利主义角度来看，是对个人隐私的牺牲以保证政府信息公开以及公民知情权保障的最大化利益，但这种无限让渡个人隐私权是否具有正当性值得商榷。个人隐私关系着人格尊严、人格自由、人格独立，影响着个人的生存和发展，对个人隐私权的保护应该更为全面，对隐私权行使的克减的限制应更加明确，不能过于泛化。然而，2019《条例》第15条虽从公共利益角度出发规定行政机关对个人隐私权克减的条件，即“会对公共利益造成重大影响”，但存在较大的解释空间，意味着行政机关享有较大的自由裁量权，难以把握行使权力的边界。出于保守的心理，行政机关尽可能不行使自由裁量权，导致公共利益的考量形同虚设。由此可见，应该对个人隐私权克减的程度加以限制，从个人隐私角度为行政机关运用自由裁量权提供合理的界限，可以将个人隐私公开后隐私权受到损害的程度纳入考量范围内，并为行政机关对隐私权进行克减划分出最低限度的边界。若想界定隐私权可以被损害的最低限度，脱离不了对隐私权本质的探究。

目前而言，我国宪法仍然没有直接规定隐私权，但其在《中华人民共和国宪法》对公民的人格尊严、住宅、通信秘密进行保护，被视为是宪法对于公民个人隐私权保护的原则性规定，也正是其他部门法对隐私权进行直接或间接保护的权利基础。对隐私权的保护也就是对人格尊严的保护，隐私与人格尊严之间密不可分。《民法典》第990条第2款规定了一般人格权，即“除前款规定的人格权外，自然人享有基于人身自由、人格尊严产生的其他人格权益”。因为一般人格权尚未形成具体的表现形式但具有值得保护的人格利益，因此需要对一般人格权的本质进行抽象概括，那么作为具体人格权的隐私权的本质显然也是对人格尊严和人身自由的彰显。隐私的缺失，预示着人格的“萎缩与侏儒化”。若一个人没有了隐私，意味着内心所想以及生活中的一切都被公之于众，其行为以及想法必然会被社会大众主流所绑架，也就失去了独特的个性以及人格的自由。人享有人格自由与独立是对个人尊严的尊重，若失去了人格独立和自由，也就失去了人格尊严。人格尊严乃隐私的本源，保护隐私权的原因是为了保护个人的人格尊严，保护人之所以为人的权利。隐私依托一定的载体所展现，不同的载体与人格尊严的关联程度不同。如在征收补偿协议中，个人的财产状况是个人隐私的载体，与人格尊严的关联性较弱；又如在贫困户信息的公示中，个人的姓名是个人隐私的载体，在此种情况下，姓名起到的不仅仅是标识作用，而是附带着“贫困”这一社会评价，会对人在社会上的发展产生影响，与人格尊严的关联性较强。由于隐私的本质是对人格尊严的尊重，因此，对贫困户姓名信息的保护应比个人的财产状况的保护更被重视。隐私的核心为人格尊严，隐私被保护的程度与人格尊严的关联程度密不可分。

个人隐私的公开可能会对私人生活造成困扰，甚至威胁到个人的人格尊严与自由。如著名钢琴家嫖娼事件的公开，当事人对这一隐私显然是不同意公开的，且不论该信息不公开是否会对公共利益造成重大影响，但是对于该信息的公开，降低了当事人的社会评价，对人格尊严产生不利影响是必然的，基于对公共利益造成重大影响的考量吞噬了对人格尊严的保护，显然有违《宪法》对人格尊严的保护，亦是对人权的不尊重。毕竟个人隐私权与一般权利不同，关系着个人的人格尊严、人格独立以及人格自由，即使对于公共利益造成重大影响，对个人隐私的克减也应该有所限制。纵使是在公共利益面前，也并非所有的个人隐私都应该被放弃，应该以不损害人格尊严为最低限度。理由如下，

第一，《宪法》第38条规定了“公民人格尊严不受侵犯”，《民法典》亦规定了“自然人享有隐私权，任何组织或者个人不得以刺探、侵扰、泄露、公开等方式侵害他人的隐私权。”表明个人享有隐私权，享有人格尊严不受侵犯的权利。虽然《民法典》对隐私权的克减规定应遵循法律保留原则，但是《条例》作为行政法规，尚未达到可以限制个人隐私权的效力位阶。需要寻找一个平衡点，为保障公民知情权和监督权与个人隐私的保护缓解现有的张力。以不损害人格尊严为最低限度，一方面是因为个人隐私作为一项私权，涉及人格尊严的部分应当被绝对保护，另一方面也实现对行政机关行使公权力的制衡，同时，也助于缓解行政机关不敢行使自由裁量权的保守心理，为强制公开个人隐私条款被长期虚置的困境找到出路。

第二，以不损害人格尊严为限度，并非是对个人权利的任意行使。《宪法》第51条规定了 “中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利，”是对公民行使基本权利的限制。在政府信息公开中，不公开涉及个人隐私的信息对公共利益仅仅是造成重大影响，尚未造成损害公共利益的程度，况且也并不意味着涉及个人隐私的信息本身损害了公共利益。由此可见，对个人隐私的克减不能是无限度的甚至以牺牲个人隐私为代价，应以不损害人格尊严为限度。

第三，以不损害人格尊严为限度，更利于对《条例》第15条发挥完整的效果。《条例》第15条中对“第三人不同意公开”与“行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响”的规定本是选择的关系，但结合《条例》第32条的规定，无论第三人同意与否，行政机关对于涉及个人隐私的政府信息是否公开享有绝对决定权力，第三人同意这一条件可能会流于形式。若以不损害人格尊严为限度，在此范围内，第三人不同意公开，行政机关则不得以公共利益为由公开，应对此部分的个人隐私予以尊重，使得第三人同意与行政机关的裁量权处于同等地位。

第四，以不损害人格尊严为限度，为行政机关对个人隐私权的克减程度提供了客观化的标准，而非徘徊在公共利益以及重大影响营造的宽泛的解释空间。对个人隐私克减的限制也能为其在与公共利益衡量时提供参考因素，避免权力的滥用，危及到个人隐私的保护。

在以不损害人格尊严为限度的基础上，在此范围外的个人隐私，行政机关可以合理运用自由裁量权，这里的“合理运用”应该遵循比例原则。依照比例原则，对个人隐私的克减应当是基于公共利益，此处的公共利益并非漫无边界的，对公共利益的认定不应该脱离政府信息公开的目的，即保障公民知情权和监督权，使政府行为公开透明。在检索到的案例中，不乏存在个人基于私益而请求公开政府信息，此种情况下，与政府信息公开的目的并无联系，不应该公开该信息。根据必要性原则，公开涉及个人隐私的政府信息是不得已而采取的手段。行政机关在最终决定公开之前，应寻找替代公开的解决方案。行政机关应说明没有其他途径可以达成目的，公开相关信息是唯一的手段。根据狭义比例原则，所涉及的个人隐私公开范围与公共利益应该处于一个动态的变化过程，公开与否对公共利益所造成的影响越严重，则倾向于公开，公开的范围也越大，直至达到损害个人人格尊严的边界。行政机关对于涉及个人隐私的政府信息公开并非处于是与否的对立面，可以通过对涉及公共利益影响的大小决定公开的内容。依据2019年《条例》第37条的规定，区分处理规则的适用对象，实践中存在两种不同的观点，其一为针对申请事项的整体区分，其二为针对事项涉及信息的个别区分，后者更符合《政府信息公开条例》的立法本意，也更符合狭义的比例原则即行政权力所采取的措施与其所达到的目的之间必须合比例或者相称。

可见，行政机关对自由裁量权的“合理运用”受到两方面的限制，一方面，从个人隐私角度出发，行政机关对个人隐私进行克减受到限制，应以不损害人格尊严为最低限度，另一方面，行政机关可以遵循比例原则对公共利益与个人隐私利益加以衡量，行使自由裁量权。

（三）“第三人同意”程序的后置

2019年《条例》第32条规定了“行政机关认为不公开可能会对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方”，结合2019年《条例》第15条，第三人的意见无论为何，行政机关都可以根据“会对公共利益造成重大影响”进而将涉及个人隐私的政府信息予以公开。若行政机关可以不征求第三人意见，直接决定涉及个人隐私的政府信息公开与否，一方面是对个人享有隐私自决权的不尊重，另一方面会导致征求第三人意愿程序被架空，表达意见的动力不足。更何况第三方处于保护自身利益，本能的会拒绝公开，尤其在涉及的人数众多的情况下，只会徒增行政成本。

从2019年《条例》第15条来看，征求第三人意见和公共利益的考量同为个人隐私豁免条款的例外情形，并未对征求第三人意见程序的履行先后进行规定。鉴于此，征求第三方的同意可以后置于行政机关对公共利益与个人隐私利益的衡量，行政机关认为应当予以公开的条件下。在征求同意书中说明行政机关认为应当公开该申请信息的理由。只有这样，第三方才能够更具针对性地立足自身利益需求，提出是否同意公开的意见，也有助于行政机关进行自由裁量，增强公开涉及个人隐私的政府信息的说理和论证，提高政府信息公开决定的可信度与透明度，避免行政机关以不正当的理由拒绝公开。

结语

因2019年《条例》第15条对重要概念的规范不明，在实际运用的过程中虽然强调了对个人隐私的保护，但这种泛化的保护造成了对公共利益的保护不足，征求第三人意见的程序作为政府信息涉及个人隐私的合法支撑，亦成为政府信息不公开的理由，实际上缩小了政府信息公开的范围，与2019年《条例》所要实现的政府信息公开最大化进而保障公民知情权与监督权的立法目的相背离，需要对个人隐私豁免条款进行细化解读和完善。首先，对个人隐私进行扩大解释，重视起对个人隐私的保护。其次，行政机关应该合理运用自由裁量权，一方面将个人隐私被公开后所受到的侵害考虑在内，应该以不损害个人的人格尊严为最低限度，另一方面行政机关对于隐私利益与公共利益的有无以及二者的大小遵循比例原则进行判断和权衡。最后，若行政机关决定公开涉及个人隐私的政府信息，应该征求第三方的同意，以此完善个人隐私豁免条款，使得公开政府信息与保护个人隐私趋于和谐。

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本文责编 ✎ 清风

本期编辑 ✎ Evelyn

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