行政法视野下失信联合惩戒权力的合理配置

编者按：

随着社会诚信建设的深入开展，失信联合惩戒日益为行政法学界所关注。然而，学界目前对失信联合惩戒权之合理配置尚未进行大规模且深入的探讨，本文作者即着眼于此并尝试提出个人见解，值得肯定。

作者简介

朱婷婷，苏州大学王健法学院宪法与行政法学术型研究生一年级，研究方向：行政法、行政诉讼法。

内容摘要：失信联合惩戒制度实施过程中存在惩戒泛化、权责不清、责任机制不健全的问题，亟需对相关惩戒主体的权力进行合理配置。作为一个系统工程，失信联合惩戒在横向权力配置层面需要相关主体积极参与协作，加强信息共享和沟通，确保失信联合惩戒机制的运作顺畅，以实现惩戒效果的最大化。在纵向配置维度，中央与地方失信惩戒主体应遵循行政合法性原则、比例原则，实现权责分明、政策协同以及资源的优化配置。县级发展改革部门为信息归集主体；省级发展改革部门为信息跨区域、跨行业、跨领域联动主体。同时完善失信联合惩戒监督体系，发挥制度的正向功能。

关键词：失信惩戒主体；失信联合惩戒权；横向配置；纵向配置

引言

在我国，党和国家高度重视社会信用体系的建设，其经历了起步阶段、初步发展阶段、加速发展阶段三个阶段。20世纪90年代初期我国出现了征信行业，随之进入社会信用体系建设的起步阶段。1999年10月，我国第一个信用研究课题“建立国家信用管理体系课题”诞生。这是我国社会信用体系建设的初步发展阶段。2007年国务院办公厅发布了《关于社会信用体系建设的若干意见》。2011年10月18日，党的十七届六中全会提出要把诚信建设摆在突出位置。2016年5月国务院印发的《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》中首次提出失信联合惩戒制度这一概念。失信联合惩戒是指多方在一定时限内共同通过直接或者间接的方式对实施严重失信行为的失信主体开展多方面的信用约束，进而加大失信成本，规范经济社会秩序的治理措施。诚信原则是实施信用联合惩戒的根源。失信联合惩戒的目的在于恢复社会成员之间的信任，维持正常的经济社会秩序以实现社会整体的最大公约数。失信联合惩戒亦是社会信用体系的核心机制。要使失信惩戒机制发挥善治功能，亟须对其进行权力配置。

一、问题的提出

2019年7月9日国务院办公厅发布《关于加快推进社会信用体系建设，构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发〔2019〕35号意见）第10条，提出要建立跨地区、跨行业、跨领域的失信联合惩戒机制。但在立法层面，由于缺乏社会统一信用立法，关于失信联合惩戒的相关规定主要在各省市出台的地方性法规、政策以及国务院各部委签署的备忘录中。实践中失信联合惩戒存在惩戒措施泛化、权责不清、责任机制欠缺的问题，由此引发了学界的广泛热议，并涌现了许多主张规制失信约束制度的学术成果。然而在笔者所搜集的文献资料中未有学者从合理配置失信联合惩戒权这一视角出发进行较为系统而具体的论述与研究。失信联合惩戒是信用监管的事后环节，对相关惩戒主体的权力进行合理配置是行政法治的必然要求。因此，笔者试图以失信联合惩戒权力配置为切入点进行探寻，以期为将来社会统一信用立法提供有益参考。

二、失信联合惩戒主体的权力

（一）失信惩戒权的主体

“行政权力是行政管理的生命线。”合理配置权力是行政法治的客观要求，也是依法治国的应有之义。失信惩戒主体是依法设立的、在法定范围内对行政相对人行使职权的主体，这就要求失信惩戒主体的成立需要有相应的法律依据。2023年3月13日，全国人大通过《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，新修订的立法法于2023年3月15日起施行。其中，修订后的第91条第1款规定，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构以及法律规定的机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定规章。修改后的条款相较于原《立法法》第80条第1款增加了“法律规定的机构”这一项内容。从法释义学角度看，新修订的《立法法》第91条第一款新增“法律规定的机构”的法律应进行扩张解释即广义上的法律。广义上的法律，即法的含义，由国家制定或认可的，以权利义务为主要内容的，由国家强制力保证实施的社会行为规范及相应的规范性文件的总称。在我国目前，法律、法规、规章都属于广泛意义的法律的范畴。而狭义上的法律特指拥有国家立法权的国家机关依照法定职权和程序制定的行为规范，以及相应的规范性文件的总称，仅指全国人民代表大会及其常委会制定的行为规范及其相应的规范性法律。2023年修订的立法法中该条款的修订有其深意。

2016年国务院发布的《国务院建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号）（以下简称《第33号指导意见》）在效力位阶上属于行政规范性文件，随后发改委联合各部门签署达成了各领域的《合作备忘录》，截至2023年3月23日，笔者以备忘录为关键词在北大法宝网进行检索，发现一共出台了91份有关备忘录的工作文件，排除其他与联合奖惩无关的文件，共有51份为发改委同有关部门印发的《关于对严重失信主体开展联合奖惩合作备忘录的通知》。《合作备忘录》是有关单位根据失信名单，对失信主体实施的联合惩戒，采取限制资格、限制住宿星级宾馆、限制购买不动产等惩戒措施，在效力层级上属于部门规范性文件。我国目前失信惩戒主体大都是依据备忘录实施惩戒的。《立法法》修订后，根据法律规定的机构如国资委这一国务院直属特设机构也可以在其权限内制定或者联合其他部门制定部门规章，进一步采取相应的惩戒措施。

（二）失信联合惩戒权

1.行政处罚权

2021年修订的《行政处罚法》首次明确了行政处罚的定义，《行政处罚法》第2条明确，行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。根据该条规定可知，行政机关是实施行政处罚的主体。随着公共行政的发展，对于违反行政管理秩序的公民，依法授权和受委托的具有管理公共事务职能的组织也具有实施行政处罚的权力。

考夫曼曾言：“概念没有类型是空的，类型没有概念是盲目的。”具体到失信约束制度，当前学术界对于失信联合惩戒的类型研究成果颇丰。韩家平、许荻迪学者认为根据参与主体和应用领域的不同。失信联合惩戒可以分为市场信用联合惩戒和公共信用联合惩戒。市场信用联合惩戒又可分为市场性、行业性和社会性联合惩戒。公共信用联合惩戒分为行政性联合惩戒和司法性联合惩戒。根据中央部委出台的规范性文件和各地方性法规中规定各领域联合惩戒措施。虽然名目繁多，但是有权主体采取的失信惩戒措施大部分都属于行政处罚。有学者将失信惩戒措施类型化，认为“列入并公布黑名单”、裁量不利措施、限制申请许可和取消许可措施、限制从业或限制经营措施、禁止或者限制交易措施与限制升学措施，属于行政处罚的范畴，应当予以规范。

失信惩戒主体有权采取行政处罚类的失信惩戒措施，但是在实践中存在着适用泛化的乱象。根据合法性原则的要求。首先，在立法层面，目前关于规定采取失信联合惩戒措施的规范依据效力层级过低。于应然层面，在社会统一信用立法中应当明确能够实施失信联合惩戒中行政处罚性质措施的主体、对象、实施程序与救济。对于将严重失信主体列入黑名单的主体，在各个领域，譬如在体育监管领域，省级人民政府体育主管部门是将体育经营主体及相关从业人员列入黑名单的统一主体。在未来的社会统一信用立法中，须明确一致地规定各领域有权采取列入并公布黑名单的行政主体，做到执行层面有法可依，以减少执法实践中大量主体被授权私自设立黑名单而侵害公民合法权益的乱象。

2.行政检查权

由于市场机制无法解决自然垄断、外部性、公共产品供给不足和信息不对称等“市场失灵”问题，需要政府对企业的经营活动进行监管。根据2015年发布的《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》，在加快转变政府职能过程中，要全面推行“双随机，一公开”的监管模式，所谓“双随机，一公开”即在监管过程中，随机抽取所监管的行政相对人，并随机匹配相关的检查人员进行检查，并将检查情况及结果真实及时地向社会公开的一种监管模式。而随着信用监管理念的应用，加强事中事后监管也成了执法的指示器。在信用监管过程中对于违法失信、风险较高的市场主体，列为重点监管对象，提高抽查比例和频次。譬如《南京市社会信用条例》第39条规定行政机关、法律法规授权具有管理公共事务职能的组织在法定权限范围内，对一般失信主体就相关联的事项，采取下列惩戒措施：（一）列为重点监管对象，提高抽查比例，增加检查频次，加强现场检查；这是对于一般违法失信市场主体采取的预防联合惩戒措施。执法主体应当依法行使行政检查权，以防更为重大的安全生产事故或者社会危害的产生。国家发展改革委等部门签署的《关于对食品药品生产经营严重失信者开展联合惩戒的合作备忘录》中规定对于食品药品生产经营严重失信者失信情节的严重程度列为重点监管对象，加强日常监督检查频次，提升企业风险管理等级。涉及行政执法主体自由裁量的限度问题。其仍应当遵循比例原则、正当程序原则等适恰行使行政检查权。

3.行政强制权

（1）行政强制措施

失信联合惩戒措施包含行政强制、行政处罚、行政检查与行政指导等多种行为。根据《行政强制法》第2条第2款的规定，行政机关在行政管理过程中，为了制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生，控制危险扩大等情形，可以依法对公民的人身自由实施限制，或者对公民、法人或其他组织的财物实施暂时性控制的行为。依据《民事诉讼法》第二百六十二条，《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费有关消费的若干规定》（法释[2015]17号）第三条，《税收征收管理法》第四十四条，《兵役法》第五十七条、第五十八条，《出境入境管理法》第十二条、第二十八条，文化和旅游部门、国家移民管理机构可以依法限制失信被执行人及失信被执行人的法定代表人、主要负责人、实际控制人、影响债务履行的直接责任人员采取依法限制出境、限制旅游、度假等人身自由的强制措施。在此，有学者认为限制旅游、度假的失信惩戒措施属于限制人身自由性质的行政处罚，因此合作备忘录等效力层级较低的规范性文件，不具有设定权限。。对此，笔者认为限制旅游、度假的失信惩戒措施并不具有人身自由罚的“监禁”特征，以采取该惩戒措施的目的观之，其应当属于为了使失信被执行人更好地履行债务而对其人身自由实施暂时性限制的行政强制措施，应属于行政强制措施类失信惩戒措施。在未来社会信用立法中，应明确惩戒措施的类型，并进行归类，以正本清源，相关执法部门能够更好地落地实施。

（2）行政强制执行

根据我国《行政强制法》第3条的规定，行政强制执行属于绝对法律保留事项只能由法律设定。而在我国信用约束制度的构建过程中，存在着规范性文件设定行政强制执行类措施的情形。譬如，《限制铁路旅客运输领域严重失信人购买车票管理办法》第7条第2款规定，旅客未补票的，自公示期满无有效异议之日起至失信人补齐所欠票款前限制其购买车票。此规定在性质上属于间接强制执行措施，目的在于敦促有购票能力却拒不履行购票义务的人尽快履行其法定义务。而行政强制执行只能由法律设定，该规定不免有违法之嫌。失信惩戒主体的行政强制执行权应当依法设定、规范行使。

三、失信联合惩戒权的配置之法理依据

在我国，“行政权”被认为是行政法的“起因和归宿”，是“整个行政法理论的基点与中心范畴”。经济社会的飞速发展促进了公共行政的改革与发展，我国在着力推进的加快转变政府职能、创新行政管理方式等行政体制改革，都对重新检视行政权力及其配置提出了现实而紧迫的要求。行政权力不再定位于行政机关的专属权力，国家行政机关之外还存在其他享有行政权力的主体。公共行政的理念在于强调行政权行使的目的不再仅限于对于社会的管控，而是要主动为社会公众谋福利。传统意义上的单向行政管理已转变为对社会的治理与服务民众。

政府治理变革的总体趋势是从管理到治理、变善政为善治。政府以外的社会组织发挥着愈来愈大的作用，推动社会朝着更加和谐、进步的方向发展。行政主体的多元化是大势所趋，因此承认行政机关之外的社会组织作为公共行政权力主体的法律地位，以法律对其权力进行规范和调整是适应时代需求的理性选择。

党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”治理体系和治理能力现代化已经被提到全面深化改革总目标的位置，面对多元主体与多元治理方式，需要合理配置行政权，突破行政权配置的困境，实现政府与授权或受委托的社会组织职能的良好衔接。

行政权力配置与运行相互作用、相辅相成，行政权力的合理配置是其规范运行的理性前提。行政权力的规范运行能够实现行政权力配置的现实价值。权力的合理配置是行政法治的应有之义，有助于推进依法行政。失信联合惩戒制度已成为我国社会治理的重要方式，失信联合惩戒权的合理配置是其规范行使的必然要求。

四、失信联合惩戒权的配置方式

（一）失信联合惩戒权的横向配置

1.政府内部各主体之间失信联合惩戒的权力配置

政府部门负责具体落实和完善失信联合惩戒制度，加强对企业守信经营的引导和促进，重点关注环境保护、食品药品安全等领域，建立守信联合激励机制，并对严重失信行为进行联合惩戒。法治政府不仅应在实体上要合乎法律规定，做到“法无明文规定不可为，法定职责必须为，”另一方面“公正透明的程序更有助于防止各方过度、任意或不平等地使用权力。”在实施惩戒时需要保证权力合法、公正、公开，严禁滥用权力。

每一级人民政府，都会设立不同职能的行政部门，负责具体实施相应的行政职能。失信联合惩戒权的配置需要明确而具体。在失信联合惩戒对象认定上，行政机关的各部门依据在事前、事中监管环节获取并认定的失信记录，依法建立健全失信联合惩戒措施对象名单制度，以相关司法裁判、行政处罚、行政强制等处理结果为依据，将行为性质恶劣、情节严重，社会危害较大的违法失信主体纳入失信联合惩戒对象名单。例如实施市场和行业禁入措施时，由发改委牵头，文化和旅游部对严重违法失信被列入全国文化市场黑名单的市场主体及其法定代表人或者主要负责人在市场准入等方面实施限制或者禁止措施。

2.行政机关与其他失信惩戒主体之间的权力配置

（1）行政机关与司法机关的权力配置

对于受到司法裁判而拒不执行的失信被执行人 ，最高人民法院可通过发改委创建的全国信用信息共享平台失信惩戒系统上传失信被执行人信息并进行动态更新，并从该系统有权获得其他部门和单位每季度按照备忘录执行失信惩戒措施情况的反馈，即获得反馈权。

发改委作为国务院组成部门，根据备忘录有权限制失信被执行人发行债券。2023年3月16日中共中央、国务院印发的《党和国家机构改革方案》，根据方案第十条的规定，中国证券监督管理委员会由国务院直属事业单位调整为直属机构。为强化资本市场监管职责，原来由发改委负有的企业债券发行审核职责，由中国证券监督管理委员会统一进行。因此，对于失信被执行人为公司或者企业的，证监会有权限制其发行债券。同时证监会有权将失信被执行人相关信息作为设立证券公司、基金管理公司、期货公司审批，私募投资基金管理人登记的依据或参考，采取限制失信者收购上市公司等惩戒措施。失信联合惩戒主体政府机关与司法机关之间进行信用信息共享是联合惩戒之不可或缺的前提条件，譬如《南京市社会信用条例》规定，省人民政府信用主管部门即省级发展改革部门应当与司法机关、中央驻湘单位加强沟通协作，推动省社会信用信息共享平台与金融信用信息基础数据库等相关信用信息平台开放合作，满足社会应用需求。

在财政管理领域，财政部有权依法限制参加政府采购活动协助查询政府采购项目信息；依法限制失信被执行人作为供应商参加政府采购活动。国资委、财政部有权对国有控股上市公司的失信被执行行为人，协助中止其股权激励计划或终止其股权激励对象行权资格；失信被执行人为个人的，限制其担任国有独资公司董事、监事及国有资本控股或参股公司董事、监事及国有企业的高级管理人员；已担任相关职务的，提出其不再担任相关职务的意见。

在金融监管领域，中国银行保险监督管理委员会有权采取限制失信被执行人设立保险公司、限制失信被执行人的企事业单位的法定代表人、主要负责人、影响债务履行的直接责任人员、实际控制人支付高额保费购买具有现金价值的保险产品。在限制授信方面，人民银行、银保监会负有引导各金融机构在融资授信时查询拟授信对象及其法定代表人、实际控制人、董事、监事、高级管理人员是否为失信被执行人，对拟授信对象为失信被执行人的从严审核。外汇管理局对于在合格境外机构投资者、合格境内机构投资者额度审批和管理中，将失信状况作为审慎性参考依据。

在社会保障领域，国家发展改革委、财政部、人力资源和社会保障部、国资委等相关部门联合协助人民法院限制失信被执行人申请补贴性资金和社会保障资金支持。在实施投资、税收、进出口等优惠性政策时，查询相关机构及其法定代表人、实际控制人、董事、监事、高级管理人员是否为失信被执行人，对其享受该政策时审慎性参考，由国家发展改革委、商务部、海关总署、税务总局、质检总局实施。

由于在2018年国务院机构改革后，不再保留国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局，组建国家市场监督管理总局。因此由市场监督管理局将失信被执行人信息通过“信用中国”网站、企业信用信息公示系统向社会公布。国家网信办协调相关互联网新闻信息服务单位向社会公布失信被执行人信息。国家铁路局、交通运输部将限制失信被执行人乘坐飞机、列车软卧等其他非生活和工作必需的消费行为。

值得注意的是各失信惩戒主体在对信用主体实施失信惩戒措施时，应当遵循比例原则，即与信用主体失信行为的性质、情节和社会危害程度相适应，不得超越法定条件、种类和幅度。其次要保障信用主体的知情权、陈述申辩权、异议权信息修复权等合法权益，现行地方性法规譬如《湖南省社会信用条例》《山西省社会信用条例》中均有详细规定。

（2）行政机关与具有管理公共事务职能组织之间惩戒权力的配置

基础性权力作为一种功能性权力。是国家与社会多元行动者之间进行协作，要求在公共领域、运用规范手段达成公共目的。2019年7月9日，国务院办公厅发布的《关于加快推进社会信用体系建设，构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发〔2019〕35号）第十条专门对失信联合惩戒提出了具体要求，要加快构建跨地区、跨行业跨领域的失信联合惩戒机制。这是在中央层面所做的顶层设计。《南京市社会信用条例》第32条规定，行政机关、司法机关、法律法规授权具有管理公共事务职能的组织应当共同参与，依照法律、法规规定，建立跨地区、跨行业、跨领域的社会信用联合惩戒机制，依法加强对守信行为的褒扬和激励、对失信行为的约束和惩戒。企事业单位、行业协会商会等可以按照合同约定或者章程规定，认定本行业相关领域信用联合惩戒对象。此立法仍是对行政机关和具有公共事务管理职能的组织之间进行失信联合惩戒得更为具体化的规定。根据《合作备忘录》，对于各领域严重失信主体，相关企事业单位可以限制招录其为工作人员，这是对于其从业资格的限制措施，2021年修订的《行政处罚法》已将“限制从业”规定为行政处罚，而根据行政处罚法关于行政处罚设定主体的规定，规范性文件是无权设定此项行政处罚措施的。在后续的社会信用统一立法中，还有待进一步明确该惩戒措施，以更好符合体系合法性的要求。

金融机构拥有大量的客户数据，应加强信息交换和协作，深入了解客户经营情况和信用状况，加强风险评估和预警，及时控制企业信用风险，根据政府部门公布的严重失信名单对于存在严重失信行为的企业进行联合惩戒。

行业协会是企业的自我管理组织，应负责监督行业内企业的信用行为，完善行业准入机制，建立行业信用档案，加强行业自律，对存在严重失信企业进行联合惩戒。同时，消费者是市场的重要参与者，应当积极参与到失信联合惩戒机制中，及时向有关部门和行业协会反映企业的失信行为，支持失信联合惩戒。

（二）失信联合惩戒权的纵向配置

失信联合惩戒的纵向配置问题是构建国家信用体系建设的基础，需要在中央与地方之间形成协调合作的态势，不能出现权力过于集中或重心偏移等问题。需要依据权责分明、资源优化配置、政策协同的准则，打造清晰、公正、高效的信用体系和强大的信用执法力量，不断提升经济、社会和政治管理的创新和水平。      

行政主体以专业分工、层级管理为特点。基于法理型权威的层级管理体制下各司其职、各负其责，根据法规程序行动。首先，在失信联合惩戒中，中央与地方的权力分配应该是以保护公共利益为出发点。基于二元化的责任政治，我国政府架构下的权力配置模式为“统分结合”模式。中央应在党的统一领导下于法律法规的制定及监督、政策指导等方面发挥主导作用；而地方则应在具体实施、信息共享等方面发挥地方政府的职能。在这种架构下，中央和地方各司其职，互相合作与联动。中央强调规则的制定、提高统筹全局的能力，地方则强调执行的有效性、场景应用的针对性和有效性，共同建立一个创新和高效的国家信用体系。

其次，中央和地方在失信联合惩戒的权力纵向配置方面，也应注意权责分明。在权责分工中，中央应该发挥整体协调和指导的作用，主要负责国家信用体系、统一监管、政策制定及发放奖励、设置惩戒标准等工作；而地方则应抓好自己辖区内的建设和落实，主要负责信用建设工作的具体实施、信用信息采集共享、失信行为惩戒等工作。

最后，需要统筹协调中央与地方的利益关系。失信联合惩戒的完成不仅涉及到社会治理的问题，还具有一定的经济性质。在理解和处理中央与地方关系时应该充分考虑各方的权利和利益，保证中央和地方的合理权益得到保障。此外，为保持权力间互动的良好态势，需要避免中央和地方权力之间的‘失衡’，建立权责制约、协同互补的管理机制，加强对各地的指导和支持，避免出现过于“集中”的局面，保证各地方在信用体系建设和惩戒执行中有足够的的能动性与创造力

根据《宪法》的规定，我国国家机构实行民主集中制的组织原则，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的积极性。就编制失信惩戒措施清单的职权而言，在中央层面，全国统一的基础惩戒措施清单制定权由中央政府部门行使。具体来说国家发改委、人民银行与国务院社会信用部际联席三个部门具有《全国失信惩戒措施基础清单》编制权。而在地方层面，地方社会信用体系建设牵头单位，其可以在职权范围内会同有关部门（单位），依据地方性法规编制适用于本地区的失信惩戒措施补充清单，以规范失信联合惩戒权尤其是具有行政处罚性质之惩戒权的行使，而这应由信用法律明确予以规定。

失信约束制度在输入端为失信行为信息的界定。而失信行为信息界定的前提是信息的归集。从2023年1月1日施行的《贵州省社会信用条例》的规定来看，整体而言，仍是以政府为主导，统筹推进失信联合惩戒工作。县级以上人民政府发展改革部门在本行政区域内依法归集和管理社会信用信息，提供社会信用信息服务。信息的记录、归集是进行失信联合惩戒的前提和基础。

表1 ：部分省市关于信息归集的规定

从上表可以看出一个趋势，在2022年以前各地颁布的《社会信用条例》关于信息归集机关的规定不趋统一，有6个省市规定了信用信息提供单位是归集主体。而在2023年施行的云南、贵州和克拉玛依市社会信用条例都规定发展改革部门是本地信用信息归集主体。趋于专业化的信息归集主体有利于使信息的归集更加集中，提高信息归集的效率。在未来社会统一信用立法中建议明确规定信息归集主体为各地县级政府发展改革部门，其将公共信用信息归集到省级发展改革部门，以更好为失信联合惩戒中失信行为的评价奠定基础。

《指导意见》指出要建立跨地区、跨行业、跨领域的失信联合惩戒机制。这在各地地方性法规的文本中也有所体现。譬如《云南省社会信用条例》第6条规定，县级以上人民政府发展改革部门是本行政区域内社会信用主管部门，由其指定的公共信用信息机构推动信息的跨地区、跨部门、跨领域互联互通、共享共用。而《贵州省社会信用条例》第7条，省级人民政府发展改革部门负责建立跨部门、跨领域、跨地区的信用信息共享机制，提供信用查询等服务。由于各地地方性信息的联动主体规定不一，在未来社会信用立法中应明确跨部门、跨领域、跨地区的信用信息共享主体为各省级人民政府发展改革部门，以使失信联合惩戒机制更好落地实施，责任主体更加明确。实践中信用信息的传播过程中存在着不应当公开的个人信息被泄露的风险，虽然有地方社会信用条例明确规定行政机关及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得泄露信用主体的信用信息。但是对于责任的追究规范仍未明确。建议在社会统一信用立法中明确失信联合惩戒主体的信息泄露责任体系，如规定行政责任、民事责任等以更好保护公民个人的合法权益。

在失信联合惩戒措施的采取方面。社会信用立法应当明确事中加强行政检查权的实施主体，有权采取行政强制执行措施的主体只能由法律予以设定，信用立法中应当予以明确授权，而具有行政处罚性质的失信联合惩戒权的行使应当遵循行政处罚法定原则，做到主体法定、程序法定、效果法定。

孟德斯鸠曾言，一切有权力的人都倾向于滥用权力，这是万古不易的一条经验。因此，对于失信联合惩戒过程中存在的失信惩戒主体权力滥用现象，应当建立健全完善的失信惩戒监督机制。首先在信用统一立法中，要健全信用信息异议机制。其次，在政治监督层面，发挥人民代表大会在“政治问责”中的重要作用，打通人大及其常委会行使监督权的堵点，健全人大及其常委会对失信联合惩戒主体的监督机制。在社会监督维度，建立健全公民监督失信惩戒主体权力机制，畅通民意反馈渠道，监督失信惩戒主体合法用权，以实现善治的社会效果。

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