最新研究｜许光建、魏嘉希：我国重点生态功能区产业准入负面清单制度配套财政政策研究

来源：《中国行政管理》，2019（1）：10-16

许光建｜中国人民大学公共管理学院教授

视角·观点

国家重点生态功能区的规划发展与产业准入负面清单制度的实施是我国维护国家生态安全、高效供给生态产品、实现国土空间科学规划、引导产业绿色发展的重要举措。本文基于产业准入负面清单制度有效实施对配套财政政策的需求，探讨相应改革路径。本文认为在产业准入负面清单制度建设过程中，配套财政政策存在的主要问题在于纵向转移支付与负面清单制度匹配程度不高、横向转移支付政策实施路径受限、税收方式对负面清单制度的适应性缺乏、现有财政政策未能显著解决生态保护与经济发展矛盾等方面。产生上述问题的原因，本文提炼为如下四点：

第一，产业准入负面清单的制度逻辑矛盾；

第二，地区间生态利益关系测算难度大；

第三，生态税收实施基础条件缺乏；

第四，生态经济模式仍未科学构建。

针对上述问题和原因，本文提出如下四条解决路径：

第

一

完善与负面清单制度配套的

纵向转移支付政策

首先是纵向转移支付政策在目标上应当纳入促进生态产业发展的要求，由过去“恢复性质”的资金用途变为“发展性质”。其次是提升转移支付资金总量，优化测算方法。在我国重点生态功能区建设现有条件以及行政传统的影响下，通过从上至下的纵向转移支付进行生态补偿成为配合产业准入负面清单制度有效实施的最佳财政政策手段。最后是整合相应转移支付资金，统一管理，增加其对于产业准入负面清单制度的针对性。

第

二

通过基金弥补

税收方式的不适应性

在产业准入负面清单制度下，政府性或社会公益性基金具有较好的适用性，除可以避免地区间利益分配问题以及社会接受度问题的原因外，更重要的是基金方式拓宽了提供生态补偿资金的渠道，为市场和社会资本直接参与重点生态功能区建设开辟了新的路径，使得更多力量可以进入生态治理的过程中。

第

三

有效激发财政政策

对生态与经济发展的平衡作用

为了更好的与产业准入负面清单制度匹配，我国未来在重点生态功能区财政政策目标设定和价值导向上应当逐步过渡到突出财政资金促进生态产业发展的作用，而不是突出弥补某经济发展损失。突出生态补偿财政资金促进生态产业发展的作用，就是要打破现有政策价值导向分离生态保护与经济发展关系的现状。因此，有效激发财政政策对生态保护与经济发展的平衡作用就是要将财政补偿资金与生态产业发展相联系。

第

四

完善重点生态功能区生态补偿

财政资金的绩效评价体系

我国重点生态功能区生态补偿财政资金绩效评价体系的构建与完善，有助于控制生态补偿资金的用途与效果。重点生态功能区生态补偿财政资金绩效评价体系应当对四类不同重点生态功能区提供具有差异化的评价指标，同时结合各地生态产业特色制定产业经济增长的具体目标。同时，对于国家重点生态功能区的绩效考核应当摒弃以经济指标为中心的评价体系，应突出对环境改造和生态保护的考核。

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编辑：曾桢

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