热点聚焦丨孙玉栋、庞伟：应对疫情稳经济，对企业与个人大规模普遍性减税可行吗？
来源：腾讯财经2020年3月31日
作者：孙玉栋（中国人民大学公共管理学院教授），庞伟（中国人民大学公共管理学院博士研究生）
孙玉栋｜中国人民大学公共管理学院教授
由于在疫情背景下增值税和个人所得税减税政策有限的经济增长效应以及存在的一些问题，因此不能将其作为恢复经济的主要措施，而可以作为一种应对疫情补充手段。
一、
新冠肺炎疫情对经济增长的影响
2020年初，新型冠状病毒感染肺炎（后称“新冠肺炎”）疫情迅速向全国蔓延。我国采用的短期限制人口流动的政策，对于新冠肺炎的防控收到了非常好的效果。但疫情使得居民不能按时返工导致劳动力供给大幅减少，企业不能及时复工复产导致全社会的新增投资规模会相应降低。在未恢复到正常的生活生产水平前，居民、企业和政府的收入还都会明显缩减，进而降低对商品和劳务的消费需求，影响宏观经济的恢复和发展。
基于此，本文在标准CGE模型的基础上进行动态扩展，分析新冠肺炎疫情通过影响2020年劳动力和资本要素供给对我国经济增长的影响。
如表1所示，假设新冠肺炎疫情对生产要素供给的影响限于一个月，模型中资本要素和劳动力要素供给将分别减少4650.2亿元和104.9亿元，2020年GDP总量减少5660.3亿元，GDP增速较基准模型降低0.61%。当疫情影响为两个月时，虽然生产要素成比例减少，但GDP总量将减少11633.8亿元，GDP增速降低1.25%。而当疫情影响为三个月和四个月时，GDP增速分别为3.79%和3.20%，这说明随着时间的增加，新冠肺炎疫情对经济增长的负面影响会在成比例增长的基础上更加恶化。
表1 新冠肺炎疫情对我国GDP增长的模拟影响 单位：亿元
注：表中GDP数据是利用《全国投入产出表2017》等相关数据，以2017年价格为基准，建立动态递推CGE模型模拟得到的结果。
实际数据上看，疫情对我国经济的影响也已经明显的显现出来了。1-2月份，我国规模以上工业企业实现利润总额4107.0亿元，同比下降38.3%。在41个工业大类行业中，4个行业利润总额同比增加，37个行业减少。1-2月税收收入同比下降11.2%，而2019年同期是同比增长7%。其中，国内增值税、消费税和企业所得税，分别同比下降19%、10%和6.9%。所以经济形势还是比较严峻的。
二、
我国应对新冠肺炎疫情的税收政策
由于新冠肺炎对经济增长持续累积的消极影响，我国各地区应该根据当地的疫情严重程度，有差别地尽早复工复产，这样才能最大程度地减少经济损失。同时，还需要通过一系列的宏观政策对经济进行修复和弥补。财政是国家治理的基础和重要支柱，税收作为国家组织财政收入的基本形式，税收政策理应成为恢复经济、促进增长的关键。为此，自疫情发生以来，我国出台了一系列税费政策用以支持疫情防控和经济社会发展，如表2所示。
表2 我国支持疫情防控和经济社会发展税费优惠政策
资料来源：根据国家税务总局发布的《支持疫情防控和经济社会发展税费优惠政策指引》和相关政策文件整理得到。
为缓解疫情爆发初期医疗物资相对紧张问题，我国除了出台鼓励公益性捐赠的相关税收政策之外，还通过全额退还保障物资生产企业增值税增量留抵税额，免征运输物资相关企业增值税、消费税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加等方式，加强物资供应。同时，为了扩大产能，还允许疫情防控重点保障物资生产企业购置设备在企业所得税税前一次性扣除。此外，我国还通过免征防疫人员的临时性工作补贴和奖金的个人所得税的方式支持防护救治。而当前在疫情逐渐稳定，逐步推进复工复产时，我国采用的税收减免优惠政策更多地用于缓解企业受疫情影响经营困难，包括延长亏损结转年限、减免增值税小规模纳税人征收率和企业社会保险缴费以及恢复适用出口退（免）税政策等。
考虑到政策调整具有一定的滞后效应，现有的财政数据虽然难以说明应对疫情所采取税收减免政策的实际影响，但是短期内降低企业税费负担，促进企业复工复产却是十分必要的。不过，增值税收入的减少虽然可以明显降低企业税收负担，恢复生产活力，但作为我国当前最大的税种，增值税制约着整体税收收入的规模，而税收收入的减少可能由于政府赤字的限制，导致政府财政支出规模减少，进而不利于疫情后经济社会的恢复和发展。因此，在我国连续三年对增值税税率进行简并和下调、增值税收入规模已经大幅减少的前提下，需要分析增值税是否还有进一步减税空间，既能缓解企业经营的资金压力，又能有利于经济的快速恢复。
另外，2019年我国个人所得税同比下降25.1%，但2020年1-2月我国个人所得税同比增长14.8%。这一方面可以说明占较大比例的工资性收入所得并没有受到疫情影响大幅减少，有利于社会的稳定。但另一方面个税收入的大幅增长意味着居民的可支配收入的减少，这就不能更好地促进居民消费。而居民需求的下降，会降低企业恢复生产的积极性，从而使得一部分促进复工复产的政策效应大打折扣。因此，考虑到疫情影响，是否可以通过降低个人所得税来促进生产和消费需要进一步分析。
三、
增值税和个人所得税减税政策影响结果分析
通过以上增值税和个人所得税两方面的分析，我们采用动态递推CGE模型对两类减税政策的影响进行了模拟测算。其中，由于无法获得增值税一般纳税人和小规模纳税人各自的投入产出数据，本文假定经济系统中均为一般纳税人，并且通过在现行三档税率的基础上分别下调1%，组合得到7种增值税税率方案，而个人所得税则按照2019年下降25.1%的比例进行相应税率调整。结果如表3所示。
本文将受到疫情四个月影响、不进行任何政策调整的模拟方案设定为基准模型。通过比较可以看出，并非所有的增值税税率下调方案都能使得增值税税负减少，当采用12%、9%、5%方案时增值税宏观税负是5.84%，超过基准模型0.96%，而采用13%、8%、6%方案时增值税税负最小，仅为2.91%。
在所有的税率下调方案中，只有13%、8%、5%和12%、8%、6%两种方案的2020年GDP总量会超过基准模型，其中前一种方案对经济增长的促进作用更大一些。另一方面，当个人所得税减少25.1%后，经济总量也有一定程度的增长。在此基础上下调增值税税率，经济增长效应虽然有所增强，但是不及只采用13%、8%、5%增值税税率时的水平。
表3 不同减税方案影响效应结果比较 单位：万元
注：表中各指标等于模拟方案结果减去受四个月疫情影响基准模型的值。ΔVAT、ΔINC、ΔBVAT、ΔDEBT分别表示增值税收入、个人所得税收入、增值税税负和政府赤字率的差值。
尽管如此，减税方案也存在一些问题。首先，虽然采取某些增值税或者个人所得税减税方案能够促进经济增长，但是提振经济的力度并不显著，GDP最大程度只增加580.2亿元，仅为基准模型GDP的0.0607%。因此，可以认为很难通过减税政策使得经济恢复到未发生疫情时的水平。
其次，根据之前的分析，在政府财政支出刚性增长的前提下，增值税收入的减少会导致政府财政赤字的大幅增加。例如，当采用13%、8%、5%增值税税率方案虽然既能促进经济增长又能减税，但是政府赤字率却比基准模型提高了1.68%。而增值税税率一旦确定下调，由于当前我国经济处于下行趋势，就会导致中长期内财政收入难以获得明显增长，进而使得政府赤字规模被迫逐年增加难以控制，这不利于经济的稳定和财政的可持续性。
再有，因为个税占比较小的原因，减税并不会使得政府财政收支缺口更大程度扩大。但由于我国个人所得税已经立法，修订法律调整税率不仅不可避免地会产生交易成本，而且即使按照流程通过修订，时间上最快也会到2020年的下半年，因此政策执行层面难以显著地减少个税收入。
四、
政策建议
由于在疫情背景下增值税和个人所得税减税政策有限的经济增长效应以及存在的一些问题，因此不能将其作为恢复经济的主要措施，而可以作为一种应对疫情补充手段。基于以上的分析，我们从三个方面提出相应的政策建议。
第一，对重点对象提供适当的税收优惠政策，并且积极完善增值税制度。
短期内，我国要按照相关的政策要求，阶段性降低小规模增值税纳税人的征收率，这样既能缓解小微企业的经营资金困难，提高生产积极性，又能避免增值税大幅减收导致财政收支缺口的持续扩大，影响经济稳定运行。而由于采取简易办法征税的小规模纳税人存在，使大量的增值税纳税人游离于以增值税抵扣机制为纽带的闭环之外，这扭曲了增值税内在特性，一定程度上提高了全社会的增值税税负，因此在中长期要在加快立法进程的基础上，深化我国增值税制度改革，完善小规模增值税纳税人的征收管理，进一步打通增值税抵扣链条。
第二，落实个人所得税相关政策，积极改善个税的收入分配正向调节效应。
短期要积极落实对防疫抗疫人员临时性工作补助和奖金免征个人所得税政策，提高防护救治的积极性。同时，按照个人所得税法的规定，推动开展个税综合所得汇算清缴，对需要退税的，要严格落实相应的退税工作，这在一定程度上可以增加较低收入群体的收入。而需要补税的，财政部和税务机关可以通过甄别，允许收入大幅减少、基本生活难以保障的家庭延期补交。
从中长期来看，一方面要完善个税税制，提高个税收入分配的正向调节作用，从而使更多纳税人感到真正的公平。例如可以根据不同收入家庭的实际情况确定差异化的扣除项目标准，增加儿童抚养、疾病和伤亡损失等专项扣除项目，对财产租赁所得、财产转让所得、利息股息红利所得等实行综合累进计税等。另一方面，还可以要完善个人所得税自主申报和汇算清缴制度，对高收入的特定群体加大清缴力度，普及公民“税商”教育，让纳税人正确的认识税收，准确解读税法，依法诚信纳税，合理安排税收筹划，提高税收遵从。
第三，加大企业所得税对特定企业的优惠力度。
疫情发生后，国家对公益捐赠减免企业所得税，生产成本抵扣等方面及时作出了规定，这应该属于应急的政策。随着疫情有效的被控制，企业所得税的优惠政策应对复工复产方面有更强的针对性，并考虑政策的可持续性。目前对因受疫情影响的行业造成的亏损结转时间已经延长，并结合了保险缴费政策的调整，这对特定行业是有很强的积极意义。这是保证活下来的政策，进一步还有要考虑是怎么发展起来问题。可以预计，这次的疫情对经济的恢复需要一定的时间，同时要注意到，海外疫情还没有见到好转的迹象，我们如何尽快保证国内复工复产，同时要有一定的全局观，如何全球疫情对我国而言的挑战和机遇。对由于疫情而受益的行业以及因为疫情受到较大冲击的行业一定要分类施策，有增有减的择机选择税收政策和手段，同时协同其他财政手段，争取尽可能减少对我国经济发展的冲击。
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编辑：曾桢
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