《中国之治》第六讲 | 叶裕民：创新特大城市治理，推进统筹城乡民生保障制度

如何有效地将中国国家治理的制度优势转化为治理效能，是当前理论界和实务界关注的焦点。坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是开启“中国之治”新境界的钥匙。

◆ 如何认识中国国家治理的制度刚性、制度韧性与制度包容性的有机统一？

◆ 如何将党和政府组织及市场组织、社会组织等多元主体有机地整合起来，形成一核多元、协商共治的治理格局？

◆ 如何将中国国家治理的制度优势转化为治理的高效能？

◆ 如何在国家治理各领域和各层面的工作中落实以人民为中心的理念？

《中国之治：国家治理体系和治理能力现代化十五讲》

杨开峰 等  著

中国人民大学出版社

2020年9月

围绕上述问题，我院15位学者在《中国之治：国家治理体系和治理能力现代化十五讲》一书中给出了他们的思考和回答。今日分享叶裕民教授所著第六讲：创新特大城市治理，推进统筹城乡民生保障制度。

《中国之治》第六讲

创新特大城市治理

推进统筹城乡民生保障制度

叶裕民 | 中国人民大学公共管理学院教授

本章目录

一、统筹城乡民生保障制度是我国推进以人民为中心新型城镇化的基础工程

二、尊重特大城市规模调控规律，创新特大城市治理模式

三、以可支付住房供给为突破口，建构特大城市非户籍人口民生保障体系

精彩书摘

统筹城乡民生保障制度是我国

推进以人民为中心新型城镇化的基础工程

党的十八大以来，以人民为中心成为国家治理体系和治理能力现代化的基本理念，深入人心。习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年大会上明确指出：“坚信党的根基在人民、党的力量在人民，坚持一切为了人民、一切依靠人民，充分发挥广大人民群众积极性、主动性、创造性，不断把为人民造福事业推向前进。1”党的十九届四中全会精神全面体现了以人民为中心，推进国家治理体系和治理能力现代化的新理念和新方法，“人民”一词全文出现109次。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度　推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（简称《决定》）提出，我国国家制度和国家治理体系具有十三个方面的显著优势，其中之一就是“坚持以人民中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路的显著优势”2。

统筹城乡发展是党的十六大以来始终坚持的发展战略，是我国国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分。中国未来时期转型发展的主旋律是新型工业化、新型城市化和农业农村现代化，统筹城乡发展是同步推进“三化”系统方法的综合集成。统筹城乡发展的核心内容是新型城市化，基本特征是系统有序推进，最大贡献是对完善社会主义制度的有效探索，最重要结果是解放和发展生产力，形成城乡居民同城同权、共创共享新型发展格局。统筹城乡发展是平稳跨越“中等收入陷阱”的制度安排，是完善中国特色社会主义制度的内在要求，是全面建成小康社会和实现现代化的战略选择。

统筹城乡发展是以新型城镇化为核心的系统工程，人口流动和人的公平发展是主旋律。基于此，统筹城乡发展路径可以遵循“四步走”战略：

第一，城市通过新型工业化扩大就业，为农村富余劳动力提供发展空间，这是统筹城乡发展的起点。解决农村富余劳动力如何“流”的问题。

第二，通过城市的以市民化和户籍制度为核心的制度配套创新和改革，使进入城市的人口及其家属转化成真正的城市居民，提升城市整体品质，积累人力资本，这是统筹城乡发展的核心内容。解决富余劳动力如何“留”的问题。

第三，“三个集中”促进城乡生产要素有序流动，谋求社会资本、财政资金和土地的规模经济效益，这是统筹城乡高效有序发展的关键。解决富余劳动力及各类生产要素往“哪里流”的问题。

第四，为农村地区农业现代化和农民生活提供全方位、均等化的公共服务，是统筹城乡发展的落脚点。解决“不流入城市留在乡村”的居民发展问题。

在“四步走”战略中，第二步是进入城市的农村人口的民生保障，第四步是乡村居民的民生保障，统筹城乡民生保障，根本就是解决乡村居民的民生保障，以及进入城市的乡村居民的民生保障。可见，统筹城乡居民民生保障，是推进统筹城乡发展，进而推进新型城镇化、实现现代化的基础性工程。

在“四步走”战略中，前三步战略是城市为农村减负，通过大规模吸纳农村富余劳动力，提高农村劳动力对土地资源的占有量，为农业土地规模经营奠定物质基础；第四步战略是反哺，工业反哺农业，城市反哺农村，即通过资金、技术输入，逐步提高农村农业劳动生产率，促进农业和非农产业效率一体化，同时大规模建设农村技术设施和人居环境，提供均等化的公共服务，实现城乡公共服务一体化，为农村居民提供基础性民生保障。

在发达国家现代化的过程中，第四步是最难的。因此，德国、日本、韩国都有新农村建设，旨在解决农村落后于城市发展的难题。日本和韩国在城市整体现代化的前提下，用了15~20年的时间，基本实现了乡村现代化，进而实现了城乡一体化，走向发达。

我国长期重视农村发展，党的十六大促进统筹城乡发展战略实施以来，特别是党的十八大提出实施国家乡村振兴战略规划以来，我国持续增加农村投入。2013年11月，习近平总书记深入湘西考察，提出“实事求是、因地制宜、精准扶贫”的重要指示，拉开了精准扶贫攻坚战的大幕，乡村贫困、基础性民生难题得到极大缓解，乡村振兴方向得以明确，对策更加清晰，我国乡村居民的民生保障水平正在大幅提升。

第二步战略，即市民化战略是城市为乡村减负的关键，也是统筹城乡发展的关键难题。虽然从党的十八大以来，我国中央和地方层面市民化政策力度持续加大，但是地方的市民化进程却迟迟难以推进，特别是大城市市民化策略缺乏根本性举措。市民化进程受阻，进入城市的乡村居民——城市务工人员——在城市缺乏基本的居住、公共服务、教育、就业保障，他们长期徘徊于城市边缘，成为我国民生保障中的边缘群体，而市民化滞后又源于我国长期以来对特大城市规模的控制。

1习近平.在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话.北京:人民出版社,2016:18.

2中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定.北京:人民出版社,2019:4.

未来一段时间，我院微信公众号将陆续推出《中国之治：国家治理体系和治理能力现代化十五讲》的每一讲内容，敬请期待！同时欢迎读者扫描下方二维码关注《公共管理与政策评论》更多最新研究。

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编辑：何春昊、刘华曦

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