热点聚焦丨李文钊： “接诉即办”的价值根基
来源：《北京日报》2021年07月19日第14版理论周刊
李文钊｜中国人民大学公共管理学院教授
2021年4月25日，习近平总书记在广西考察时指出，让人民生活幸福是“国之大者”。“接诉即办”改革是“国之大者”的生动实践，更是“国之大者”的实现路径。这意味着，“接诉即办”改革之所以具有有效性和合法性，其根本在于它切实解决了民众的操心事、烦心事和揪心事，提升了民众的获得感、幸福感和安全感，践行了党的初心和使命。因此，无论是评估“接诉即办”的目标设立和运行过程，还是对其效果评估，都离不开对“接诉即办”价值根基的探究、分类和坚守。在这里，价值主要是对“接诉即办”应该是什么，理想状态是什么，实现什么目标，什么是值得的等问题的伦理判断。事实上，“接诉即办”如果缺乏对“国之大者”的追求，就会失去方向。简而言之，对于“接诉即办”改革的认识，需要围绕价值定义、价值选择、价值规范和价值判断展开，从而厘清其背后的价值基石。
对于“接诉即办”价值根基的梳理，一方面可以起到规范和评判“接诉即办”行为的作用；另一方面也可以为深化“接诉即办”改革提供指引和方向。为此，我们归纳出“接诉即办”的十个基本价值。
01
为民服务的价值
“为民服务”是“接诉即办”的首要价值，更是整个改革实践的总体追求。这意味着，“接诉即办”首要的和最根本的目标是为民众提供服务，解决他们遇到的“急难愁盼”问题。没有为民服务的价值追求，就不可能认真倾听和对待民众诉求，更不可能及时有效处理诉求和促进问题解决，提升民众的获得感、幸福感和安全感。“接诉即办”是一项只有起点没有终点的治理活动，只有认真遵循“为民服务”这一价值的内在要求，并将其转化为习惯和行动，才能够持续做好“接诉即办”工作。正确的价值观才能够引导各级政府和领导干部认真对待民众诉求。
“为民服务”的价值对北京市“接诉即办”改革实践产生了广泛而深远的影响，且正在制度、机制和实践层面得到体现，并且转化为民众获得感的提升。针对“接诉即办”改革，北京市出台了一系列制度，这些制度的重要指向是推动各级政府、部门和领导干部认真对待民众诉求，真正实现“为民服务”。可以说，“为民服务”是理解制度设计原理和背后逻辑的钥匙，也是进一步推进制度改革的方向。在“接诉即办”改革实践中，北京市特别重视围绕民众的“七有”和“五性”来开展工作，并且为了推动各级政府和部门重视与民生相关的诉求，专门建立了针对“七有”和“五性”的考评制度。正是在考评机制的指挥棒作用之下，北京市各级政府和部门形成了“眼睛向下”和“脚步向前”、到基层一线去解决问题的导向，服务质量得到提升，棘手难题得到有效解决。
02
人民公仆的价值
“人民公仆”是“接诉即办”践行的另一个重要价值，它是对公共部门管理者和工作人员的伦理要求。这意味着，“接诉即办”要实现“为民服务”的价值愿景，关键要改变诉求办理人员的价值预设，使得这些公职人员能够用心去办理民众诉求，赢得民众的信赖，并最终获得民心。对于“接诉即办”改革而言，尽管它强调面向基层推动问题解决，但很多问题的解决都需要各级各类治理主体共同参与。“人民公仆”的价值不仅仅是对基层公务员的要求，更是对所有公务员甚至包括公共部门所有工作人员的规范，其核心是以“人民公仆”的价值标准来培养公务人员的为民情怀。
“人民公仆”的价值是北京市“接诉即办”改革转变干部作风，改善干群关系，创造新时代群众工作路线的指引。“接诉即办”改革是找回“人民公仆”的过程，很多领导干部到基层一线解决问题的频次增多，基层公务员上门服务增多，干部和群众的联系更加紧密，民众也对政府的工作更加理解。这些可喜现象的发生，其实与北京“接诉即办”改革有意或无意按照“人民公仆”的价值标准对各级公务员进行规范和要求分不开。“人民公仆”的价值观会直接决定政府和领导干部的注意力分配，眼中、心中是否有民众，这是衡量“人民公仆”价值实现的最重要指标。此外，“人民公仆”的价值也会促使政府在工作重点安排中更多依托和依靠民意、民众而不是领导干部来决定公共资源投入的领域和方向。
03
责任担当的价值
“责任担当”是“接诉即办”对政府部门及其工作人员的要求，也是回应民众诉求和解决问题的基础。无论是践行“为民服务”的价值，还是遵循“人民公仆”的价值，都需要政府部门及其工作人员能够切实对民众诉求承担起责任，以负责任的态度和精神来解民忧，为民众提供高质量服务，高效地把“急难愁盼”问题处理好。对于“接诉即办”而言，“责任担当”既是对公职人员的要求，也是对各级政府、部门、街道、乡镇和社区的要求。当前，政府工作中存在推诿扯皮、不作为、乱作为等问题，这使得民众需要多头寻找能够承担责任的政府部门来解决问题。事实上，“接诉即办”的一个创举就是通过12345市民服务热线来承担回应民众诉求和解决民众问题的总体责任，随后通过内部程序、流程和制度来实现责任分解，帮助民众寻找到解决问题的责任主体，促成不同治理主体各司其职。
“责任担当”是党对领导干部和公务员的基本要求，也是中国推进政府改革的基本经验。2019年公布的《党政领导干部选拔任用工作条例》，明确要求“党政领导干部必须信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”。因此，“责任担当”是对新时代好干部的基本要求，也是做好各项工作的坚强保障。如果公职人员遇到问题，首先不是去想如何解决问题，尤其是创造性地解决问题，而是思考如何避免个人承担责任，想办法将这个问题推给其他主体，这很显然不利于问题解决。事实上，现代治理的一个特点就是其具有系统性、复杂性和不确定性，这对明确界定职责本身带来挑战，责任问题需要在行动中确立，并且一个事项可能涉及多个部门。
“责任担当”推动了北京市“接诉即办”多项制度和举措的落实，当前正在建立多层次、多部门、跨区域、跨部门、跨领域回应民众诉求的责任体系。“责任担当”的前提是职责明确，如何将各级和各部门的责任与民众诉求有效匹配，这构成了“接诉即办”的重要挑战。为此，北京市通过一系列探索，来促使各级政府、部门在“接诉即办”中承担责任，形成解决民众诉求的合力。通过建立“首办负责制”，避免各级政府和部门对民众诉求推诿。通过出台《北京市街道办事处条例》，实现对街道赋权、下沉和增效，解决基层治理中权力和责任不对等问题。将区政府、市级部门引入“接诉即办”的“诉求办理”体系，实现“诉求办理”的治理主体全覆盖。针对一些复杂的、棘手难题，北京市通过建立“每月一题”机制，从高位来推动问题责任体系形成，为问题解决提供制度保障。
04
及时回应的价值
“及时回应”构成了最能体现“接诉即办”本质特征的价值追求，它是“民有所呼，我有所应”背后的价值基础。“为民服务”不仅要发挥政府部门及其行动者的作用，还要从服务对象和需求出发来考虑服务供给。诉求既是民众对政府提供服务的反馈，又是期望政府进一步提供相关服务的信号，“及时回应”可以帮助政府为民众提供更好的服务，从而真正实现“为民服务”的价值目标。“及时回应”的价值至少包括三个方面的内容，即态度、时间和质量。从态度上看，“及时回应”要求政府工作人员能够以友好的方式来接受民众诉求，让民众愿意将诉求向政府部门反馈。从时间上看，“及时回应”要求针对民众诉求除了要第一时间倾听之外，还需要在一定时间范围内提出诉求处理意见。从质量上看，“及时回应”要求政府在法律框架下尽可能地解决问题，让民众满意，不仅要从形式上回应民众诉求，更要从实质上回应民众诉求，避免诉求回应中的“形式主义”。
“及时回应”是中国共产党治国理政的基本经验，也符合政府改革的新趋势，更是互动治理的内在要求。中国共产党治理国家需要依靠人民，群众路线最能够体现党和人民之间的有效互动。“及时回应”正在“接诉即办”各项改革和制度中得到体现，并且正在使政府工作人员联系民众成为一种习惯和自觉，改善了干群关系，提升了政府公信力。北京市为了减少市民反映问题和诉求的成本，将多种热线进行了整合，实现了“一号响应”。在回应时效方面，北京市规定各级市民热线服务中心和涉及重点民生领域的公共服务部门提供7×24小时服务，根据诉求的轻重缓急程度和行业标准，原则上实行2小时、24小时、7天和15天四级处置模式。通过设置时效制度来提升诉求回应的及时性，并最大可能增加民众的获得感。在评价指标中，响应率直接成为考核的三大指标之一，这也促使各级政府和部门在接到派单后第一时间与民众进行沟通，了解诉求的情况、原因和焦点，以方便采取有针对性的措施。有些部门甚至直接规定要第一时间与诉求人见面沟通，更好地了解诉求人的真实想法。这些制度设计和改革措施都是“及时回应”价值的体现，并且慢慢成为政府工作的一部分。
05
专业高效的价值
“专业高效”是北京市“接诉即办”改革行动应该遵循的准则，它既要求“接诉即办”全过程专业高效，也需要在处理诉求和解决问题中专业高效，通过专业方式来解决问题从而提升效率。因此，“专业高效”至少包含两层含义，第一层含义是治理过程的专业高效，第二层含义是问题解决的专业高效。治理过程围绕着谁有权力在治理中发挥作用，强调不同治理主体之间结构化的关系模式，它是一个注意力分配和问题发现的过程。治理过程的专业高效则强调通过科学方法设计治理过程，使得治理问题得到及时发现，资源得到高效配置，能够实现预期目标。“接诉即办”改革本身就是治理过程创新的表现，它是通过引入民众诉求来推动治理革命。问题解决则是强调一旦问题发现之后，通过什么手段、工具和方式来解决问题，从而实现预期目标。问题解决过程也是一个理性过程，它要求使用科学逻辑来发现和制定方案，从不同方案中寻找最优方案。当然，专业人士在利用科学方法促进问题解决时，也会使用经验、直觉和判断等方式，但是这些方式本身也是理性训练后形成的习惯。
“专业高效”是公共管理的传统价值，也是工业化和城市化对政府行政的内在要求。北京市“接诉即办”改革则在系统层面体现了“专业高效”，“专业高效”价值也是实现其他价值的基础。“接诉即办”作为一项治理创新，它是问题解决方式的创新，这一创新主要体现在问题发现的集中和解决问题的分散，这意味着在受理问题之后，如何将问题与解决单位进行匹配，这是“接诉即办”的关键。因此，“专业高效”就需要体现在诉求受理、诉求派单、诉求办理、考评反馈、改进提升等“接诉即办”治理的全过程中，每一个环节都需要专业高效，才能够形成整个体系和过程的专业高效。为了实现“专业高效”的价值目标，“接诉即办”非常重视技术赋能，推动“接诉即办”改革的数字化转型。当然，对于“接诉即办”而言，“专业高效”更集中体现为解决问题的专业化和高效率，这也使得在诉求办理中经常要运用专业部门、街道乡镇政府、社区干部等不同治理主体的力量，通过汇集多方知识来解决问题。
06
依法行政的价值
“依法行政”是“接诉即办”应该遵循的又一个重要价值，这也是建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府的内在要求。由于“接诉即办”实现了诉求统一受理，诉求办理分级分层解决，因此，“接诉即办”按照依法行政的价值来运行，既需要对整个“接诉即办”治理过程进行规范，又需要对其中的诉求受理和诉求办理两个关键过程进行规范。这意味着，要使“接诉即办”在法治轨道上运行，就需要使诉求受理法治化，其核心是明确哪些诉求可以纳入“接诉即办”受理范围，这是对诉求边界的规定。而诉求办理法治则是强调各级政府和部门在处理民众诉求时，要根据诉求事项所属性质依法办理，对于合法诉求按照法律规定办，对于属于民众自身范畴的事项做好说服沟通工作。对于“接诉即办”治理过程的规范，则主要涉及不同层级和不同部门之间权责关系的调整，治理过程的规范化服从和服务于诉求受理和问题解决。
“依法行政”是现代政府运行的基本价值，也是实现“为民服务”的强有力保障。“依法行政”对于公共管理的重要意义在于避免行政权力的任意性，使得整个行政行为具有可预期性，这既是对行政相对方的保护，也是对公职人员的保护。“依法行政”的价值对“接诉即办”改革最大的影响是，北京市正在制定《北京市接诉即办条例》，它将实践中行之有效的改革上升到法律层面，以法律来保障“接诉即办”的持续性。2021年5月28日，北京市人大社会建设委员会工作机构向社会公布《北京市接诉即办条例(草案)》，公开征求意见。从《北京市接诉即办条例(草案)》的内容看，该法规重点对诉求人、各级政府和部门等主体在诉求提出、诉求受理、诉求派单、诉求办理、绩效考评、主动治理、监督责任、法律责任等治理过程中的权责关系进行了规范，以真正实现及时回应诉求，提升首都基层治理体系和治理能力现代化的水平。应该说，《北京市接诉即办条例》的正式出台，必将提升“接诉即办”的依法行政水平，使得“接诉即办”有法可依、执法必严和违法必究。
07
协同一心的价值
“协同一心”是“接诉即办”回应民众诉求，推动诉求有效办理的重要指引，它要求政府部门间协同、多层级政府间协同和政府民众间协同，而不同治理主体之间相互理解、相互信任和共同承担责任才可能在实现共同目标的基础之上实现各自所追求的目标。因此，“协同一心”既体现为政府内部协同，又体现为政府与民众协同，既强调协同，又要强调共同愿景。政府内部协同既体现为同一层级的部门间协同，又体现为跨层级、跨部门协同，后者的协调难度更大一些。政府与民众协同主要是民众通过参与政府决策，或者与政府一同行动来实现预期目标。协同的困难在于不同治理主体有不同的治理目标，而协同需要不同治理主体暂缓自身目标来实现共同目标。事实上，共同目标实现之后，也会有利于实现各自的治理目标。
“协同一心”是公共管理应对复杂性公共事务治理和一体化需求挑战的价值主张，也是整体性政府改革和合作治理背后的价值基础。现代公共管理面临的挑战有很多，最重要的包括两个：一个是公共事务复杂性程度加大，这使得任何单一部门都不可能独自应对，或者反过来说，复杂的公共事务涉及多个部门；另一个是民众一体化需求对专业化分工的挑战，民众希望在一站式背景下来获取公共服务，而政府则希望分别提供服务。
“协同一心”的价值在“接诉即办”改革中得到了较多体现，正在成为这项改革的“关键一环”。一方面，“接诉即办”改革推行，需要“协同一心”，目前的专项小组在推动各级政府部门的协同中发挥了重要作用。另一方面，“接诉即办”改革中诉求办理涉及大量协同，目前北京市采取了很多机制来促进“协同一心”价值的实现，其中最典型的协同机制主要包括“吹哨报到”机制、“每月一题”机制、“首接负责”机制等，都是为了促进跨层次、跨部门在问题解决中实现协同，帮助民众解决他们面临的棘手难题。
08
弹性适应的价值
“弹性适应”是“接诉即办”改革在进一步深化过程中所追求的价值，也是“主动治理、未诉先办”的价值基础。“弹性适应”的价值主要是受生物学影响，它强调生物能够经受环境变化的挑战，从而能够具有弹性、适应性和稳健性。随后，“弹性适应”的价值也被引入社会科学，强调社会系统的弹性、适应性和稳健性。弹性意味着社会系统能够因为环境变化而很快进行恢复，例如自然灾害对于治理的冲击，具有弹性的治理就很快能够形成新的治理秩序应对灾害。适应性意味着社会系统能够随着环境变化而变化，它和环境能够协同演化。相反，稳健性则意味着社会系统总体上能够保持平衡，不用进行较大变革就能够实现弹性和适应性目标。“接诉即办”改革要遵循“弹性适应”的价值，就需要能够应对诉求量较大提升的外部环境，并且最终能够实现降低诉求量和提升民众满意率的有效平衡。
“弹性适应”的价值同样是应对不确定性、复杂性治理环境的方法，价值的坚守可以帮助人类实现长远目标。“弹性适应”既是将环境引入治理，更是将时间引入治理，讨论治理如何能够经受环境和时间的双重考验。中国共产党百年历史表明，党治国理政具有“弹性适应”的能力，可以针对不同时期识别问题和难题，并且采取有针对性的举措。
“弹性适应”的价值正在成为进一步深化“接诉即办”改革的引领性准则，它也是“接诉即办”改革具有可持续性的基础。随着两年多的运行，北京市正在深化“接诉即办”改革，开始依托“接诉即办”改革的民生大数据来对超大城市进行体检，以发现城市治理中的问题和难题，并且采取前瞻性和针对性的措施，这本身就是适应性的体现。“每月一题”则是代表了实现“弹性适应”价值最重要的举措，它通过集中力量来解决一批共性问题以减少诉求源，实现标本兼治。而当越来越多的治理主体开始基于“接诉即办”数据进行学习、反思和改革时，他们一定会提升“接诉即办”的应对水平，并且最终向首都治理体系和治理能力现代化迈进。这也意味着，“接诉即办”改革只有通过“弹性适应”的价值追求来减少问题源，提升解决问题的能力，才能够真正使得“接诉即办”具有可持续性。
09
诉求适宜的价值
“诉求适宜”是对“接诉即办”中诉求方的规范和要求，它强调诉求人在提出诉求时需要遵循适宜的价值。适宜理论最早来源于社会学，它是一种人类决策行为理论，强调一种不同于理性逻辑的适宜逻辑。适宜理论最核心的观点是角色理论，它认为决策者在作出决策时，需要考虑一个类似于决策者本人的人，在这样的决策环境之下，应该采取什么样的行为？因此，适宜理论是与社会规范和认同联系在一起的，主要是询问：我是谁？我的角色是什么？这样的角色应该如何行动？由此可见，“诉求适宜”是一个重视社会规范和身份认知的价值，它突出了社会规范和认同价值对于诉求人的选择，要求诉求人的诉求符合社会规范基本要求，不能够提出不符合伦理和道德规范的诉求事项。
“诉求适宜”的价值是现代社会有限政府和合格民众的内在要求，也构成了处理政府与社会关系的基本准则。在社会领域改革，同样需要厘清政府职责范围事项、居民自治事项和政府与居民共同合作事项，这样才能够形成共建共治共享的社会治理新格局。这意味着，民众不能成为社会治理的“看客”和“局外人”，它要求在社会治理中“在场”和主动参与，甚至在有一些事项上实现自主治理。对于诉求而言，同样要求居民在一些涉及自身事项的诉求方面实现“自诉自办”或者“不诉自办”。这样，“自诉自办”“不诉自办”和“接诉即办”就会形成一个公共事务有效治理的完整体系。
“诉求适宜”的价值也成为引导和推动“接诉即办”改革的重要指引，它通过政府的说服、沟通和教育工作来实现“诉求适宜”。在北京市的“接诉即办”改革实践中，居民的很多诉求可能超出了政府的职责范围，一些政府部门开始使用群众路线工作方法，主动上门进行信息沟通和说服工作，以赢得民众的理解和认同。此外，北京市也针对由于居民自身办理事项方面的诉求，通过协商民主等方式来引导民众通过自主治理来解决他们所面临的问题，实现社区自治。出台制度框架最典型的例子是物业管理案例，接到的诉求中有很多属于物业管理问题，但是政府又没有这方面的职责，为了使得物业管理治理机制发挥作用，北京市通过出台《北京市物业管理条例》使得居民诉求在法律框架下能够通过自身努力得到解决。
10
人民满意的价值
“人民满意”是衡量“接诉即办”改革最重要的价值准绳，也是判断“接诉即办”改革成效的最终标准。“人民满意”强调从服务对象的角度来衡量成效，这是一个主观判断的过程，是人民根据价值标准对问题解决成效的判断。这意味着“人民满意”的价值是一个基于主观偏好和感觉的价值，它与民众自身对于政府的期望和价值预设有很大关系。由于每个人的背景、偏好和价值观不一样，这也使得对于同样的事项，不同民众会有不同的价值评判，甚至会有完全不同的价值主张。此外，“人民满意”的价值也面临着最大挑战，就是如何将不同民众的价值判断聚合成为一个整体的价值判断，即个体与整体之间如何平衡，成为该价值需要解决的主要难题。事实上，从个人价值到社会价值的过程，也是从个人选择到社会选择的过程，而社会选择“不可能定理”对于将个人选择聚合为社会选择提出了较大挑战。
“接诉即办”改革在实现“为民服务”的价值中，特别重视“人民满意”的价值追求，通过将“人民满意”转化为绩效指标倒逼“接诉即办”系统改革，真正实现以人民为中心的价值目标。在“接诉即办”改革中，“人民满意”的价值最重要体现为响应率、满意率和解决率的“三率”考核指标，这也是当前较好使用回访来将“人民满意”定量化的尝试。更为重要的是，北京市通过民众对一件件事情的绩效评价，来形成街道、乡镇、部门、区的“人民满意”整体绩效指标，并且对各区、各街道、各乡镇、各市直部门进行排名，以“绩效指挥棒”来引导各级政府和部门实现“为民服务”。可以预见，随着绩效考评指标的反复使用，“人民满意”的价值也会日渐深入人心，并且成为各级治理主体的一种习惯与自觉。
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