热点聚焦 | 唐钧：承担大应急使命 提升大应急能力
来源：《中国应急管理》2022（1）
唐钧｜中国人民大学公共管理学院教授
摘要：在新时代中国特色应急管理事业发展过程中，各级领导干部要积极提升大应急能力，创建人民满意的安全发展新局面。本文从领导干部提升大应急能力的使命、原则、模块等角度论述提升大应急能力建设的重要意义和方式方法。
各级领导干部在全球风险社会的大背景下推进城市安全发展，就要在国家治理体系和治理能力现代化的进程中，研习和提升综合应用风险管理、应急管理、行政管理、社会治理等领域的规律和方法，实现捍卫国家总体安全、提前防范安全风险、有序推进安全发展、有力应对突发公共危机，持续提高群众安全感的能力。上述综合能力，实质上也就是大应急能力。这样，才能有效防范安全风险的复杂性、变动性、系统性和社会性。
六大使命 守护群众安全
领导干部的大应急能力以国家总体安全观为指导，以人民安全为宗旨、以政治安全为根本、以人民满意为靶向。在新时代中国特色社会主义建设过程中，领导干部必须通过提升大应急能力，才能达成现阶段的六项重大使命。
第一，保护群众安全生活的使命。领导干部要运用大应急能力，规避联合国指引中强调的“自然现象”加上“不当的人类行为”而引发的自然灾害和人财损失，做好防灾备灾减灾抗灾。在此基础上，还要针对致灾因子、应灾主体、承灾环境等方面综合施策，全面压降由突发事件导致的群众非正常死亡率，持续健全“规避—预报—预警—响应—治理—风控”等机制，将群众置于安全生活的环境中。
第二，保障企业安全生产的使命。领导干部要促进企业精细化的职业安全，推动生产领域的科学风险控制，夯实全方位的安全责任管理。要研究和推广精细的企业安全生产规程；既要细化到现场管理的4M1E法，综合考量Man(人)、Machine(机器)、Material(物)、Method(方法)、Environment(现场环境)这五要素中的安全细节；也要包罗至HSE管理体系，全面涵盖Health（健康）、Safety（安全）和Environment(综合环境）的三位一体管理体系。
第三，保驾决策安全推行的使命。领导干部要应用“大应急”能力，持续固化公共事务决策的科学规程，切实强化重大风险防范，深入健全重大行政决策程序。在全球风险社会的大环境下，我国公共事务决策也处于危机变异叠加、风险嬗变无序的转型转轨时空环境中。因此，领导干部的“大应急”能力不仅体现在精于研究特定环境中的危机识别、风险感知、风险干预等制度设计，还要关口前移和根源治理，创新符合我国当前国情省情的“三重一大”等公共决策的风险评估、公众参与、危机决策、舆情疏导、危机公关等新领域的机制。
第四，保卫城市安全发展的使命。领导干部的“大应急”能力直观体现在全面支持党中央、国务院关于城市安全工作的决策部署，以城市运行安全管理和创建“安全发展示范城市”为重点，承担起促进政策和制度铆合科技、管理、文化的“立体化”公共安全体系的重大责任和使命。各级领导干部的大应急能力不仅体现在通过推进安全监测预警平台植根城市的生命线工程和各类基础设施等硬件建设方面，更要体现在通过优化全过程管理环节，将安全发展机制内嵌于城市的公共事务管理。
第五，保持社会安全有序的使命。领导干部应知民情、懂民心，善于排查化解矛盾纠纷。因此，领导干部要发挥“大应急”能力，加快社会治安防控体系建设。从“个体——群体——社会”三维交互的视角建立健全立体化治安防控体系的要素、流程、制度。并且，强化市域社会治理创新，善于总结社会公共安全事件的发生和演变规律，持续优化社会稳定风险管理、培育科学疏导社会舆情的机制，保持社会有序和长治久安。
第六，保证人民安全满意的使命。人民群众高不高兴、满不满意、答不答应是检验工作的唯一标准，只有代表最广大人民群众的根本利益才能让人民群众有安全感、对公共安全的各项工作满意。领导干部要善于全面把握群众对于大应急的合理述求，应用数据挖掘、舆情评估、基层治理等方式方法及时全面地了解群众在公共安全方面的迫切需求。
因此，各级领导干部必须提升大应急能力，才能在当前国家治理体系和治理能力现代化的进程中承担起群众安全生活、企业安全生产、决策安全推行、城市安全发展、社会安全有序、人民安全满意等重大使命，支撑起国家总体安全和中国特色社会主义现代化建设。
五项原则 凸显以民为本
领导干部的大应急能力直接关系到人民群众的获得感、幸福感和安全感，必须要遵循基本的能力建设原则，才能科学有效地创建人民满意的安全发展新局面。
领导干部培养大应急能力，首要是坚持“人民至上、生命至上”理念，始终以生命安全为不可逾越的底线，将“人民至上、生命至上”的理念，内化为领导干部应急管理的本能反应。在危态处突时，尤其在危机决策的紧急关头，必须坚持把人民群众的生命安全始终作为首选项，凸显以民为本的底色。
（一）关口前移的防范原则，依靠大应急科学处置安全风险
领导干部在推进经济建设和城市发展时，必须以公共安全风险的前置防控系统为基础，不断提高公共政策的社会稳定风险评估、城市基础建设的安全风险评估、生产经营的隐患排查整改制度等的技巧和实战能力。习近平总书记在2019年省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班强调，要完善风险防控机制，建立健全风险研判机制、决策风险评估机制、风险防控协同机制、风险防控责任机制。
（二）合理匹配的比例原则，运用大应急对冲安全风险
领导干部要建立健全与当地国民经济和社会发展状况相匹配的应急系统和公共安全体系。首先，在城市与区域规划、产业结构规划等过程中，纳入安全风险和应急体系的顶层设计，形成针对安全风险的分布和量级对等部署应急力量和物资的局面。其次，在公共安全体系建设和应急管理体系规划的过程中，针对本地的“高危安全风险”匹配特定的应急预案、应急流程、应急机制等，并确保运行高效、处置有力。再次，通过战略和规划牵引，运用实际举措，不断提高本质安全的比例。
（三）系统集成的联动原则，实施大应急架构联防联控
公共安全风险的交织复杂性、无规变动性、耦合传导性、系统叠加性、社会交互性等特征，必然要求领导干部实施大应急来架构起联防联控的应对模式。事发前，根据管理对象的实际情况，适当选取“统筹兼顾、系统集成”等战略战术，属地或行业领域，可通过发挥整合优势来建构起综合应对公共安全风险的机制。事发时，根据危机状况，采取应急政策、应急预案、应急资源、应急机制、应急力量、应急动员等多方面的协同作战，及时有效地应对灾害耦合叠加和超限扩散等情况。事后，领导干部要根据实际情况，客观评价和综合权衡，考虑将特定的应急管理对象融入国民经济和社会发展规划，将风险管理内嵌于经济发展新常态和乡村振兴，将公共安全体系建设集成于国民经济和行政管理体制等举措，力争形成系统集成的大应急架构。
（四）发展为纲的创新原则，实现大应急可持续发展
发展是硬道理，也是安全的保障。领导干部必须在安全底线的基础上，创新发展。领导干部的大应急能力，首先，体现在贯彻落实“六稳六保”、综合治理、综合监管，有效降低社会公共安全风险等方面。其次，持续开展整顿清退和改革创新，推进产业迭代升级，统筹兼顾安全和发展两件大事。再次，应用发展的成果“反哺安全”，并形成制度刚性和充足保障，构建可持续和“与风险俱进”的公共安全状况。
（五）人民主体的治理原则，凭借大应急构建群防群治
领导干部要善于用好大应急来构建群防群治的治理框架。首先，坚持人民主体的治理原则，充分发挥群众路线在安全风险治理中的体制优势，从根源上维护安定团结和社会稳定。其次，坚持“共建共治、共担共享”的宗旨，带动群众应对危机和风险的主观能动性，切实提高风险隐患的群防群治水平。再次，通过在全域全员健全公共安全体系，发动基层和群众参与隐患排查、防范化解、自救互救，在“最后一公里”形成根源治理的良好局面。
六大模块 提升综合能力
根据国际国内的应急管理和公共安全形势，大应急必然是综合任务。因此，领导干部要与时俱进，不断提升与安全风险相匹配、符合安全发展规律的综合能力。当前而言，领导干部应着重研习以下六大能力模块。
（一）领导干部要提升风险研判能力，全面评估预判应急对象
领导干部风险研判能力，是指敏锐识别安全风险、动态掌握安全风险整体情况、精准把控风险规律的能力。领导干部的风险预判能力包括且不限于：（1）“危机识别”和“风险感知”，通过排查，掌握安全风险的全面、真实、准确状况。（2）通过定期更新升级风险点的制度，及时把握安全风险的变动状况。（3）开展灾害等相关信息的科学统计，及时掌握影响安全风险不确定性的因素及其规律。（4）风险所有权的责任分析和安全责任的细分与落实，利益相关分析和各方实施安全风险管理的动因预估，掌握“风险环境”和规避在复杂的风险社会中的失误。（5）总结风险规律的技能，技术人员通常会识别出海量的数据，领导干部则要擅于绘制符合应急管理规律和安全发展要求的“风险地图”。
（二）领导干部要提升危机预防能力，根据规律和特征启动防范化解
领导干部的危机预防能力，是针对频发危机或显性高危风险，提前启动防范化解和开展应急准备，提升安全风险承受水平的能力。领导干部危机预防能力包括且不限于：（1）完善公共安全基础设施建设，做好传统的“物防、技防”工作，稳步推进“韧性城市”、“地下综合管廊”等整体建构，强调系统性的风险降级控级。（2）建立健全精细化的“情景建构与应急预案管理体系”，分类分级编制、定期演练更新、跨区域联动和升级管理、虚拟仿真系统的应用等，更科学地做好应急准备。（3）“灾害断链”的区域规划，质量静态布局状况，优化动态管理状况。（4）“救援成链”的力量部署，稳步提升应急救援力量的数量质量、分布结构、匹配程度等。
习总书记多次强调“提高防控能力着力防范化解重大风险”，领导干部健全危机预防能力有助于在整体上把脉安全发展的风险规律，“下好先手棋、打好主动仗”，积极开创安全发展的有利局面。
（三）领导干部要提升危机决策能力，科学部署应急方案
危机决策的本质是，根据应急管理关键因素的变化实时制定损失和失误最小化的处置方案。领导干部的危机决策能力是指运用研判结论、依据危机预防状况，实施动态风险定级和设置应急处突方案的综合能力。
领导干部危机决策能力包括且不限于：（1）掌握并更新危机决策所需要的实时现况信息，了解现实中的应急资源和应急力量的整体承受程度等。（2）根据公共安全的职能设定，根据实时监测的反馈，依据致灾因子、应灾主体、承灾环境的客观变动状况，结合趋势预测，对应急管理的对象进行风险动态定级，形成支持科学危机决策的基本面，能决策处置复杂问题。（3）依据危机预防状况、基于场景特征等风险规律，参考决策支持系统（信息库、专家库、智库等），设定危机决策方案，并追踪效果和积极调整决策方案，能协调应对综合问题。（4）危机决策过程中严控重大安全风险的关联反应，能关口前移防范重大风险。（5）通过“知识管理（Knowledge Management）”等方法，持续更新并有效掌握支持决策的关键知识等。
危机决策是一种特殊形式的公共决策，时间紧、信息杂、压力大、关联多、且失误之责重若千钧。领导干部完善危机决策能力有助于临危不乱，坚守以人民为中心的“红线”，在危机状态中“两权相害取其轻”，将灾害损失和负面影响降至最低，为安全发展的后续恢复争取相对有利的结果。
（四）领导干部要提升现场指挥能力，统筹协调应急力量和资源
领导干部现场指挥能力，是指按照暨定方案、根据现场情况权变管理，开展“点—线—面”协作应急的能力。领导干部的现场指挥能力包括且不限于：（1）指挥信息的科学制定和高效传递。（2）现场安排部署的合理性和科学性，场地的功能分区和人员安置等。（3）灾害的影响范围的有效控制。（4）扩散态势的预估和控制，提前协调跨区域应急合作等。
随着城市更新和农村振兴等工作的推进，安全风险与日俱增，现场指挥被赋予了更高要求和更大难度。领导干部强化现场指挥能力是在现有资源的有限条件下，通过科学有序指挥和各方面的统筹协调，力争应急效率最高和损失最小的结果。
（五）领导干部要提升风险沟通能力，争取绝大多数群众的理解和支持
风险沟通的主要功能是，在安全风险共担的全域全员共建共治过程中稳步提升群众安全感。领导干部的风险沟通能力是指在安全风险环境中或突发公共事件状态下，通过信息公开、交流互动、社会动员等方式，形成畅通民意和风险共担的格局，稳步提升群众安全感的能力。
领导干部风险沟通能力包括且不限于：（1）风险沟通恰当时机的掌控。（2）社会情绪的趋势预判。（3）风险沟通的尺度拿捏。（4）风险沟通的成效评估和及时调整方案。（5）通过社会治理等综合施策在实际问题方面争取利益相关群体的理解和支持。（6）直面应急处置的全媒体“现场直播”，主动应用新闻发布等方式，回应社会关切、稳定社会情绪。（7）解决涉灾民众的现实问题并开展情绪疏导，依法依规主动满足其合法的正当述求。积极解决其合理的特殊诉求，多措并举化解超出范畴的不当诉求。（8）开展涉灾民众的社会动员和公共关系，在善后处置、灾民安置、灾区重建等过程中，不仅要达成勠力同心、共克时艰的应急处突氛围。
（六）领导干部要提升转危为安能力，在根源上持续扭转不安全的局面
领导干部必须肩负起更高层次的责任，从安全助发展、发展保安全的层次，推动实现真正意义上的安全发展。领导干部转危为安能力包括且不限于：（1）整治扭转“不安全局面”为“安全状态”，通过“关停并转”等安全整改措施，整顿规范高等级的安全风险，达到安全水准。（2）规划升格“安全状态”为“安全发展格局”，通过本质安全、风险对冲、产业升级等一系列举措，规划形成保持低等级安全风险和良性循环的发展格局。（3）创建并保持高质量安全发展的能力。
综上，各级领导干部要在全球安全风险的大环境中，勇于担当大应急使命，通过提升大应急能力，开创让人民满意的安全发展新局面。
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编辑：曾桢
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