美丽中国先锋榜（13）｜贵州赤水河流域生态文明制度改革的创新实践

编者按

近日，中央组织部组织编选的《贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、在改革发展稳定中攻坚克难案例·生态文明建设》图书由党建读物出版社出版发行，该书围绕贯彻落实习近平生态文明思想，选取生态文明建设领域攻坚克难的30个生动案例，充分展现了生态文明建设的丰富实践和成功经验。现将这30个案例予以编发，供大家学习借鉴，不断推进美丽中国建设。

【引言】

2017年10月19日，习近平总书记在参加党的十九大贵州省代表团讨论时提出，希望贵州守好发展和生态两条底线，创新发展思路，续写新时代贵州发展新篇章，开创百姓富、生态美的多彩贵州新未来。

【摘要】

地处中国西南腹地的贵州长期发展滞后。特殊的地理位置及薄弱的经济基础，决定贵州改革开放的程度不深、力度不够，但也让贵州保留了青山绿水。贵州一直积极探索欠发达地区立足自身优势实现跨越发展的新模式。党的十八大提出要建设生态文明。贵州以此为机遇，确立“生态优先、绿色发展”战略，志在通过生态文明改革实现科学发展、后发赶超。

赤水河流域（贵州段）承担了贵州九分之一的国民经济总量，是贵州的生态河、美景河、美酒河、英雄河。2014年，贵州省委省政府将赤水河作为贵州首个生态文明改革实践示范点，发布《贵州省赤水河流域生态文明制度改革试点工作方案》，启动流域生态补偿制度、生态环境保护监管和行政执法体制改革、生态环境保护司法保障制度、环境保护河长制等12项生态文明改革措施。

通过制度改革，赤水河流域水环境质量得到大幅改善，2016年以来全流域基本能够维持在I、II类水质。2018年，在“寻找中国好水”暨第二届“中国好水”水源地发布会上，贵州赤水河荣获“中国好水”优质水源称号。

赤水河在生态文明体制改革试点工作的经验及成果，被复制到贵州乌江、清水江、牛栏江横江、南盘江、北盘江、红水河、都柳江七大流域，赤水河真正开创了贵州生态文明制度改革的先河。

【 关键词 】生态文明 环境保护 制度创新

一、背景情况

在破解区域发展和生态保护这对“孪生兄弟”的纠葛困局上，赤水河在贵州省八大流域中尤为突出。赤水河流域（贵州段）承担了贵州九分之一的国民经济总量，是贵州的生态河、美景河、美酒河、英雄河。随着矿产资源开发、白酒产业扩大和城镇化推进，流域内经济开发与生态环境保护的矛盾日益凸显，出现了生态环境破坏、水土流失等诸多问题。同时，流域整体性和跨行政区域环境管理矛盾日益突出，制约了当地经济社会可持续发展。如何从新的视野统筹考虑区域生态环境与经济社会发展的关系，是赤水河必须破解的现实课题。

2015 年，习近平总书记在贵州考察时明确提出：“要正确处理发展和生态环境保护的关系，在生态文明建设体制机制改革方面先行先试，把提出的行动计划扎扎实实落实到行动上，实现发展和生态环境保护协同推进。”为深入贯彻落实习近平总书记的重要指示精神，贵州以建设“多彩贵州公园省”为总体目标开展国家生态文明试验区建设。同时决定把赤水河打造成为贵州生态文明制度建设的改革先河。建设任务面临两方面压力：一方面，生态文明制度在国家已有顶层设计，但国家层面的生态文明改革内容、制度尚不健全，部分改革评估、考核的理论基础和技术方法还处于探讨和案例积累阶段，贵州省尚无经验可寻。另一方面，生态文明城市建设工作是一个系统工程，牵一发而动全身，需要进行系统思考、通盘考虑，从系统目标出发，采取系统的工作方法，全面系统地推进，才能达到系统的建设效果。如何找准行之有效的抓手和突破口，在推进生态文明建设中增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性？面对以上问题，贵州省委省政府围绕赤水河流域设计了互为支撑、相互关联的生态文明改革措施。

赤水河局部图（作者提供）

二、主要做法

赤水河生态文明改革的主要思路是：从增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性方面设计生态文明制治分离、治管分离、司法联动等互为支撑、相互关联的 12 项改革措施。构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。具体包括：建立流域生态保护红线制度；建立流域资源使用和管理制度；建立自然资源资产审计制度；建立流域生态补偿制度；推进生态环境保护监管和行政执法体制改革；建立健全生态环境保护司法保障制度；建立环境污染第三方治理制度；完善生态环境保护投融资制度；建立农业农村污染合力整治制度；建立生态环境治理和恢复制度；健全落实环境保护河长制；创新生态环境保护考评机制。通过以上 12 项改革措施，总结生态文明改革中的主要经验与存在问题，并提出可适时在贵州推广的经验和措施。对流域改革过程中出现的成熟的、值得推广的经验，进行总结提炼提升，形成可复制可推广的有效经验，适时在贵州铺开；不成熟的但具有推广价值的改革经验，适当扩大试点范围，创新工作方法和思路，继续深入探索。最终建立示范性、代表性的生态文明改革制度，让贵州生态文明建设走在全国前列。

（一）立足“责权明晰”，

抓自然资源使用管理及审计制度建设

赤水河生态环境保护中存在的一些突出问题，具体表现在：对自然资源资产的非经济价值认识严重不足。各类自然资源之间、各产权主体之间，往往不同程度地存在产权边界不清晰的问题。集体产权主体的资源处置权残缺或易位，以及受益权缺失或受到侵害。资源产权制度尚不能保障产权主体获得应得资源收益，国有和集体产权主体的资源收益往往不同程度地存在收益流失或侵害的问题。问题的主要原因是资源使用及管理体制不健全，导致全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。

“建立流域资源使用和管理制度”“建立自然资源资产审计制度”是解决问题的关键。总的思路是按照“山水林田湖是一个生命共同体”理念，建立赤水河流域自然资源资产产权和用途管制以及有偿使用制度，完善已有产权登记制度，对水流、森林、山岭、草原、荒地、湿地等自然生态空间进行统一确权登记。在“摸清家底”基础上，加大自然资源资产责任追究力度，将自然资源资产责任审计作为流域领导干部经济责任审计的重要内容。具体工作办法为：前期调研、试点实施、总结推广。首先成立调研组赴赤水市、荔波县实地调查了解自然资源资产权属、分布、结构、管理、利用、效果等情况，经充分调研和资料分析，编制《赤水市自然资源资产责任审计试点实施方案》，并正式在赤水市、荔波县开展审计试点工作；基于试点经验，形成《赤水河流域（贵州境域）自然资源资产责任审计工作指导意见（试行）》，明确自然资源资产审计的理论体系、指标体系、评价体系以及审计方法，对赤水河流域各县（市）领导干部自然资源资产离任审计工作的开展进行理论指导。

（二）立足“底线”，

抓流域生态保护红线制度建设

生态保护红线是保障和维护生态安全的底线和生命线，是实现一条红线管控重要生态空间的前提。赤水河流域地貌复杂、山高谷深、地质构造复杂、河流纵横，是长江上游和贵州的重要生态樊篱，是贵州重要的水土保持区。如何划定并严守生态红线，对赤水河紧紧守住经济和生态两条底线、推进贵州国家生态文明试验区具有重要意义。赤水河生态红线按照省级指导、地方组织、自上而下和自下而上相结合的办法科学划定。划定的赤水河流域生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线，将区域分级分类的精准化管理模式纳入政府常态化工作。具体实施上，各县（区）政府是严守流域生态保护红线的责任主体，负责对本区域内生态保护红线的落地、保护和监督管理，将生态保护红线作为综合决策的重要依据和前提条件，切实履行对生态保护红线内森林、河流、湖泊、湿地等自然生态系统的保护管理责任；同时建立目标责任制，把生态保护红线目标、任务和要求层层分解、落到实处，确保各地区生态保护红线总面积和比例原则上维持不变。在常态监督上，赤水河流域各区（县）有关部门按照职责分工，做好组织、指导和协调工作，开展生态保护红线日常巡护和执法监督，强化红线刚性约束，切实做到守“线”有责、守“线”尽责。

（三）立足“资源有价”，

抓生态补偿制度建设

赤水河生态补偿制度的建立，一是进一步体现了“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的原则，进一步明确流域生态补偿的责任主体，确定流域生态补偿的对象和范围；二是切实强化了地方政府对环保的重视，有效调动地方政府履行环境监管职责的能力。在流域推行水污染生态补偿机制，切实加强了污染防治，特别是工业污染；有效遏制了上游向下游排污，解决了流域水污染难题，促使流域水质得到明显改善。

赤水河流域开展的流域生态补偿实践，积累了一批有益的经验和做法。具体做法上，通过制定《贵州省赤水河流域水污染防治生态补偿办法》，明确上游毕节和下游遵义两市的职责，确定补偿金额、核算办法、核算指标。毕节、遵义两市分解任务，分别落实各自环保责任和义务，形成流域联防联控、合力治污的局面。赤水河流域生态补偿为双向补偿，即上游毕节市出境断面水质优于二类水质标准，下游受益的遵义市应缴纳生态补偿资金；上游毕节市出境断面水质劣于二类水质标准，毕节市则应缴纳生态补偿资金。赤水河流域内有关县（市、区）出境断面水质劣于规定的水质类别，缴纳生态补偿资金。赤水河生态补偿以赤水河毕节市与遵义市跨界断面清池断面水质监测结果为考核依据，断面水质监测指标为高锰酸盐指数、氨氮、总磷，执行标准为《地表水环境质量标准》（GB3838—2002）。污染物超标补偿标准为高锰酸盐指数 0.1 万元 / 吨、氨氮 0.7 万元 / 吨、总磷 1 万元 / 吨。2014 年以来，遵义市共缴纳生态补偿资金 0.4 亿元。关于生态补偿程序，贵州生态环境厅负责水环境质量监测，水利厅负责流量监测并通报生态环境厅，生态环境厅根据水量和水质情况，核算生态补偿资金并通报省财政厅和地方政府，财政厅按照环保厅通报的生态补偿资金，按照财政的有关规定，实施划转。

生态补偿落实的关键在于生态补偿资金来源。赤水河生态补偿资金纳入当年本级财政预算予以保障，地方政府各级财政归集的补偿资金纳入同级环境污染防治资金进行管理，专项用于赤水河水污染防治和生态修复，不得挪作他用。

（四）立足“长效机制”，

抓环境保护河长制

随着流域经济社会快速发展和城镇化加速推进，赤水河流域水环境问题日渐显现。特别是赤水河流域遵义段，由于早期小、散、乱白酒企业排放大量污染物，使得赤水河局部水体受到较为严重的污染。通过实施环境综合整治以及加大执法力度等措施，赤水河流域水质得到一定程度改善，但水体中总磷、氨氮等污染物仍有升高趋势。为改善河流水质，进一步落实地方政府对本辖区环境质量负责的法律责任，把赤水河纳入“河长制”这项流域环境保护基本制度保护流域水质。

河长制考核对象为赤水河流域内各“河长”，即遵义市、毕节市人民政府主要负责人，遵义县、桐梓县、仁怀市等人民政府主要负责人。考核内容上，要求各“河长”确保各年度计划、项目、资金和责任“四落实”，并由贵州生态环境厅对“河长”上年度目标任务完成情况进行考核。由于考核的对象是“河长”而不是政府或部门，这就增强了各“河长”的责任意识，使其每年都将流域环境保护列入政府重要工作进行安排和部署。

考核结果出炉后，考核奖惩如何实施？每年从省级环境保护专项资金中安排 1000 万元作为赤水河流域环境保护河长制奖励资金。年度所有河流考核断面水质监测结果达到规定水质类别要求的，对“河长”所在地政府给予奖励，达不到要求的不予奖励。奖励资金由当地政府统筹用于赤水河流域水污染防治设施建设以及生态环境保护。对年度有一个及以上河流考核断面水质监测结果达不到规定水质类别要求的，暂停审批相关县（市、区）新（改、扩）建项目环境影响评价文件。从暂停审批新（改、扩）建项目环境影响评价文件之日起，连续三个月河流考核断面水质监测结果达到规定水质类别要求的，解除项目环境影响评价文件审批限制。对河流考核断面水环境质量严重下滑的“河长”，按照有关规定进行问责。

赤水河流域河长制的实施，将地方权力与环境质量直接关联，“生态环境”的行政地位与“经济发展”开始平等，治水不仅是部门职责，更涉及政府考核，最大限度地整合了各级党委政府的执行力。

赤水河河长制河段局部图（作者提供）

（五）立足“上下游共治”，

抓建立健全生态环境治理体系建设

建立农业农村污染合力整治制度、建立生态环境治理和恢复制度等改革任务，将生态环境质量目标同流域产业发展、扶贫开发等挂钩，督促地方政府层层分解赤水河生态环境保护任务，实现项目从规划到实际落地。

具体操作上，通过赤水河流域生态环境治理和恢复制度，建立以水土流失治理、石漠化治理、退耕还林（草）等为主要内容的生态修复措施。结合区域农业产业结构调整和建设，因地制宜采取植树造林、封山育林、退耕还林（草）、坡改梯和小流域治理等生物与工程措施。重点围绕赤水河上游河流源头、河谷区、炼磺区以及矿产开采区等重点地区的地貌与植被破坏治理和水土流失治理。通过赤水河流域农业农村污染合力整治制度，统筹流域产业发展、扶贫开发、生态移民、环境整治等项目和资金资源，根据赤水河流域产业发展特点，建立上下游产业发展和扶持制度，加快转变传统农业产业结构，在赤水河上游区，如七星关区、大方县、金沙县等区域扩大酿酒高粱、小麦种植规模。并同步加快七星关区、大方县、金沙县等生态环境敏感区域内的扶贫生态移民工程实施，结合移民搬迁因地制宜处置农村生活污水和垃圾。总体上，通过调整赤水河上下游产业互助、水土流失共治、整合农业农村污染等综合性措施，统一提高上下游各级党委政府生态环境保护的力度，形成生态环境保护合力。

赤水河玉米种植及虾笼作业（作者提供）

（六）立足“政企投资”，

抓生态文明投融资体系建设

赤水河环境污染治理资金存在的问题有：一是流域环保资金投入逐年增加，而治污设施未充分发挥作用，环境形势依然严峻。二是环保专项资金、预算内基本建设资金、环境转移支付政策以及排污收费政策是政府环保投资的重要渠道及资金保障。但传统的环保类资金已无法满足环保治理项目需求。

改革措施基于此难题设立。建立环境污染第三方治理制度关键在于治污设施“投、建、运、管”各阶段通过 BOT、TOT、PPP 等形式运营，推进排污企业退出污染治理市场，以第三方专业技术服务保障治污设施正常运行，最终实现“谁污染、谁付费”和“社会化、市场化、专业化”。具体做法是按照“统筹规划、调查摸底、深入推进、监管考核”的工作部署，有力有序地推进第三方治理。统筹规划，即通过调研分析贵州省治污现状，印发《第三方治理工作方案》和《赤水河流域第三方治理实施方案》，对全省第三方治理推进工作作出具体安排；调查摸底，即规定时间开展园区第三方治理调查；深入推进，即在总结赤水河流域第三方治理成功经验的基础上，先后在乌江、清水江、南盘江流域共 67 家重点排污企业复制推广；监管考核，即将园区第三方运维管理工作纳入省政府环境保护目标责任书，并将第三方治理工作纳入省原环境保护厅对各市（州）环保工作综合考核内容。

完善生态环境保护投融资制度，建立多元化的环境保护投融资体系，使公司企业环保资金、社会环保资金逐步成为环境污染治理资金来源之一。除环保类资金，财政、林业、国土、发改等多家部门也加入资金筹措队伍。依据改革任务，省财政厅按程序报请省人民政府批准设立赤水河流域专项保护资金，列入本级财政预算，将赤水河流域 8个县市纳入中央和省财政森林生态效益补偿基金覆盖范围。各部门从本系统财政资金中划拨专项资金用于退耕还林、三产转移、水污染治理等，极大地提高了赤水河资金筹措效率。

资金投入后，如何确保使用到位？下达的不同来源资金拨付使用均受到层层监管。围绕资金管理，出台《贵州省赤水河流域水污染防治生态补偿办法》，结合《贵州省农村环境保护专项资金环境综合整治项目管理暂行办法》《贵州省农村环境保护专项资金管理暂行办法》等资金使用制度，对项目管理、实施、维护等作出明确要求，明确通过督查、月报、年评估等手段，实行项目动态监管，为试点的高效实施和快速推进提供了政策保障。

（七）立足“法治”，

抓生态文明法治体系建设

赤水河流域环境违法案件处置一直面临两大难题。一是环保部门执法力量薄弱。执法结构呈现“倒金字塔”型，即省级执法力量雄厚，市、县、乡级的执法力量则较薄弱，部分县级环保局日常执法工作人员仅一到两人，乡镇级环保机构未配备执法力量。二是环境违法案件移送困难。新《环境保护法》赋予环保部门更多权力，明确“按日计罚，责令停业、关闭，行政拘留”等处罚措施，但在具体执行中存在一定难度。

为破解以上问题，赤水河流域设计了推进生态环境保护监管和行政执法体制改革、建立健全生态环境保护司法保障制度两项改革任务。具体通过落实《贵州省环境监督管理网格化制度》，以省、市、县、乡四级环境保护部门为主体，按照行政区划和监管对象分块管理，责任包干到人，实现 80% 的执法人员、80% 的时间深入一线执法。出台《关于完善赤水河流域生态环境保护执法司法专门机构的工作方案的通知》《关于市县法院检察院公安局组建和完善生态环境保护内设机构相关问题的函》等文件，明确在各级司法机构中建立生态环境保护机构，进一步强化试点流域生态环境保护执法能力，赤水河流域各区县逐步配备完善生态资源司法力量，实现生态资源司法力量下沉，解决环境监管缺位问题。通过公、检、法各级联动、全面排查，在“六个一律”环保“利剑”执法专项行动中责令停产整治违法企业 253 家，立案处罚环境违法案件 510 起，罚款 1910 万元，警告处分 2 名管理部门人员，全省通报批评 4 名环保干部。公、检、法在环境保护司法工作上采取的既统筹协作又不跨权越界的方式，极大地推动了试点地区生态环境保护司法保障制度的建立和完善。

（八）立足“履职尽责”，

抓完善生态文明责任追究制度建设

当前，赤水河流域面临水资源量减少、部分污染物指标出现升高、水土流失严重等问题。而在问题发生后，责任追究却很难得到有效落实，尤其是具有决策权的地方党政领导干部很难受到应有的处罚。其结果是，党和政府形象受到损害，法律失去尊严，群众丧失信心。

解决办法是：对赤水河流域领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。出台实施《贵州省赤水河流域环境保护问责办法》，对党政领导干部在任期间辖区内赤水河流域生态环境恶化、保护工作不力、群众反映强烈的生态破坏等问题严加防控。加强法律监督、行政监察、舆论和公众监督，统一执法尺度，规范执法程序，加大违法行为查处力度。对破坏生态环境的企业和个人，若造成严重后果的依法给予行政或刑事处罚，解决有法不依、违法不究、执法不严的问题。截至目前，赤水河环保法庭已审判破坏生态环境刑事案件 23 件、环境污染行政案件 5 个，下达《环保诉前禁止令》4 个，强制执行环境保护行政处罚案件 8 起。

通过扎实推进生态文明体制 12 项改革措施，赤水河流域守好发展和生态两条底线取得了积极成效：经济发展势头持续向好，经济增速、人均 GDP 高于贵州省平均水平，经济总量占贵州 1/9。同时，生态环境质量持续向好：流域空气质量总体达 2 级标准，集中式饮用水源地水质达标率稳定在 100%，9 个省级水质考核断面中，水质均稳定达到II类及以上；主要污染物排放控制在国家下达范围内。2018 年，在“寻找中国好水”暨第二届“中国好水”水源地发布会上，贵州赤水河荣获“中国好水”优质水源称号。赤水河在生态文明体制改革试点工作的经验及成果复制到贵州乌江、清水江、牛栏江横江、南盘江、北盘江、红水河、都柳江七大流域，赤水河真正成为贵州生态文明制度改革的先河。

三、经验启示

　　贵州省认真贯彻落实十八大以来生态文明建设的总体要求，坚持问题导向，运用系统思维和方法，设计了层层深入、环环相扣，既有严密的理论逻辑关系，可操作性又强的 12 项改革措施。贵州省赤水河流域生态文明改革思路和方法措施给人很多启迪，形成了可复制、可推广的经验。

（一）端正政绩观，将生态文明放在突出位置

赤水河生态文明制度改革成功的原因之一，在于牢牢树立了“绿水青山就是金山银山”的发展理念。赤水河流域发展既不走先污染后治理的老路、不走以牺牲环境为代价换取 GDP 一时增长的偏路，也不走捧着绿水青山金饭碗过穷日子的穷路，而是走生态优先、绿色发展，百姓富、生态美的新路。赤水河流域守住发展这条底线可具体化为：守住速度的底线，保持一定的发展速度。坚持主题主线和稳中求进的工作总基调，以提高经济质量和效益为中心，心无旁骛地抓好经济发展，全力创造一个持续发展的新时期。守住生态的底线，就是要坚持生态优先、绿色发展不动摇，让山更青、天更蓝、水更清、地更洁。做法是对赤水河流域涉及的县区考核不再单纯以 GDP 作为主要考核指标，转而加大生态保护、环境改善等考核权重，纠正了单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。通过生态文明改革制度改革推进环境保护与生态经济相结合，把环境保护与倒逼企业转型升级、改变政府管理方式、推进资源产权制度等联动起来，成功验证了绿水青山可以变成金山银山，且环境保护与财富增长进入相互促进的良性循环，实现了更高质量、更可持续的经济增长，破解了在传统工业经济系统内无法解决的诸多难题，开创了自然资本增值与环境改善良性互动的生态经济新模式。

（二）体现系统性，覆盖生态文明改革各个领域

建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。在生态文明建设的推进过程中，应尊重和重视当地生态本底条件，采取多类模式，建设手段多管齐下。对 12 项改革任务进行归纳，可形成一条涵盖“责任分解—多元参与—执法监管—责任审计—追究问责”的清晰链条。纵向上任务落实到具体单位、具体部门、具体责任人；横向上各改革措施相互支撑，互为补充，最终形成横向与纵深覆盖生态文明改革各个领域环节的一体化改革模式，为改革目标的全面实现打牢基础。

（三）具有完备性，涵盖多维度

赤水河生态文明 12 项改革措施牢牢抓住流域特点，涵盖并体现贵州建设生态文明制度的各个维度，分别从底线划定、资源使用、资产审计、生态补偿、资金投融资、司法保障、责任追究等方面同步部署、同步落实生态文明改革任务。“流域生态保护红线制度”划定底线，明确各部门生态保护范畴，各项措施必须在底线框架内运作和实施。“建立流域生态补偿制度”“健全落实环境保护河长制”负责项目具体落实。以水环境质量目标为标准，同财政资金拨付挂钩，督促地方政府层层分解赤水河水环境防治任务，实现项目从规划到实际落地。“建立环境污染第三方治理制度”“完善生态环境保护投融资制度”扩展资金来源，吸引公司企业环保资金、社会环保资金逐步向环境污染治理项目流动，扩大财政资金的种子效应。“自然资源资产产权制度”“自然资源资产审计制度”形成地方自然资产清单，构成区域党政领导绿色绩效评估体系，倒逼政府加强生态环境投入，扩大融资渠道，落实治理项目。“创新生态环境考评制度”用制度考核代替指标考核，督促党政领导干部在任期间落实严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，对“自然资源资产审计制度”在生态环境损害责任追究方面形成有益补充。“推进生态环境保护监管和行政执法制度改革”“建立健全生态环境保护司法保障体系制度”完善了执法手段。通过整合环保、司法力量，建立执法、司法二元化体系。

来源：选自《贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想在改革发展稳定中攻坚克难案例·生态文明建设》，党建读物出版社2019年7月版

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编辑：张伟

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