宋仁宗的“圣旨”为什么没有法律效力？

作   者：刘路

来   源：我们都爱宋朝

在影视剧中，一道诏书下发，往往是皇帝金口一开，百官跪受圣旨。似乎皇帝的话自然就具有法律效力，百官更不敢抗旨不尊。而实际上，发布诏书有一套严密规范的流程。

下面就先从宋仁宗后宫里的一件小事说起。

宋仁宗晚年，宫里的妃嫔和负责侍奉帝后妃嫔、协助皇帝处理文件的女官已经很久没有得到过升迁了，大家熬得很痛苦。

于是，就经常有妃嫔给宋仁宗吹枕边风，请求皇帝把自己的级别提一提。可是宋仁宗却回答说：“无典故，朝廷不肯行。”就是说，没来由的就给妃嫔提升级别，我大宋朝开国以来，就没人这么干过，宰相领导的中央政府肯定不会批准这样的要求。

妃嫔就很不服气，说：“圣人出口为敕，批出，谁敢违？”皇帝您说的话就是圣旨，您给宰相下一道圣旨，谁还敢抗旨不尊？

宋仁宗无奈地笑了笑，对这位妃嫔回答道：“朕这么说你也不信，那朕就试试，为你降一道旨吧。”于是，仁宗给宰相写了一道命令，要求给这位妃嫔提升等级。结果正如仁宗所料，宰相根本不买皇帝的账，跟仁宗说朝廷没有这样的规定，您不能无缘无故给宫里的妃嫔升级。这事儿就这么不了了之了。

这边妃嫔升级被拒了，那边女官们还不死心。一帮女官说好了，一起跑到仁宗那儿去，求仁宗给自己升升官。仁宗随手拿了张彩色的便签，在上面写道：“某宫某氏转某官。”就是说在某个宫里当差的某个人，现在升任某个在宫中的官职。“跑官”的女官得到皇帝的亲自任命，都倍儿得意。

过了不久，宫里该发工资了。这些拿了仁宗批条的女官，一个个都跑到有关部门，把条子递了上去，说我已经升任某某官了，现在你们给我发工资，得按照这个新定的级别发。

负责发工资的官员把仁宗的批条拿了过来，仔细研究了一下，嗯，没毛病，这确实是仁宗皇帝亲笔写的。大家一琢磨，这帮女官的面子也是够大的，连皇帝都亲自给她们封官许愿了，那我们这些办事的还有什么好说的。官员们当即决定：拒绝皇帝的要求，继续按照以前的职位和级别，给这些女官发工资。至于皇帝写的批条，被官员们一律退了回去。

女官们一个个目瞪口呆，这好像哪里不对啊？皇帝亲自写的批条，这不就是圣旨吗？你们这些官员公然抗旨，这是吃了豹子胆啊！

吃了闭门羹的女官们很生气，当然，生气的还有那些升不上去级别的妃嫔，于是大家都跑到仁宗那儿去撒火。当着仁宗的面，她们把皇帝亲自写的这些批条撕了个稀巴烂，一边撕，嘴里还一边唠叨：“原来皇帝批的条子真的什么用都没有！”

仁宗看她们这么闹，也不生气，只是笑呵呵的，把这些妃嫔女官打发走了。

这个故事是南宋人周煇在《清波别志》里写的。由于距离仁宗时已有近140年之久，因而故事到底是不是真的发生过，即便发生过，这些细节是不是真的，这个不太好说。比如妃嫔女官当着仁宗皇帝的面，骂骂咧咧地把皇帝亲笔批的条子给撕了，这个听起来好像不太真实。不过这个故事本身，反映出来的基本精神，倒是跟宋仁宗时期的历史是吻合的。

相信很多朋友在看到这个故事的时候，一定跟宫里的这些妃嫔女官们一样，感到非常毁三观。

首先，在我们印象里，皇帝说的话、写的字不就是圣旨吗？就像那位妃嫔说的，“圣人出口为敕”。怎么宋仁宗给宰相和有关部门的官员们下道圣旨，这些官员说抗旨就抗旨呢？

其次，宋仁宗不过是给自己宫里的妃嫔女官升个级别，这听起来就是皇帝自己的家事，皇帝处理家事，怎么还得看宰相的脸子呢？

最后，宰相抗旨，不但不会被杀头，反而理直气壮，皇帝居然也拿宰相无可奈何，皇帝的圣旨就这么不值钱吗？

要解决这些疑问，我们就得先来看，圣旨到底是什么。

其实理论上，只要是皇帝说的话，只要是皇帝处理政务事务的意见，都是圣旨。这和我们印象里的圣旨是一样的。但和我们印象里不一样的是，这样的圣旨，官员不但可以合理合法地抵制，而且还可以对皇帝提出抗议乃至谴责。

因为圣旨，至少在名义上，还只是皇帝的私人文书，并不是朝廷正式颁布的文件。打个比方，这就相当于大家在一起讨论政务的时候，皇帝的讲话录音或者微信聊天截图。你拿着录音和截图去找文武百官，让他们执行命令，这没有法律效力，文武百官可以不认。

要具备法律效力，圣旨必须经过一系列的程序，成为国家正式的政令——诏书。根据制度规定，妃嫔在晋升前后，级别均在“嫔”这个等级以下的，要使用外制诏书；女官的任免也一样。要草拟和发布外制诏书，就需要获得中书门下的宰相（军事事务则是枢密院的枢密使、知枢密院事）的认可，并由宰相签发敕牒（军事事务则是由枢密院长官签署宣）。由他们签发敕牒和宣，圣旨才能成为具有法律效力的国家政令，才能以国家的名义正式颁布出去，要求官民遵守。

虽然说妃嫔（这里专指级别在“嫔”以下者，为了行文方便，仍称“妃嫔”）是仁宗的配偶，女官是仁宗的秘书，看起来都是仁宗家里人，但是这些人有级别，有俸禄，纳入朝廷统一管理。宋仁宗要改动他们的级别、职务或者俸禄，这不是家事，而是国事。既然是国事，仁宗个人的圣旨就不管用了，得有国家的政令才行，而要想把圣旨变为政令，就必须有宰相的签字。

可是宰相认为，宋仁宗的圣旨有问题。女官是皇宫里的服务人员，职位的升降有相关规定。妃嫔，也不能皇帝宠谁了，说升级就升级。一般来说，总得有个理由，赶上机缘，比如侍寝，生下子女，或者赶上皇帝在祭祀大典的时候有相关的升迁赏赐等等。现在无缘无故就要给妃嫔升级，这不符合规定，所以宰相拒绝签字。其实仁宗自己也知道，这属于违规操作，所以一开始他就对妃嫔说，我写了条子也没用，宰相是不会签字的。

没有宰相签字的条子，就不是国家政令，本质上跟私人请托就没有任何区别了。所以后来女官们绕过宰相，拿着批条去找发工资的官员，这些官员根本就不承认批条的合法性。

通常情况下，皇帝会与宰执们通过面对面或书面的沟通，来决定国家大政、人事任免，双方达成共识后，才会进入下诏的程序。可有不少沟通是无法达成共识的。比如当时来仁宗这里走后门的人，远远不止妃嫔、女官，很多皇亲国戚，甚至是朝廷官员，也都结交宫里的人，让他们帮忙找皇帝走后门，都是违反法律和制度规定的事。仁宗耳根子软，禁不住软磨硬泡，只能以个人名义写批条。这种走后门的命令，宋人给它专门起了一个名字——“内降”。皇帝住的地方叫大内，从大内降出的旨意，就叫内降。

对于这样的内降，大多数致力于“行道”的优秀士大夫都会坚决抵制。例如庆历新政期间，仁宗就多次给枢密使杜衍下内降，可杜衍不仅一概不执行，而且还把积攒的十多封内降，一股脑全退给了仁宗，以示抗议。仁宗非常委屈，当时欧阳修正好入朝，仁宗便向他诉苦道：“外面的人都知道杜衍封还内降的事吗？凡是有求于朕的人，朕每次都告诉他们杜衍不同意，让他们别再来走后门了。朕拦下来的人，比杜衍封还的诏书要多得多。”

孰料，正是这个倾听仁宗诉苦的欧阳修，后来也跟杜衍一样，公开抵制起仁宗的内降来。由于像杜衍这样正直的宰执不接受内降，内降就无法转变成合法的诏书。仁宗无奈，只好绕过宰执，直接将内降送到有关部门去。嘉祐三年（1058年），欧阳修担任权知开封府，收到了大量内降。这一次，轮到欧阳修向仁宗诉苦了，他向仁宗抗议道：“臣担任权知开封府还不到两个月，就收到了十次内降。我都抗议了好几次了，可是内降还是接连不断。我建议，干脆重重责罚这些走后门的人。”

当然，也并非所有的官员都能像杜衍和欧阳修这样，公开抵制皇帝批条子。有一次，皇宫的内东门检查高级官员的夫人入宫时所乘的车辆，搜到了向宫中行贿的赃物，于是就将案子送到开封府审理。可还没等权知开封府魏瓘把案件审理清楚，仁宗便递了条子，要求开封府放人。魏瓘随即将犯罪嫌疑人无罪释放，却因此遭到谏官弹劾而贬官。

原来，早在明道二年（1033年）四月，宋仁宗刚刚亲政不久，就曾立法，要求有关部门接到内降，不要立即执行，而要向皇帝再次请示，这被称为“内降覆奏法”。魏瓘被贬官，就是因为违反了覆奏法。

不过，即便过了宰执这关，皇帝的圣旨仍然不能顺畅地形成诏书。负责执笔起草诏书的知制诰，可以拒绝草诏；就算诏书发布了，台谏官员还可以“吐槽”，逼迫皇帝收回成命。皇帝要将圣旨转化为外制诏书，并进一步在全国颁行，可以说是过关斩将，稍不合规，就会受到士大夫的抗议。

当然，这与宋仁宗本人的政治素养也有关系。作为皇帝，宋仁宗拥有对一切政务的最高决策权，但他更愿意让士大夫广泛参与政治，依靠士大夫来做决策，以至于宋人周正夫嘲笑他：“百事不会，只会做官家。”这一方面是仁宗优柔寡断的性格使然，另一方面也有仁宗自己的思考。仁宗曾说：“总有人说朕少决断。不是朕不想独自做决断，而是因为国家自有祖宗先例。假如朕发布了诏令，却不符合有关规定，那就成了过失。因此，诏令必须经过宰执讨论才能发布执行，如果台谏官发现诏令有问题，那就只管来提意见，朕不怕再追改成命。”

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