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宋仁宗的“圣旨”为什么没有法律效力?




作   者:刘路

来   源:我们都爱宋朝


在影视剧中,一道诏书下发,往往是皇帝金口一开,百官跪受圣旨。似乎皇帝的话自然就具有法律效力,百官更不敢抗旨不尊。而实际上,发布诏书有一套严密规范的流程。
下面就先从宋仁宗后宫里的一件小事说起。
宋仁宗晚年,宫里的妃嫔和负责侍奉帝后妃嫔、协助皇帝处理文件的女官已经很久没有得到过升迁了,大家熬得很痛苦。
于是,就经常有妃嫔给宋仁宗吹枕边风,请求皇帝把自己的级别提一提。可是宋仁宗却回答说:“无典故,朝廷不肯行。”就是说,没来由的就给妃嫔提升级别,我大宋朝开国以来,就没人这么干过,宰相领导的中央政府肯定不会批准这样的要求。
妃嫔就很不服气,说:“圣人出口为敕,批出,谁敢违?”皇帝您说的话就是圣旨,您给宰相下一道圣旨,谁还敢抗旨不尊?
宋仁宗无奈地笑了笑,对这位妃嫔回答道:“朕这么说你也不信,那朕就试试,为你降一道旨吧。”于是,仁宗给宰相写了一道命令,要求给这位妃嫔提升等级。结果正如仁宗所料,宰相根本不买皇帝的账,跟仁宗说朝廷没有这样的规定,您不能无缘无故给宫里的妃嫔升级。这事儿就这么不了了之了。
这边妃嫔升级被拒了,那边女官们还不死心。一帮女官说好了,一起跑到仁宗那儿去,求仁宗给自己升升官。仁宗随手拿了张彩色的便签,在上面写道:“某宫某氏转某官。”就是说在某个宫里当差的某个人,现在升任某个在宫中的官职。“跑官”的女官得到皇帝的亲自任命,都倍儿得意。
过了不久,宫里该发工资了。这些拿了仁宗批条的女官,一个个都跑到有关部门,把条子递了上去,说我已经升任某某官了,现在你们给我发工资,得按照这个新定的级别发。
负责发工资的官员把仁宗的批条拿了过来,仔细研究了一下,嗯,没毛病,这确实是仁宗皇帝亲笔写的。大家一琢磨,这帮女官的面子也是够大的,连皇帝都亲自给她们封官许愿了,那我们这些办事的还有什么好说的。官员们当即决定:拒绝皇帝的要求,继续按照以前的职位和级别,给这些女官发工资。至于皇帝写的批条,被官员们一律退了回去。
女官们一个个目瞪口呆,这好像哪里不对啊?皇帝亲自写的批条,这不就是圣旨吗?你们这些官员公然抗旨,这是吃了豹子胆啊!
吃了闭门羹的女官们很生气,当然,生气的还有那些升不上去级别的妃嫔,于是大家都跑到仁宗那儿去撒火。当着仁宗的面,她们把皇帝亲自写的这些批条撕了个稀巴烂,一边撕,嘴里还一边唠叨:“原来皇帝批的条子真的什么用都没有!”
仁宗看她们这么闹,也不生气,只是笑呵呵的,把这些妃嫔女官打发走了。
这个故事是南宋人周煇在《清波别志》里写的。由于距离仁宗时已有近140年之久,因而故事到底是不是真的发生过,即便发生过,这些细节是不是真的,这个不太好说。比如妃嫔女官当着仁宗皇帝的面,骂骂咧咧地把皇帝亲笔批的条子给撕了,这个听起来好像不太真实。不过这个故事本身,反映出来的基本精神,倒是跟宋仁宗时期的历史是吻合的。
相信很多朋友在看到这个故事的时候,一定跟宫里的这些妃嫔女官们一样,感到非常毁三观。
首先,在我们印象里,皇帝说的话、写的字不就是圣旨吗?就像那位妃嫔说的,“圣人出口为敕”。怎么宋仁宗给宰相和有关部门的官员们下道圣旨,这些官员说抗旨就抗旨呢?
其次,宋仁宗不过是给自己宫里的妃嫔女官升个级别,这听起来就是皇帝自己的家事,皇帝处理家事,怎么还得看宰相的脸子呢?
最后,宰相抗旨,不但不会被杀头,反而理直气壮,皇帝居然也拿宰相无可奈何,皇帝的圣旨就这么不值钱吗?
要解决这些疑问,我们就得先来看,圣旨到底是什么。


其实理论上,只要是皇帝说的话,只要是皇帝处理政务事务的意见,都是圣旨。这和我们印象里的圣旨是一样的。但和我们印象里不一样的是,这样的圣旨,官员不但可以合理合法地抵制,而且还可以对皇帝提出抗议乃至谴责。
因为圣旨,至少在名义上,还只是皇帝的私人文书,并不是朝廷正式颁布的文件。打个比方,这就相当于大家在一起讨论政务的时候,皇帝的讲话录音或者微信聊天截图。你拿着录音和截图去找文武百官,让他们执行命令,这没有法律效力,文武百官可以不认。
要具备法律效力,圣旨必须经过一系列的程序,成为国家正式的政令——诏书。根据制度规定,妃嫔在晋升前后,级别均在“嫔”这个等级以下的,要使用外制诏书;女官的任免也一样。要草拟和发布外制诏书,就需要获得中书门下的宰相(军事事务则是枢密院的枢密使、知枢密院事)的认可,并由宰相签发敕牒(军事事务则是由枢密院长官签署宣)。由他们签发敕牒和宣,圣旨才能成为具有法律效力的国家政令,才能以国家的名义正式颁布出去,要求官民遵守。
虽然说妃嫔(这里专指级别在“嫔”以下者,为了行文方便,仍称“妃嫔”)是仁宗的配偶,女官是仁宗的秘书,看起来都是仁宗家里人,但是这些人有级别,有俸禄,纳入朝廷统一管理。宋仁宗要改动他们的级别、职务或者俸禄,这不是家事,而是国事。既然是国事,仁宗个人的圣旨就不管用了,得有国家的政令才行,而要想把圣旨变为政令,就必须有宰相的签字。
可是宰相认为,宋仁宗的圣旨有问题。女官是皇宫里的服务人员,职位的升降有相关规定。妃嫔,也不能皇帝宠谁了,说升级就升级。一般来说,总得有个理由,赶上机缘,比如侍寝,生下子女,或者赶上皇帝在祭祀大典的时候有相关的升迁赏赐等等。现在无缘无故就要给妃嫔升级,这不符合规定,所以宰相拒绝签字。其实仁宗自己也知道,这属于违规操作,所以一开始他就对妃嫔说,我写了条子也没用,宰相是不会签字的。
没有宰相签字的条子,就不是国家政令,本质上跟私人请托就没有任何区别了。所以后来女官们绕过宰相,拿着批条去找发工资的官员,这些官员根本就不承认批条的合法性。
通常情况下,皇帝会与宰执们通过面对面或书面的沟通,来决定国家大政、人事任免,双方达成共识后,才会进入下诏的程序。可有不少沟通是无法达成共识的。比如当时来仁宗这里走后门的人,远远不止妃嫔、女官,很多皇亲国戚,甚至是朝廷官员,也都结交宫里的人,让他们帮忙找皇帝走后门,都是违反法律和制度规定的事。仁宗耳根子软,禁不住软磨硬泡,只能以个人名义写批条。这种走后门的命令,宋人给它专门起了一个名字——“内降”。皇帝住的地方叫大内,从大内降出的旨意,就叫内降。
对于这样的内降,大多数致力于“行道”的优秀士大夫都会坚决抵制。例如庆历新政期间,仁宗就多次给枢密使杜衍下内降,可杜衍不仅一概不执行,而且还把积攒的十多封内降,一股脑全退给了仁宗,以示抗议。仁宗非常委屈,当时欧阳修正好入朝,仁宗便向他诉苦道:“外面的人都知道杜衍封还内降的事吗?凡是有求于朕的人,朕每次都告诉他们杜衍不同意,让他们别再来走后门了。朕拦下来的人,比杜衍封还的诏书要多得多。”
孰料,正是这个倾听仁宗诉苦的欧阳修,后来也跟杜衍一样,公开抵制起仁宗的内降来。由于像杜衍这样正直的宰执不接受内降,内降就无法转变成合法的诏书。仁宗无奈,只好绕过宰执,直接将内降送到有关部门去。嘉祐三年(1058年),欧阳修担任权知开封府,收到了大量内降。这一次,轮到欧阳修向仁宗诉苦了,他向仁宗抗议道:“臣担任权知开封府还不到两个月,就收到了十次内降。我都抗议了好几次了,可是内降还是接连不断。我建议,干脆重重责罚这些走后门的人。”
当然,也并非所有的官员都能像杜衍和欧阳修这样,公开抵制皇帝批条子。有一次,皇宫的内东门检查高级官员的夫人入宫时所乘的车辆,搜到了向宫中行贿的赃物,于是就将案子送到开封府审理。可还没等权知开封府魏瓘把案件审理清楚,仁宗便递了条子,要求开封府放人。魏瓘随即将犯罪嫌疑人无罪释放,却因此遭到谏官弹劾而贬官。
原来,早在明道二年(1033年)四月,宋仁宗刚刚亲政不久,就曾立法,要求有关部门接到内降,不要立即执行,而要向皇帝再次请示,这被称为“内降覆奏法”。魏瓘被贬官,就是因为违反了覆奏法。
不过,即便过了宰执这关,皇帝的圣旨仍然不能顺畅地形成诏书。负责执笔起草诏书的知制诰,可以拒绝草诏;就算诏书发布了,台谏官员还可以“吐槽”,逼迫皇帝收回成命。皇帝要将圣旨转化为外制诏书,并进一步在全国颁行,可以说是过关斩将,稍不合规,就会受到士大夫的抗议。
当然,这与宋仁宗本人的政治素养也有关系。作为皇帝,宋仁宗拥有对一切政务的最高决策权,但他更愿意让士大夫广泛参与政治,依靠士大夫来做决策,以至于宋人周正夫嘲笑他:“百事不会,只会做官家。”这一方面是仁宗优柔寡断的性格使然,另一方面也有仁宗自己的思考。仁宗曾说:“总有人说朕少决断。不是朕不想独自做决断,而是因为国家自有祖宗先例。假如朕发布了诏令,却不符合有关规定,那就成了过失。因此,诏令必须经过宰执讨论才能发布执行,如果台谏官发现诏令有问题,那就只管来提意见,朕不怕再追改成命。”


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