【专家观点】推动公共数据授权运营的难点和解决路径

　　数据已经成为继土地、劳动力、资本、技术之后的又一生产要素，政府、事业单位、企业都掌握着大量的公共数据，如何整合这些数据，使其产生社会生产价值，其中存在哪些难点，应该如何解决，是本文探讨的中心议题。

当前，新一轮科技革命处于纵深发展阶段，大力发展数字经济是把握本轮科技革命和产业变革机遇的战略选择。2022年我国大数据产业规模达1.57万亿元，同比增长18%，成为推动经济发展的重要力量，数据成为国家重要战略资源和生产要素。公共数据作为畅通数据资源大循环的重要一环，价值高、体量大、覆盖面广，充分开发利用公共数据，对激活数据要素潜能、做强做优做大数字经济至关重要。同时，海量公共数据的投放，可以从供给侧实现社会需求的更加精准化分析，进而通过优化供给结构、提升供给质量，引导刺激消费需求，对缓解当前经济总需求不足的矛盾具有重要意义。

一

公共数据授权运营的实践探索

2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“开展政府数据授权运营试点”。2021年12月，《“十四五”数字经济发展规划》进一步明确“对具有经济和社会价值、允许加工利用的政务数据和公共数据，通过数据开放、特许开发、授权应用等方式，鼓励更多社会力量进行增值开发利用”。2022年12月，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》提出“建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度”。明确要加强汇聚共享和开放开发的公共数据范围。近日，中共中央、国务院印发了《数字中国建设整体布局规划》，明确“建设公共卫生、科技、教育等重要领域国家数据资源库”。

中央文件的陆续出台，为公共数据授权运营提供了制度保障和方向指引，全国各地纷纷响应、积极探索。由于各地区经济发展水平、信息化建设基础、数字社会认同感差异较大，各地政府在推动公共数据授权运营上，呈现了百花齐放、阶梯发展的局面。

在制度建设方面，现共有22个省、直辖市制定了适应于本地区的数据相关条例。全国各省、市、区陆续制定了有针对性的、分级分区的公共数据管理办法。在推动力度方面，各地区差距较大，出现了北京、上海、成都、贵州等地的领跑态势。在授权模式方面，形成了授权国有资本公司运营和特许经营两种模式。在运营目的方面，主要分为用于公共治理、公益事业的公益性目的和用于产业发展、行业发展的商业性目的两大类。在收费标准方面，根据运营性质的不同，形成了免费使用、成本补偿收费、授权许可费用等差异性收费情况。

二

推进公共数据授权运营的主要难点

　　公共数据授权运营在探索中逐步成熟，在试点上初见成效，已经成为充分开发利用公共数据的必然选择。但同时，作为新生业态，全国各地在探索公共数据授权运营的过程中也遇到了重重难点。

　　一是面对未知的挑战，规则难制定。制定遵循客观规律、符合实际需求、易于理解操作的规则，是实现公共数据授权运营规范有序、可持续发展的前提条件。但由于可参考经验较少、各地情况不同、数字鸿沟较大，现大部分地区采取谨慎观望态度，制定的数据条例和管理办法并未及时跟进配套实施方案，同时在实践各环节缺乏科学统一的标准。

　　二是面对信任的屏障，意识难转变。受传统科层级体制文化的影响，政府机构对于数据授权运营存在顾虑。一方面担心数据授权运营过程中可能存在数据泄漏风险，损害国家和公众利益。另一方面担心数据授权运营会影响本部门的权力运行。在传统固有思维的影响下，实际工作推动难度大。

　　三是面对利益的较量，权益难划分。公共数据授权运营，在涉及数据提供方、数据加工方、数据使用方等多方利益的同时，由于其天然的公共属性，还会影响广大群众的利益。目前，公共数据尚未完成确权，怎样界定权利义务、怎样进行收益分配、怎样维护人民利益，成为下一步开展公共数据授权运营亟需解决的难题。

表1：部分省(市)公共数据授权运营情况

来源：根据各省(市)政府官方网站、相关企业网站、企查查整理

四是面对安全的威胁，技术难突破。在数据窃取技术不断升级、数据泄漏事件频发的情况下，确保个人隐私和公共安全是公共数据授权运营的基本前提。当前，尚处于公共数据授权运营工作的初期，各级政府机关、事业单位所掌握的数据安全防护技术水平还比较低，大部分单位存在数据安保设施配备不齐全、技术研发投入不足、安全防护技术人员欠缺等情况。

三

公共数据授权运营的路径构想

中国作为拥有庞大公共数据体量的大国，在推进公共数据授权运营工作中，存在严重的发展不平衡问题和潜在的数据安全隐患，需要分级分类探索多样化发展路径，统筹授权运营和管理，处理好规范与创新、发展与安全、效率与公平的关系，既要跟上快进的时代步伐，又要行稳致远。

在管理上考虑整体性和差异性

公共数据授权运营是一项国家战略，首先要做好顶层设计。一是在制度建设方面，要统筹谋划、因地制宜。从国家、行业、组织等不同层次制定制度法规和标准规范，鼓励跨区域协同方案探索，发挥公共数据授权运营在数字治理中的示范作用。二是在应用推进方面，要有高度、有温度。公共数据涉及人民利益，应始终坚持以人民为中心的思想，优先开发运营普惠民生的公共数据应用项目。

在运营上统筹兼顾形成合力

公共数据授权运营是一个系统工程，需要远近结合、上下贯通。一是兼顾短期效应与长远发展。既要关注公共数据授权运营的时效性，及时开发技术需求较低的近期产品，抢占数据市场发展先机。也要考虑公共数据应用的长期效应，谋划中长期产品质量高、社会效益好的项目。二是兼顾产业链各方权力义务。对数据供给单位的数据数量、质量、收费标准、规范机制，既让政府和市场主体协同联动、充分参与，又尊重按劳分配的市场规律，让其获得与项目适配的收益。三是兼顾人才培养和管理。加强产业链条上各类管理、研究、技术人员的培养和规范管理，推进政府部门、科研院所、企业联合培养机制，开展高级别竞赛、学科研究项目，激发人才活力和创新意识。

在实践上包容鼓励试点先行

公共数据授权运营是一场创新实验，需要大胆尝试、灵活推进。一是大力推进不同地区、不同层级、不同行业的试点工作，制定时间表任务轴，形成示范效应。二是加强理论研究和技术攻关，与时间抢跑，与技术抢跑，鼓励各政府部门、科研院所、民营企业联合深挖公共数据授权运营的基础理论研究，推进公共数据授权运营各环节的技术攻关。三是适当建立容错机制，在形成整体规划的前提下，边建边管，探索规律，形成“回头看”机制，实时更新完善试点推进方案。

在安全上严格坚持底线思维

安全可控是公共数据授权运营的基本前提，要始终做到未雨绸缪、底线思维。一是严把出口关，坚持“原始数据不出域、数据可用不可见”大原则，大力开发利用不承载个人信息和不影响公共安全的公共数据，对于任何有可能造成国家威胁和个人利益的数据，都应审慎对待、暂不开发。二是抓好流程监管。监管要紧跟发展步伐，加强数据的可用、可信、可流通、可追溯水平，切实保障全流程各环节的数据安全。三是加强技术防守。成立数据处理专门机构，探索不同领域、行业的多种形式模型、核验等产品和服务形式，推进信息基础设施、网络等安全技术升级换代。四是建立奖惩机制。按照“谁管理谁负责、谁运营谁负责、谁使用谁负责”的原则，将责任层层落实到人，建立数据安全评估机制，明确安全责任等级和处置措施。

（来源：《数字经济》杂志第6期；作者：国家信息中心博士后管理办公室副主任，刘赫）