美国采用军民融合理念推动技术发展的实践
本文由蓝海星智库（ID:SICC_LHX）授权转载，作者：孙兴村
近年来，随着中、俄等加速军事现代化进程，美国意识到其绝对军事技术优势正在丧失，为此发起了“第三次抵消战略”；同时，美国持续推进新一轮国防采办改革，希望构建一个更快响应、更加灵活的采办体系。在这些背景下，商业企业及民用技术再次被推向“风口浪尖”，美国国会放宽商业企业参与军事技术研发的法律限制，国防部在商业创新聚集区设立办公室、探索利用风险投资公司投资先进技术，各大智库也纷纷呼吁国防部利用外部创新。
各类创新力量在军事技术发展中的角色
1.传统国防科研力量仍是军事技术发展的主体
美国传统国防科研力量主要包括军工企业、国防实验室、联邦资助研发中心、大学等，它们是军事技术发展的主体。美国认识到，国防市场是特殊的经济领域，政府和军方既是唯一买主，又是规则制定者，需对国防科研力量进行高度管制。武器装备和技术研发需要巨额投资，参与者面临技术组织和机构上的重大不确定性，任何商业企业都无法投入数十亿美元来研发军队不一定需要的东西，从这点看商业企业不会取代传统国防科研力量的主导地位。
军工企业是美国军事技术研发的主要承担者，其研发活动由内部研发和国防部研发合同构成。军工企业内部研发也要接受国防部管控，研发支出备案后可获得补偿，根据美国国防合同审计局统计，2012财年主要军工企业内部研发支出额为87亿美元，其中52.14亿美元获得补偿。2012年微软研发支出为98亿美元，超出所有军工企业的内部研发投入，这是国防部不断敦促军工企业增加研发投入的原因。然而，军工企业研发并不以内部研发为主，而主要来自国防部研发合同。近年来，美国相继启动了新一代装备的开发，包括战车、战斗机、轰炸机、高速打击武器、军用发动机、战略核潜艇、两栖船坞登陆舰等，并致力于发展电磁导轨炮、高能激光、无人潜航器、太空抗毁性和太空控制等新兴军事能力，这些复杂武器平台和技术的研发几乎都依赖于军工企业。
图 1 美海军资助BAE系统公司研发电磁导轨跑
2.小企业是美国军事技术创新的重要来源
美国小企业是商业企业的重要组成部分，美国共有2790万家小企业，其中600万家属于雇佣人员的小企业（美国大部分小企业以个人或家庭为单位，属于不雇佣人员的小企业），18500家雇佣人员超过500人。美国雇佣人员的企业中小企业占比高达99.7%。美国小企业的标准因行业而不同，大部分行业不超过500人，有些行业标准更高，如从事飞机研发的小企业标准是雇员不超过1500人，从事发动机、火箭等研发的不超过1000人。
吸引小企业的参与是美军维持技术优势的重要举措，也是美国军民结合的主要方向。小企业具有以下特点：经营灵活、更加专注，对新威胁、新技术和新能力的出现反应快，能快速向市场推出产品；有利于促进竞争、降低采办成本；让小企业更多参与直接承包，不仅有助于军事现代化，还能增进系统的互操作性。
美国国会、联邦政府和国防部均致力于为小企业提供资金和扶持政策。根据《拜杜法案》，小企业可以获得政府资助研发活动的知识产权；国防部从1982年起设立“小企业创新研究”（SBIR）计划，资助小企业开展面向军事需求的研发活动，年资助额超过10亿美元；国防部规定军工企业在竞标主承包合同时必须提供向中小企业的分包计划，否则失去竞标资格；每财年国防部都制定向小企业资助合同的目标比例，2014年的目标是21.35%。从2010年“更佳购买力”采办改革计划起，国防部更加重视面向小企业的采购，小企业占国防部直接承包合同的比例不断提高，从2011年的19.8%增加到2014年的23.47%，2014年小企业合同额达543亿美元，首次超额完成了目标。
图 2 2000至2011年美国商业创新聚集区专利申请量
3.大型商业企业技术的军事应用潜力尚待开发
从20世纪80年代开始的技术“军转民”极大推动了美国经济的增长，但技术“民参军”之路却不容易。从1960年到1999年，美国商业企业研发支出占国家研发支出比例从1/3增至2/3，同期联邦政府军事研发支出占国家研发支出比例从53%降至16%。软件与互联网、计算机与电子、医疗等行业的商业企业，引领了计算机、生物、软件、电子和汽车等领域前沿技术的发展，如谷歌自动驾驶汽车技术渐趋成熟。美国意识到，必须更多地依赖商业技术发展军事能力，尤其是机器人、自主驾驶系统、可视化、生物技术、小型化、先进计算、大数据分析、3D打印等拥有巨大颠覆性潜力的技术。
表 1 2014年美国研发支出较多的高科技商业公司
根据美国国防采办政策，大型商业企业若想参与国防科研，必须披露成本和定价数据、接受国防部的严格审计、放弃知识产权并遵守技术出口管制等，这些企业一般不会为国防业务放弃现有市场和运营方式，因此两者的合作大多集中于货架商品的买卖，而非深涉技术研发。1989年，美国国会授权国防先期研究计划局（DARPA）可以不遵守联邦采办条例及其国防部补充条例，以及合同、资助或合作协议相关的法律，而采用“其他交易”方式灵活资助商业企业开展研究。这项试点取得了很好的效果，后来向其他部门推广，并将样机研制纳入应用之中。到2005财年，国防部“其他交易”协议额约2亿美元，其中大部分与小企业签署，因特尔、IBM等大型商业企业的参与仍然十分有限。
图 3 DARPA资助商业企业开发的著名“全球鹰”无人机
美国积极推动商业企业参与国防业务
1.采办改革奠定国防部与商业企业合作的基础
2010年，美国国防部启动了“更佳购买力”采办改革计划，随后国会、智库参与到改革的研讨之中，最终催生了2015年一系列的改革举措。美国这一轮国防采办改革的目标是构建一个更快响应、更加灵活的采办体系，以迅速获得新技术、应对不断变化的威胁。
2015年1月，国防部发布第八版“国防采办系统运行指令”（DODI 5000.02），对国防采办政策进行了全面调整。新版指令彻底突破了原有思路与框架，由原来基于硬件制定的单一采办模型，增至四种基本采办模型，其中渐进式软件采办模型专门针对1～2年内能够部署的商用软件，以适应软件技术的快速发展。
2015年4月，国防部发布第三版采办改革文件《更佳购买力3.0：通过卓越技术和创新实现主导能力》，前两个版本主要关注成本控制和采办人员能力提升，新版本强调技术创新。在商业技术获取方面，新文件提出：开发实践手册，帮助采办人员在现有法律授权下获得商用技术；推广原型法和模块化开放系统架构，以加速新技术的利用，为商业技术嵌入提供更多机会；集中监视和分析全球技术的发展，识别有潜力用于国防的技术，增加国际联合研发的机会。
2015年11月25日，美国时任总统奥巴马签署《2016财年国防授权法案》，调整了国防采办权力结构，做实各军种部部长的采办权力和义务；扩大了“其他交易”和“快速采办”授权的使用。为支持国防部与商业技术创新源的合作，该法案将“其他交易”授权期限由短期改为长期，并允许国防部通过快速采办渠道绕开法律法规限制获得未来关键作战能力和赛博能力。
2.加强国防部与高科技企业的联系
2015年2月至2017年1月，技术出身的卡特担任国防部长，将加强国防部与高科技企业的联系作为核心任务，上任半年内两次访问硅谷，他也成为近20年内首位访问硅谷的国防部长。卡特在硅谷建立首个全职外设办公室和制造创新机构，参加以商业企业为主的科技论坛，积极靠近商业创新源。
2015年7月以来，美国防部先后在硅谷、波士顿和奥斯汀设立全职办公室，即国防创新试点机构（DIUX），绕过现有国防采办体系直接获取先进商业技术。该机构主要职责是衔接军方与高科技企业，加速商业技术向作战部队的转化。2016年7～9月，该机构共授出12份合同，总价值3630万美元，其中2800万美元来自国防信息系统局、国防情报局、空军国民警卫队等部门。从运行情况看，该机构从方案征集到合同签署再到样机交付，整个过程只需不到59天。
图 4 美国“国防创新试点机构”分布图
2015年8月，作为“国家制造创新网络”计划的一部分，国防部在硅谷成立了柔性混合电子制造创新机构。该机构由公私联合投入，国防部出资0.75亿美元，其他成员出资0.96亿美元；机构包括162家成员，除洛马、雷声、诺格等军工企业，斯坦福、哈佛、麻省理工等大学以外，关键合作伙伴更是囊括了苹果、摩托罗拉、高通、应用材料等高科技企业。这是美国国家制造创新网络中第七家制造创新机构，也是国防部牵头成立的第五家制造创新机构。
2015年9月，美国国防先期研究计划局（DARPA）组织题为“等什么，是什么”的未来技术论坛，研讨有潜力彻底改变军事能力的技术，涉及信息、生物、太空、人工智能、电磁频谱等领域。这是国防部近年来规模最大的一次技术论坛，共邀请到1200多名科研人员，国防部长和负责采办、技术与后勤的副部长均参会。DARPA是国防部专注于颠覆性技术创新的机构，长期与商业企业保持合作。本次会议的参会人员中三分之二来自企业，一半以上未与国防部有过合作，体现出国防部与商业企业合作的决心。
3.通过风险投资公司投资先进技术
2015年4月，美国国防部与中央情报局所属的风险投资公司In-Q-Tel建立合作关系，未来三年向后者投资1000万美元。In-Q-Tel成立于1999年，宗旨是向美国情报界提供最新的信息技术。经过多年发展，In-Q-Tel成功与高科技商业企业进行交流和互动，并从商业市场获取了先进技术，其合作的企业中70%以上未与国防部合作。
许多公司和观察者给予In-Q-Tel很高的评价，认为In-Q-Tel提供的不仅是钱，还是政府向市场确切地传达其认为重要的事情，并从商业市场满足需求的一套流程。与政府打交道的商业企业主要关心当他们把产品或服务开发出来后，政府是否一定会购买，尤其对初创企业而言这一点非常重要。虽然陆军和国防部长办公室试验了不同的风险投资计划，但他们似乎没有后续的合同，后来都无极而终。国防部希望通过这次试点获得先进的信息技术，同时借鉴In-Q-Tel的工作模式。
4.继续利用小企业推动国防科技创新
初创企业和小企业相对于大型企业而言，具有很强的灵活性和专注性，能够带动技术的创新发展；同时，这类企业力量薄弱，更需要政府的扶持，与政府合作的意愿更强。
2015年7月，美国白宫组织波音、洛马、诺格等28家大公司召开圆桌会议，希望通过培训、人才引进、提供新技术等措施促进小企业发展，推动美国供应链创新。能源部、国防部、商务部及小企业管理局也利用联邦创新资源帮助小企业，其中国防部将拨款5000万美元，用于小企业工艺改进和新技术认证；能源部将提供2000万美元，使小企业能够利用其下属的5个国家实验室研发新产品。
启示
美国认识到，技术是影响未来安全环境的最不确定因素，如何将新技术迅速转化为军事能力是未来军事竞争的关键，因此国会和国防部重视商业力量。但鉴于国防市场和商业市场的巨大差异，美国在多大程度上引入商业力量、采取何种方式引入商业力量的问题上仍处于探索之中，采取的一些举措也遇到诸多阻力。例如，商业企业担心知识产权得不到有效保护、参与国防业务影响产品的全球推广、国防需求充满不确定性以及国防合同利润率低等问题，而不愿与国防部合作。另外，需要看到商业企业虽然占据部分技术优势，但军事技术发展的主体仍是传统国防力量，商业企业可以是有效的补充，但不会完全取代传统国防力量。
当前，我国商业技术也迅猛发展，美国军民技术融合发展的做法带给我们如下启示：一是建立更加主动的商业技术扫描和企业创新能力评估制度，尤其重视人工智能、大数据、机器人、赛博、3D打印等前沿技术领域商业企业的发展；二是简化商业企业参与军事业务的程序，推进国防相关部门与高科技园区的合作；三是探索设立公私合营创新机构，吸纳高科技商业企业参与其中，补充完善我国军事技术创新平台体系；四是扶持初创企业和小企业，将之作为军事技术创新的重要来源。
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