军民融合需要创新投融资体系

来源：行政管理改革

作者：董小君，国家行政学院决策咨询部副主任、教授

　　在党的十九大报告中，习近平总书记强调指出，“更加注重军民融合，实现党在新时代的强军目标”。同时还指出，军民融合需要“加快建立军民融合创新体系”。其中，创新投融资体系，探索多元化金融服务，至关重要。　　 

　　一、军民融合融资模式：从财政为主到多元化金融服务转型　　 

　　军民融合是军事能力与经济发展能力相融合，是国防战略和经济发展战略融为一体。主要表现为构建军民统一的科技基础、工业基础、人才基础、设施基础。

　　受长期计划经济体制的影响，我国军工企业没有能力利用市场方式筹集资金。即便是以市场融资方式参与军民融合的军工企业，也多为军工集团下属子公司，大多将民品资产打包上市，上市规模较小，核心武器装备生产资金无法从市场上获取，仍依靠国家有限的投资。虽然2012年7月，国防科工局和总装备部联合印发了《鼓励和引导民间资本进入国防科技工业领域的实施意见》，但在实践中，私人资本等非公有制经济进入军工领域，需要经过国防工业管理部门、军队装备部门审批，程序复杂、进入壁垒高。政府财政投入比例较大，资金来源主体并未真正实现多元化。近年来，我国国民经济增速和全国财政收入增速进入“由高速向中高速转轨”的新常态时期，而国防费用支出增速明显高于国民经济增速和全国财政收入增速。换言之，在今后一段时期内，我国同样面临大多数国家财力约束问题。

　　推动财政主导融资向多元化金融创新服务体系转型是加快“军转民、民参军”进程的“经济助推器”，也是孕育我国经济新增长点和新发展动能的绝佳“沃土”。当前，我国处于供给侧结构性改革的“攻坚期”，军民融合将为我国经济发展和国防建设转型提供动力和方向。现阶段经济中出现脱实向虚等现象，本质上是源自“资产荒”，即没有好的投资项目，特别是由实体经济带动的能够产生经济效益的增长点。如何通过构建多元化金融创新服务体系，促进军民融合，将金融力量转换为国防力量和经济增长力量，是我国未来百年大计。

　　多元化金融创新服务体系是支撑国防战略和经济发展战略的重要基石。军民融合资金支持体系转型顺利与否，不但涉及未来一段时期内我国能否在大国博弈新格局下立于不败之地，关系到我国在军事、经济、政治等多个领域上从世界大国向世界强国转变这一百年大计的成败。　　 

　　二、军民融合多元化融资支持的国际经验　　 

　　无论是军民融合度较高的日本和美国，还是军民融合度较低的俄罗斯，均在不断受到国家财力约束下，不约而同选择军民融合战略和寻求多元化投融资支持。

　　模式一：“政府先导+市场化运作”的美国模式。美国是“军民一体化”代表国家，其军民融合始于20世纪60年代，全面展开于20世纪90年代。“冷战”后，因苏联解体和自身国防预算约束，原有军民分离发展模式难以为继，美国正确处理政府与市场的关系，用好政府引导的“有形之手”与市场运作的“无形之手”，将社会资本引入军民一体化建设中，实现军民之间在技术、资金、人才等方面的相互融合，最终成就了世界头号军事强国、经济强国和科技强国的地位。由于美国是直接融资为主体的金融体系，在军民融合历史发展中，美国相比其他国家，更加注重公平竞争（倾向于竞争的采办体制、改革军用标准），更侧重于运用市场化手段（风险投资、合并重组等）。

　　模式二：“倾斜于民企的政策性金融为主”的日本模式。日本是“以民掩军”代表国家，其军民融合始于“二战”后。受到“和平宪法”的制约，国家不设立专门的武器装备生产企业，所有军事技术和装备生产以民营企业为主体。而日本跻身于国际前列的国防科技实力，正是得益于以民企投资为主体模式。从国家科学和技术发展总投入上，政府投入包括防卫省在内比例不到20%，其中军事科研经费更是不足1%，而其余的80%的国防科研项目皆由民营企业完成。这些民营企业由年产值约200亿美元、雇员超过4万人、总数约有2500家的大小企业组成，不断将尖端民用技术应用于军事领域。结合间接融资为主的金融体系特征，日本政府在推进军民融合的过程中，除了财政补贴、税收优惠等经济资助以外，对重点民营军工企业（三菱重工、川崎重工、日本制钢等）和中小民营军工企业实施“金融倾斜”政策，侧重于政策性金融、中小企业贷款优惠、无担保贷款、长期低息贷款等间接融资手段。同时，为拓宽中小企业的融资渠道，择机发展中小企业直接融资机构、鼓励中小企业公开发行股票和债券、引入风险投资、在主板市场之外设立二板市场、设立设备租赁业务等直接融资方式。此外，日本防卫省设有协商窗口，为拥有独特技术的中小企业促成资金合作机会，类似经济团体联合会等民间组织也在军民融合中发挥着积极作用。

　　模式三：“财政支持+基金会支持”的俄罗斯模式。俄罗斯是“先军后民”代表国家，这是一种既想避免军民分离弊端，又不想放弃独立军工体系的折中做法。苏联解体后，俄罗斯的经济处于崩溃边缘，国防预算急剧下降。俄政府立志改变苏联国防工业和民用工业“两张皮”的情况，大力推行国防工业“军转民”政策，发展和采用军民两用技术，促进建立军民融合的工业体系。俄罗斯同样是间接融资为主体的国家，但金融基础相对薄弱。为了解决资金短缺问题，俄罗斯政府曾引导企业组成了集“科研设计—生产—金融—贸易—保险”于一体的金融工业集团，还专门成立了“军事工业出口银行”；借鉴美国做法，在军工企业军转民过程中增加私人投资的份额；实行军工企业证券私有化；引入国外投资等。但受种种因素的影响，俄罗斯军民融合金融支持明显不足，导致资金支持上仍以财政投入和科学技术发展基金为主的局面。

　　模式四：“倾斜于中小民企的政策性金融为主”的德国模式。同样是战败国，德国在军民融合上，很多方面与日本相类似，无论是采用“以民掩军”模式上，还是采用以政策性金融为主的资金支持体系上。唯一不同的是，德国在军民融合资金支持上以中小民营军工企业为主体模式更为成功，军民两用资源使用效率更高。“二战”后，德国开始组建复兴贷款银行、储蓄银行、合作银行和大众银行等专门政策性金融机构，为中小民营军工企业提供长期、稳定的融资服务。值得一提的是，在尝试发展风险投资和资本市场等直接融资方式受挫之后，德国回归到间接融资为主的资金支持体系，对中小民企提供低息贷款和财政支持；组建中小民企发展基金（资金主要来源于财政补贴），对中小企业的直接投资和贷款项目补贴；实施中小民企信用担保体系，形成完善的风险分担机制等方式。　　 

　　三、探索中国特色的军民融合多元化投融资体系　　 

　　国际上，美国、日本、俄罗斯、德国等国军民融合领域多元化金融创新服务体系构建，有些共性规律值得我们借鉴。

　　一是引入社会资本是军民融合的必要前提和基础。主要国家军民融合过程中，资金支持体系均一定程度上呈现从财政支持向多元化金融创新服务转型的特征；二是采用何种资金支持体系既取决于国防科技基础设施建设水平，更取决于自身金融基础设施完善水平；三是军民融合资金支持体系转型顺利与否，关键在于如何成功发挥“两手”合力，即政府引导的“有形之手”与市场运作的“无形之手”，即便是“二战”后迫于政治压力，采用“寓军于民”策略的日本和德国，政府引导始终贯穿整个军民融合资金支持过程；四是军民融合具有双向融合性，资金同样具有双向流动性。军民融合资金支持的最理想状态，应当是国家金融力量全部转换为国家国防力量，而国家国防力量也为国家金融力量提供新的原动力。

　　考虑到我国实际情况，既不能完全采用美国直接融资为主的资金支持体系，也不能像日德那样，短期内以中小企业为主体，更不能像俄罗斯那样依赖基金会的支持。

　　习近平总书记指出：“加快建立军民融合创新体系。”现阶段，我国军民融合领域资金支持体系，需要在政府引导下实现三个创新 ：一是“从财政投入为主向间接投融资为主”转变，这主要是由我国金融体系特点决定的；二是“从间接投融资为主向间接投融资+直接投融资+内源性投融资”转变，这取决于未来直接投融资市场的发展以及企业资本积累速度；三是“从传统投融资向传统投融资+非传统投融资”转变，随着军民融合程度不断提升，未来投融资资金渠道可能会进一步拓展到民间资本、国际资本等。

　　从融资渠道看，多元化融资创新体系主要表现为：财政支持、内源性投融资、直接投融资、间接投融资以及创新性投融资等。第一，财政支持。包括财政直接与间接支持，以及相关税收减免优惠政策等。第二，内源性投融资。主要是指企业利用自身的留存收益和折旧转化为投融资。第三，直接投融资。包括风险投资、资本市场、保险、债券等。第四，间接投融资。包括政策性金融、商业银行信贷、民间金融贷款、小额贷款等。第五，创新性投融资。包括知识产权质押融资、联合发债、融资租赁、担保融资、互联网金融融资等。　

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