易评估：英国国家安全与防务战略评估领域机制化运作相关情况

远望智库净评估中心主任、首席专家  易评估

远望智库净评估中心特约研究员  艺 霖

谈到战略评估机制问题，人们自然想到美国如何如何，很少涉及英国的情况是怎样的。一方面，因为英国与美国跟的太近，被“巨人阴影”遮蔽了，人们没有注意到。另一方面，由于战略评估机制本来就是个“小众问题”，研究者寥寥无几。须知英国是工业革命的发源地，也是当今世界发达国家之一。时下，虽然英国正在加快脱欧的进程，但它仍在北约之中扮演重要角色。英国奉行“国家大安全”观，其防务和军事战略已经作为国家安全战略的核心，并与国家安全战略融为一体，某种意义和程度上讲，其相关情况还是值得关注的。

就战略评估领域来看，英国自然不比美国，相关发展情况相对滞后。我们注意到，直到1998年，英国才出台首份《战略防务评估》，主要评估英国传统的军事安全战略问题，由国防与海外政策委员会负责组织；到了2010年，英国又以出台《战略防务和安全评估》取代了以往的《战略防务评估》，并将传统安全与非传统安全作为一个整体考虑，主要由国家安全委员会负责组织，国防部、外交部、内政部、财政部等部门共同参与。

英国战略评估组织体系，其形式上表现为跨部门的委员会、部门委员会和独立的评估审查部门组织等。若以职能来区分，则可分为负责制定战略的评估决策机构、为战略决策提供支撑的评估支持机构，以及负责审查战略执行情况的评估审查机构三种类型。其中，评估决策机构主要为内阁下的国家安全委员会，评估支持机构主要以内阁下的联合情报委员会为主体，评估审查机构主要以议会下的国家安全战略联合委员会为主体。这些战略评估机构的工作大致可以归并概括为战略形势分析判断、决策方案研拟确定、实施过程反馈控制、实施效果检查验证、以及审查监督等五个内容，若以五个环节视之，则类似一个相对完整的战略评估机制化运作。

一、战略形势分析判断

1.组织领导。在英国，战略形势的研判由国家安全委员会负责，主要对国家安全风险进行评估。国家安全委员会主席由首相担任，副主席由副首相担任，常任成员包括：财政大臣、财政部首席大臣、外交和联邦事务大臣、内政大臣、国防大臣、国际发展大臣、能源和气候变化大臣、以及政府政策内阁部长等。其他内阁成员，国防参谋机构的负责人、情报部门首脑以及其他高级官员按照要求出席会议。

2.秘书机构。国家安全秘书处是国家安全委员会的常设秘书机构。秘书处的工作包括制定国家安全委员会的议事日程，汇总各相关部门报送的安全信息，评估英国政府面临的国际国内安全风险，协调跨部门的具体安全工作，评估各相关政府部门的工作情况，指导下属部门的工作，承担国家安全委员会交办的其他事项等内容。

3.成果载体。最新的《战略防务与安全评估》，是在国防和军队建设领域实施战略评估的最高成果形式，主要评估英国武装部队未来10年的定位和能力。国家安全委员会至少每五年进行一次全面的防务与安全评估。《战略防务与安全评估》是《国家安全战略》制订或修订的依据。针对《国家安全战略》所进行的风险评估是《战略防务与安全评估》的基础和重要内容，也是研判战略形势的主要依据。

4.风险评估。所谓风险评估，就是依据《英国国家安全风险备案录》，对各个风险和发生概率相互比较后的综合判定，核心要素包括风险发生的后果（如经济后果、人员伤亡、社会影响等），以及在一定时期内风险发生的可能性两个方面。《国家安全风险评估》须对影响国家利益的破坏性风险进行比较、评估和排序。这些破坏性的风险是指，需要政府采取军事行动的风险，以及意识形态、国际、政治等风险。在安全风险评估中，通常分析未来5年到20年的所有的风险，包括对英国领土、经济、人民、主要机构和基础设施能够瞬间造成直接破坏力的风险。国家安全风险评估不仅聚焦对英国国家和海外利益能够产生重要影响的风险，也考虑能够使风险显著增长或明显降低的动态因素。根据这些风险发生的可能性和潜在影响，对每一种风险带来的最严重后果进行评定，并比较不同风险发生的可能性，以此作出相关判断。

5.风险应对。一般来讲，对被评定为发生可能性大、后果严重的风险，会优先考虑采取包括军事行动在内的各种行动；对于那些后果较轻、发生可能性小的风险，则不会优先考虑对其采取行动。不过，风险评估应全面细致，如对于化学、生物、放射性或核攻击等风险，尽管其发生可能性小，但潜在后果十分严重，必须保证对其优先应对的地位。许多情况下，鉴于防务战略的全面性，在风险评估中的确包括了一些被认为是近期不太可能发生的风险。

为确保能够预见未来的风险，英国每两年对《国家安全风险评估》进行一次审核，确保战略全源评估、远景扫描和早期预警进入最终决策，确保为国家安全委员会提供及时、相关和独立的见解，以形成决策。

二、决策方案拟制确定

1.责任主体。国家安全委员会负责定下决策方案，联合情报委员会提供支持，主要依据战略形势明确军事任务、完成军事任务所需的军事能力，以及实现军事能力的路线图。联合情报委员会隶属于内阁办公室，是一个跨部门的情报协调机构，该委员会不仅向国家安全委员会提供涉及英国国家安全和海外利益的情报信息和情报评估，同时也要为首相和跨部门政策制定者提供关于国家利益的情报和情报评估，其所收集的情报涉及国防和外交等领域。联合情报委员会成员由外交部、国防部（包括国防情报局总监）、内政部、内阁办公厅、国际发展部、财政部的高级官员，秘密情报局长，政府通信总部主任，国家安全局长和情报评估委员会主席组成，其他部门成员依照需求参加，主席向首相负责。联合情报委员会依靠评估委员支持，其主席亦为情报评估委员会主席。

2.工作流程。从决策方案优选的工作流程看，联合情报委员会作为评估支持机构，就国内外出现的影响英国国家安全的问题及其发展趋势做出评估和判断，形成结论报告，分别报送首相、副首相和有关内阁大臣等政府要员。英国内阁相关各部据此提出对策建议报送首相，同时报送掌管国家安全秘书处的国家安全顾问。对策建议一般由主管单位起草。在起草建议阶段，相关各部之间的官员首先进行磋商，征询意见。如有重大分歧，由内阁办公厅国家安全秘书处召集各部门有关人员召开协调会，讨论优选决策方案，在对策建议达成基本共识后，可由各部门分别撰写对策建议，也可由国家安全秘书处综合各部门的对策建议，形成对策报告，报送首相。

3.处置内容。在定下决策方案的过程中，需处理的核心问题是在不断变化的战略环境中保持资源、任务和未来需求之间的平衡。具体是：评估实际作战需求确定部队规模，削减部分对当前需求不太重要的力量；评估急需的装备确定未来的资源分配，减少那些难以适应当前精确作战、无人作战和网络作战的过时装备；评估使用军队的时机，确定在国家利益受到重大损失，政治、经济和人员代价能够获得相应利益回报，具备可靠的退出战略，以及符合国际法的情况下，果断地动用军队的规模和方式，等等。

总体来看，决策方案既要能够实现国家安全战略目标、满足国防需求，又要能够符合国家经济利益、减轻社会压力。

三、实施过程反馈控制

1.担当机构。战略实施过程反馈控制的机构，由国家安全委员会主导，联合情报委员会作为评估支持机构，涉及若干各部门委员会。各部门委员会主要包括国防委员会，以及战略实施过程中涉及的外交、财政等相关部门委员会等。国防委员会为国防部的最高决策机构，由国防大臣任主席，成员包括国防国务大臣、政务次官、常务次官、国防参谋长、第一海务大臣兼海军参谋长、陆军参谋长、空军参谋长、第一国防副参谋长、国防物资部长、首席科学顾问、第二常务次官和财务总监，主要负责国防建设的评估和决策。各部门委员会经常邀请外部的专家，为安全委员会提供政策建议方案。各部门委员会行政官员每个季度，在国家安全委员会计划表之外，在非正式场合召开会议评估一些重大问题。

2.国安例会。从战略实施的最高层看，国家安全委员会将每周在白厅举行例会，就国家面临的风险和机遇等问题，进行战略评估、协调和磋商，就某些关乎全局的重大问题作出相应临时战略决策，确保对国家安全、国防和军队的实时战略控制。

国家安全委员会例会的出席成员，按照会议内容确定。其中，涉及恐怖、危害、恢复和意外事件的会议由内阁大臣出席；涉及情报问题的会议，出席成员严格限制为首相、副首相、财政大臣、外交和联邦事务大臣、内政大臣、国防大臣。国家安全委员会秘书处按照季度做出国家安全委员会的例会日程，并提交给首相。日程的安排依据各部门的请求，并与首相和副首相办公室磋商形成。日程安排需要有足够的弹性来应对优先紧急事件。国家安全委员会通过联合情报委员会的请求和重点建议形成情报收集的重点，无需经过复杂程序来自己鉴别新兴的风险。

3.查找问题。各部门委员会在国家安全委员会的指导下，在已定下的决策方案框架内，重点对相关领域的安全风险进行评估。需要查找的主要问题包括：现阶段国防能力水平能否满足当前作战需求，如何改进；从目前军力发展的实施过程看，是否存在不切实际、好高骛远的现象，如何进行有效的军事资源再分配；在军事改革的过程中，某些能力方面的缺口将会产生哪些暂时的风险和弱点，如何做好对预想不到的风险进行有效反应的军事准备;如何通过加强合作来降低应对军事成本，等等。

四、实施效果检查验证

检查验证实施效果的组织机构，主要是国家安全委员会和独立的评估审查机构。

1.国安机构。国防部等战略执行部门各自负责组建独立的评估审查机构。国防大臣等各部门主要领导负责推动检查验证效果评估。国防大臣等各部门主要领导每半年向首相和国家安全委员会作一次汇报；各部门主要领导每年就整体进展情况发表一次公开讲话；各部门定期与非政府组织机构、民间团体和民营企业举行讨论会；国家安全委员会将就各部门效果评估结论的共性和差异进行全面评估。

2.独立机构。所谓独立的评估审查机构，主要是“国防改革指导小组”等专项的效果评估机构。英国国防部国防大臣于2010年8月13日宣布了“国防改革审查”计划，开始对国防部的运作方式和军队改革进行全面地效果评估审查，尽可能地提高国防能力和军事工作效率，确保“每一分钱都能最大程度地用于提高部队作战能力。”

3.评审领域。“国防改革评估审查”计划涉及的领域较广。为建立一个新的、更经济有效的军队管理模式，它将检查所有主要国防领域，包括政策、战略与财政，军队尤其是非前线部队，全军高级军官结构，采购、商贸、不动产和团体服务等。这项工作的评估由各行业高级专家组成的“国 50 38504 50 19473 0 0 2934 0 0:00:13 0:00:06 0:00:07 3583改革指导小组”负责实施，并由不代表任何机构利益、具有丰富经验、前国资委主任列文勋爵(Lord Levene)牵头。此外，“国防改革指导小组”也负责对《战略防务与安全评估》中的部队结构和作战能力项目的实施效果进行评估审查，协助国防部寻找降低成本的方法，提高经费的使用价值。

“国防改革审查”，以及“英国开支审查”、“反恐和安全力量审查”、“预备役部队审查”等这些验证效果的评估结论，都将在下一次战略防务与安全评估中加以考虑，为合理制定下一个的五年计划提供支撑。

五、审查监督

1.审监分工。英国议会对国家安全事务的执行实施主要的监督功能。主要监督机构有防务委员会、国内事务委员会、情报和安全委员会以及国家安全战略联合委员会。防务委员会和国内事务委员会分别负责审查国防部及其相关机构、内务部及其相关机构的政策和预算。情报和安全委员会负责审查军情五处、军情六处、政府通讯总部、联合情报委员会以及情报和安全秘书处的政策和预算。2011年，新成立的国家安全战略联合委员会，负责对国家安全战略的制定和实施开展监督与评估。

此外，议会其他一些委员会有时也会对英国国家安全进行监督。如，2010年，众议院公共行政委员会对英国政府的战略制定过程展开调查，抨击英国政府在伊拉克和阿富汗战争问题上的战略失败，并得出惊人的结论:“英国现有体制已无法像过去那样制定有效的国家战略”，“国家安全委员会对安全问题的监督是不够广泛和战略性的，因为它深陷在利比亚的行动中，没有成功地商谈欧元区危机对国家安全的影响或苏格兰独立的可能性。”

2.年度报告。国家安全委员会每年要向议会报告战略执行情况，并提交年度报告，接受议会下的国家安全战略联合委员会的评估，后者有权对国家安全委员会的成员进行政策质询，对国家安全委员会的运行提出意见和建议。

国家安全战略联合委员会由22名来自上、下议院的成员组成，其中包括一些相关下议院部门特别委员会的主席。其重要职权之一是审查政府制定国家安全战略的系统，特别是审查国家安全委员会和国家安全顾问的职责。其委员从前任参加安全委员会的大臣以及现任、前任国家安全顾问中获取材料，同时从政府外部从事国家安全和欧洲事务、英美关系以及能源安全事务的人员中获得一系列的评估线索。

3.结果公布。国家安全战略联合委员会已经公布了多份报告，如：《第一次审查国家安全战略2010》；《为下个国家安全战略准备：对政府回应联合委员会第一份报告（2010-2012年任期）的评述》；以及《联合委员会对2012年国家安全战略的审查工作》，等等。

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