顾建一：关于开展军民融合综合评估的几点思考

本文转载自军民融合科技创新资讯平台（ID：lhcqzk）

作者：顾建一，上海交通大学国家战略研究院研究员；田甜，中央军委审计署第二直属中心工程师

来源：国防大学《军民融合》杂志2018年第1期

习近平总书记指出：“要着眼于提高军民融合发展整体质量效益，强化督导评估，形成军民融合发展的鲜明导向和评价标准规范”。贯彻落实习近平总书记重要指示精神，坚定实施军民融合发展战略，应当把军民融合综合评估放到突出位置，运用科学计量方法和工具，对军民融合所取得效果、效能进行综合性评估，特别是要研究建立社会多方参与的第三方评估机制，努力探索形成军民融合发展综合评价指标体系，为科学客观评价军民融合综合效益提供依据。

一、充分认识军民融合综合评估的重要性

深入实施军民融合发展战略包含极为丰富的内容，无论是组织军地科技协同创新、实施军民融合重大工程项目，还是推进军民融合创新示范区建设、实现军地资源共用共享，都将对国家安全和经济社会发展产生重大影响。因此，必须高度重视做好军民融合综合评估工作，做到以评促建、以评促改、以评促效。从世界主要国家情况看，都非常重视做好综合评估工作，特别是对于重大项目的评估。军民融合重大工程项目，往往投资巨大，多的在数十亿甚至上百亿，如何把这些重大工程项目规划好、论证好，以及投资建成后的综合效益评估好，对提高军民融合整体效益意义十分重大。从军民融合发展现实情况看，随着军民融合从初步融合向深度融合推进，军方、政府和社会各界参与军民融合发展积极性明显提升，各类示范区(基地)、产业基地(园)纷纷涌现，特别是“民参军”十分踊跃，各种产业基金、引导基金不断壮大，从表面上看，军民融合发展呈现一片“欣欣向荣”的景象。但是从实际效果看，军民融合工作到底做得怎样，军民融合重大项目是否取得预期的军事经济效益，各类军民融合创新示范区(基地)建设是否科学，以及各种军民融合基金的设立使用是否规范合理等问题，还缺乏有效的评价方法和定量的分析来揭示反映。要有效解决上述问题，必须在中央军民融合委员会领导下，加强对军民融合的评估督导，注重发挥第三方评估机构的作用，用科学合理的指标体系反映军民融合发展成效，揭示发展进程中的矛盾问题，从而为国家和军队有关部门统筹决策、战略实施和监督管理提供可靠的依据。

二、注意把握军民融合综合评估的主要原则

军民融合综合评估，是用计量形式对军民融合发展目标和程度所进行的阐释和描述，用以说明和反映经济建设和国防建设内部关系和总体建设水平。做好军民融合综合评估工作，关键是要解决用什么样的标准和指标来评判军民融合发展的总体进度和实现程度，对此，必须建立一套反映军民融合实际运行和效果的评估指标体系，这是一件复杂艰巨的任务，应当遵照以下原则进行：

一是客观公正原则。军民融合发展是一个庞大的综合体系，涉及诸多领域、诸多方面和诸多层次，开展综合评估工作应按照经济建设和国防建设内在的客观规律，从不同侧面反映经济建设和国防建设融合发展情况，按照评估标准和指标进行公正、公平的考评，尽力避免评价人员或管理人员的个人喜好与偏见，能够真实反映评估对象绩效的真实情况。

二是科学规范原则。军民融合综合评估工作，应当选择能够体现军民融合特点规律的军事性、经济性、效率性和可得性好的指标，采用统一规范的程序，运用定性分析和定量分析相结合的方法，科学合理评价军民融合发展程度的实际效果。

三是可比性原则。军民融合评估工作选取指标的口径与范围要尽量与国家、国际通行的统计标准和规范相一致，并尽量使用社会公认的准则。为方便数据采集，要依托现行的国民经济核算体系及统计标准，从官方统计数据和国际上公认的统计数据直接采集，或经过简单换算便可得到。

四是简明实用原则。要从实际出发、突出重点，用尽量少的关键性指标反映尽量多的内容，力争做到简单明了、便于理解、便于操作，防止指标过多过滥，影响实际操作和使用。

三、把握军民融合综合评估的重点

根据军民融合发展涉及多领域、多目标、多重效益等特点规律，对军民融合进行综合评估时，应当从重大工程项目人手，可从项目的目标效能、建设成本、时空布局、综合效益四个方面进行评估，并注重评估的完整性、系统性与科学性，确保综合评估工作能够达到预期目标。

目标效能评估。就是对军民融合重大项目所要达到的目标进行评估，或者说是对重大项目达到预定目标效能的程度进行评估。由于军民融合涉及经济和国防两个领域，评估工作要综合考虑军事功能、经济功能和社会功能。军事功能，主要评估该项目建成后能够形成的军事能力。包括攻击和防御功能、威慑功能、综合防护功能，以及维修保障功能等方面。经济功能和社会功能，主要是指在保障军事需要的前提下服务于经济社会的作用，可满足政府部门和民用需要的数量和质量情况。军民融合重大建设项目的目标往往不是单一的，是经济、军事、社会多重目标的统一体，军民共建以民为主的项目，在发挥经济功能的前提下，同时具有重要军事和战备功能；军民共建以军为主的项目，在满足军事需要的前提下，也会对经济建设产生影响和辐射作用。对于军民融合重大项目进行目际定位评估，就是从建设项目的多重目标中，明确该项目的主要目标，是以军事功能为主，还是以经济功能为主，或者是军事功能和经济功能并重，从而确定经济功能、军事功能和社会功能在目标定位中的优先顺序和重要程度，再围绕主要目标进行识别、量化和详细的评估。

建设成本评估。军民融合重大项目往往是投资巨大，要避免为了成果而不顾成本的现象，或者是对成本评估不全面、不科学，造成经济社会资源的巨大浪费，必须对建设成本进行综合评估。可着重从四个方面进行：

一是建设项目直接成本的评估。围绕着项目的建设目标，对于建设项目在建设期间所直接耗费的资源或投入的资金、人力、物力等进行评估。

二是建设项目连带成本的评估。进行重大项目的建设，不仅需要直接投入和耗费资源，而且不可避免地要对社会环境、自然环境等带来一些影响，有些甚至是巨大的负面影响和损害，需要长期地投入来进行消减或消除。由于负面影响一般都具有逐渐显现的特点，为消除影响所投入的成本一般是隐性的，不容易预测和计算，是成本评估中的难点，需要在客观、理性预测的基础上，用发展的眼光、多维的角度来进行评估。

三是建设项目机会成本的评估。要研究分析进行该项目建设，在实现预定目标的同时，如果在其他方面付出的代价太大，机会成本过高，就应审慎、理智地进行决策。

四是对成本控制进行评估。要检查军民融合建设项目概算和预算是否科学合理，是否按目标和成本进行层层分解细化，项目经费是否按建设程序全部纳入建设计划，是否按项目进程拨款，有无随意变更现象。军民融合项目建成后要与国内外同类型项目进行比较分析，对达到同等军事经济效能下投入清况进行综合评估。

时空布局评估。军民融合重大项目，通常周期长，有些是跨年度，有些甚至是跨五年规划，要检查是否按计划编制的时间节点保质保量完成项目。不仅要考虑完成该项目总的时间要求，还要考虑实施项目的阶段性进展情况，确保项目能够在规定的时间内发挥作用。军民融合的许多重大项目，属于战略性新兴产业，对空间布局有着极为特殊的要求，既要考虑选点位置是否符合军事战略部署要求，是否有利于战略全局，是否有利于作战力量功能的发挥，是否有利于安全防护。还要考虑经济社会发展需要，交通运输是否便利，是否具备市场需求，是否有利于按市场机制运作等内容。军民融合时空布局评估，要依据国民经济发展状况、地区经济发展政策、产业发展方向、国家安全战略调整、战争形态和战争样式发展、武器系统更新、自然和社会环境变化等因素，进行综合比较分析，切实做到建设项目适时、适地、时空布局合理，能够达到预期安全需求和经济发展目标。

综合效益评估。就是要对军民融合重大项目建成后所产生的军事效益、经济效益和社会效益进行综合评估。军民融合重大项目建成后产生的效益是复杂多样的，其中一些效益可以通过统计数据的变化用数量计算出来(如核电站的发电能力等)，而在很多情况下，产生的效益是无法计算的(如基础设施贯彻国防要求对于国家安全产生的积极作用)，因此，与投入的成本评估相比，产出的效益评估复杂程度更高。对于军民融合项目建成后的效果进行综合评估，要全面考察各种形态的收益。既要关注军事效益，也要关注经济和社会效益；既要关注可计量的收益，也要关注不可计量的收益；既要关注直接收益，也要关注间接收益；既要关注短期收益，也要关注长期收益。要根据不同类型项目的特点，选择相适应的方法进行评价。军民融合项目中直接面向市场的部分，通常可以通过经济数据来体现，量化分析比较容易。军民融合项目中用于国防的部分，其效果体现在战斗力的提升方面，这是一个相当抽象的概念，使军民融合项目在国家安全方面的量化分析难度非常大。对此，要借助建立数学模型等方法，通过建立军民融合评估的数学模型，进而将军民融合建设项目的效益进行合理量化。要综合考虑重大项目建成后的辐射效益，我国“十三五”期间确定的军民融合重大工程项目，项目建成后，一方面可以产生直接经济效益，另一方面也可拉动智能制造、物联网、海洋经济等相关领域发展，产生巨大的辐射效益。对此，要运用现代经济学理论方法，对军民融合建设项目产生的地区乘数效应、对相关产业的拉动作用、对改善居民生活条件、对环境污染和生态平衡的影响，作出合乎客观实际的分析和结论。

四、科学确定军民融合综合评估的指标体系

如何评价军民融合发展的综合效益，需要建立一套科学明确、符合实际的可量化指标体系来进行评估，通过对指标体系实现情况的监测、评估、分析，对军民融合发展程度作出客观评价。可根据不同层次、不同领域、不同地区的特点，构建国家、省域、地市三个层次，组织管理、工作运行、政策制度和创新服务四大体系，基础设施、国防科技、武器装备、人才培养、社会服务、国防动员等六大传统领域，以及海洋、空天、网信、生物、新能源、人工智能等六个新兴领域的指标体系。我们认为，构建军民融合评估指标体系时，当前应当重点关注以下四个类型的指标。

（一）关于军民融合企业类指标

军民融合企业的数量。评价一个区域军民融合发展程度，一个重要指标就是看军民融合企业的数量。这里的军民融合企业，应当分为两部分：一是“军转民”企业，即“军口”企业在保证完成军品生产任务的前提下，也面向市场生产民品。二是“民参军”企业，即“民口”企业积极参与武器装备生产、维修和相关配套产品生产，以及进入军队采购供应商库，为军队提供被装、给养器材、油料、通用车辆器材、营房器材、药品器材等物资和服务的企业。军民融合企业的数量一定程度上反映该地区军民融合发展的活跃程度。军民融合企业产值。一个区域范围全部军民融合企业生产的最终产品和提供劳务活动的总价值量。军民融合企业有大有小，如何反映一个地区军民融合发展程度，就要考察该地区军民融合企业产值。军民融合企业产值中军用品的比重。军民融合企业产值中包含了军用品和民品两部分，评价与国防的关联度，需要考虑军民融合企业产值中用于国防领域物品的比重。

（二）关于军民融合项目类指标

军民融合项目的数量。军民融合发展战略要落到实处，最终要落实到项目上，评价一个区域军民融合发展程度，一个重要指标是看军民融合项目的数量。由于军民融合发展涉及众多领域，不同类型项目的目标定位和实施方式差异很大。应当对军民项目有个大致的分类，以利于评估中把握。从现阶段军民融合项目的情况看，可从以下角度进行划分，按照融合项目的目标功能划分，可分为以军为主、兼顾民用的项目；以民为主、贯彻军事功能的项目；军民共用、市场运作等项目。从融合方式上分，可分为采取军民共建共用、军建共用、民建共用、军民开放共用共享等方式的项目。对军民融合项目进行综合评估时，必须根据不同类型项目特点，具体情况具体分析，采用相应的评估指标，确立评估的重点。军民融合项目的投资额。军民融合项目有大有小，对军民融合项目的投资额度是评价的一个重要指标。军民融合项目的产出效益。军民融合项目产出包括军事效益、经济效益、社会效益和生态效益，应当根据不同类型项目的特点，分别制定相应的指标体系。

（三）关于军地资源共用共享指标

军民融合就是要在军地之间打破由体系、体制、标准、政策法规等方面造成的分割和壁垒，把国防和军队现代化建设深深融人经济社会发展体系，让人才、物资、资金、科技、信息等资源，能够在军地两大体系中合理流动，优化配置，实现富国与强军的统一。因而，军地资源共用共享，是评价军民融合程度的重要指标。依据军民融合相关政策法规，可考虑建立以下几个指标：基础设施军民两用程度。在基础设施建设中统筹考虑经济发展和国家安全的双重需要，积极贯彻国防要求，可以使基础设施具有经济和国防双重功能。该项指标用于衡量基础设施同时具有经济功能和国防功能，即可用于经济目的和军事目的的程度。军队储备与国家储备的融合程度。该项指标是衡量军队与国家在物资储备方面协调与否的重要指标，反映了国家和军队的整体储备水平。该项指标是一个综合性指标，可以从军队储备与国家储备分工是否科学、储备布局是否优化，国家储备、军队储备和市场储备比例是否得当、储备功能可否互补进行衡量。装备维修保障的社会化程度。随着高新技术进步，武器装备技术含量不断提高，使装备维修变得越来越复杂，社会力量越来越多地参与其中。例如，在伊拉克战争中，美国海、空军飞机的保养和修理任务有35%有私营企业或公司承担。该项指标主要用于利用民力进行武器装备维修的程度。大型运输工具贯彻国防要求的程度。该项指标主要评价飞机、船舶，以及大型特种车辆依法贯彻国防要求的情况。

（四）关于军民科技成果转移转化指标

随着科学技术不断发展，多学科专业交叉群集、多领域技术融合集成的特征日益凸显，单靠“军口”或“民口”科研力量让封闭式研究难有大的作为，必须搞好军民科技成果转移转化和军民科技力量的协同创新。在这方面，可考虑建立以下指标：高新技术军民两用程度。由于高新技术特别是信息技术的迅速发展，军民技术日趋融合，高新技术两用化趋势越来越明显。据有关资料，85%的军事核心技术可以向民用转移，而80%的民用核心技术也可以向军用转移。例如，改革开放以来，我国的国防科技工业已有10多万项军用技术转为民用。该项指标是衡量军地技术通用性和转化率的重要指标，可分解为两项小的指标，一是军用技术转为民用的转化率，二是民用技术转为军用的转化率。军民技术标准通用化程度。加快军地技术标准通用化进程，是破除军民技术共用和双向转移壁垒的前提。该项指标通过度量军民共用的技术标准在军民标准体系中所占比例，来表示军民技术标准的融合程度，是军民之间技术壁垒消除的量化反应，描述了军民技术标准一体化、规范化、系列化建设进程。

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