推动军民融合战略实施：问题与建议

来源：《宏观经济研究》

作者：张于喆，中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所

内容提要：新时代赋予军民融合工作新的使命和责任，要以新作为让新时代呈现新气象，共同奏响推进军民融合深度发展的主旋律，谱写军民融合深度发展的新篇章。目前，军民融合推进工作中仍然面临着诸多不平衡、不充分问题，离实现最终目标仍然任重道远，还需要长期不懈地努力。为此，必须要站在新的历史起点上面对新要求，增强责任意识、忧患意识，增强使命感和责任感，坚定实施军民融合发展战略。为贯彻落实党中央推动军民融合深度发展的战略部署，形成军民融合深度发展格局，建议围绕军民融合战略落地生根过程中存在的问题，着力做好“三个构建”：构建“政府引导、多方参与、市场化发展”的军民融合发展的生态体系，构建紧跟世界新军事革命发展趋势的军民融合创新体系，构建全国基础性军民融合信息集成与共享平台。

关键词：军民融合；不匹配；落地生根；生态体系

引言

未来相当长的一段时间内，坚定实施军民融合发展战略，对于应对新一轮科技革命、产业变革、军事革命的迅猛发展，以及中国由大向强而不断增加的风险挑战、外部压力具有特殊重要意义。目前，军民融合推进工作中仍然面临着诸多不平衡、不充分问题，主要包括高端军事需求和技术供给能力之间的不匹配，“决心大”和“落实难”之间的不匹配，军工集团相对封闭的自我保障和民营企业相对开放的主动对接之间的不匹配，制度建设和军民融合发展战略要求的不匹配，不同区域融合发展的同质性、不同主体融合发展的虚火上升和军民融合发展“初心”之间的不匹配等五方面的“不匹配”，离实现最终目标仍然任重道远，还需要长期不懈地努力。

面对新时代军民融合战略赋予我们的新使命、新要求和新责任，贯彻落实好这一战略部署，必须坚持党的领导、分类指导、协调配合、精准发力的军民融合发展原则，坚决拆壁垒、破坚冰、去门槛，务求降低军民融合战略在政策指引方面和实际落实过程中的较大落差。当前，我们处于实践变化快于理论形成的大变革时代，需要紧密跟踪军民融合发展战略落地生根过程中的痛点难点并确定优先级，紧抓军民融合深度发展的主要矛盾和矛盾的主要方面，力争在关键领域实现突破，以便更好地推动军民融合战略落地生根。

构建“政府引导、多方参与、市场化发展”的军民融合发展的生态体系

军民融合发展是一个整体协调、多方参与的过程，面临着“市场失灵”的障碍且主体多样、关系复杂，因而军民融合发展战略的落地生根作为跨军地、跨部门和跨行业的复杂系统工程，绝非任何单一方向、任何单一部门、任何单一行业可以“单兵突进”“独挑大梁”的事。为此，需要处理好政府与市场、当前与长远的关系，充分发挥包括政府在内的多元协同治理的作用，切实提高各方军民融合战略落地生根的责任感、使命感，确保党中央的决策部署和具体安排落到实处。特别是要注重发挥地方党委、政府在体制创新、规划引导、信息服务、平台搭建、公共服务、政策激励等方面的主导作用，着力加快“抓重点、补短板、强弱项”的政策转型，积极培育、打造互利共存、价值共创的军民融合发展的生态体系。而且，还要坚定信心决心、保持战略定力，通过持续不断的务实推进，有效利用社会各界力量与市场竞争机制，充分发挥市场机制在激发各类主体积极性、促进社会资源合作等方面的有效作用，真正把相互促进、双向迭代、共生共赢的生态体系建设作为实现军民融合深度发展的抓手，才能真正将军民融合发展工作落到实处并经得起时间考验。

切实根据不同类型市场主体的特点进行分类管理

在党委领导、政府与军方共同推进的军民融合发展体制中，政府部门应着力强化积极主动、担当作为的能力，充分发挥多元参与方作用，特别是要有效协调军方共同参与，针对不同类型市场主体进行军民融合的动因和需求，从需求侧创新军民融合方式，维护军民各方融合发展过程中的合法权益。政府各部门应当按照职能分工、协同高效的要求，具体做好军民融合发展事务、优化跨部门业务流程，提高军民融合业务的实时协同联动能力。实际工作中应坚持问题导向，提升政策制定的针对性和落实的有效性，尤其是要根据异质性主体间的合作需求设计合理的体制机制，尽可能地提升组织间的匹配度，为军民双方的融合发展提供政策法规制度支持。针对军工集团，应全力推进军工集团的内部变革以释放内部活力、注入融合动力、提升创新能力。比如说，应继续深入推进军工企业混合所有制改革，鼓励符合条件的社会资本参与军工企业股份制改造，鼓励符合条件的军工企业上市或将军工资产注入上市公司，加快军工企业的改革，降低由预算软约束造成的价格信号扭曲，提升资源配置效率。同时，还应推动军工企业更加适应开放式的市场发展需要，不断加强与国内外的交流和合作，进一步推动“走出去、迎进来”，打破当前相对封闭的状态，强化军民资源交互对接和行业协作，认真研究和妥善解决改革过程中因利益格局调整和生产要素重组可能出现的新问题和新矛盾。针对民营企业，应更多降低民营企业融入国防建设的制度成本，形成支撑国防和军队建设的产业“隐形冠军”和产业创新力、竞争力。比如说，应在规划立项审批、用地、用电、用气、用水、能耗、排污指标安排、投融资服务、人才引进等方面依法予以“民参军”企业更多支持和优先保障，激发“民参军”整体活力，助推“民参军”队伍规模不断扩大，初步形成“新兴主导、传统支撑、军民融合集群发展”的格局。同时，按照先行探索、以点带面、辐射带动的发展思路，坚持以增量融合带动存量调整，以新兴领域融合倒逼传统领域转型，鼓励企业积极承担国家、军工集团的军民融合重大工程和产业化项目，引导和支持企业专注于核心技术和关键部件的研发制造，培育一批军民融合特色鲜明、成长性好的骨干企业和重点区域，助推军民融合重点产业的高质量发展。此外，军民融合发展可能会给相关利益方带来更多的不确定性或短暂的利益损失，因此，在推动军民融合发展工作时，可能会遇到部分单位、一线员工和管理者不愿拥抱变革等方面的挑战。为有效推进相关工作，将抽象的融合发展概念转化成具体的融合发展价值，必须抓住关键的少数人。例如，一般而言，我们根据人们在变革中的观点和态度的不同，可以分为倡导者、跟随者、观望者和抵制者；因此，变革时要分清这四种人并区别对待，特别是在变革初期，我们要利用倡导者、争取跟随着、稳定观望者、疏导抵制者。

积极实施“互联网+军民融合”行动，建立健全伙伴关系

充分利用数字化基础设施构建促进军民融合发展的生态系统平台，通过同边网络效应和跨边网络效应，推动不同主体之间的相互渗透融合和不同资源之间的重新组合，增强跨部门、跨区域、跨层级的伙伴关系，激发军民融合发展的商业机会，从根本上改变不同主体原有的内外连接机制以及与利益相关方互动和资源整合方式。特别是在产业层面，借助云计算、大数据、物联网、移动互联网等新一代信息技术和生态系统平台的连接效应，通过整合海量分散化的军民资源，促进信息流、资金流、人流、技术流等全要素、全主体的全面覆盖、重新聚合，并通过数据分析支撑军民各方资源的泛在连接、弹性供给、高效配置、优化协同，进而以强关系打破传统行业边界并推动跨界竞争、重构同业竞争优势和竞争强度并重塑商业模式，逐步形成以每一主体为中心的供应链、助推各方主体增强与其他合作者的多方面关联、创造出共创共享共担的军民融合发展生态圈，为推进军民融合战略提供坚强保障和有力支撑。同时，在军民融合发展生态圈内，不断形成的海量可以交叉验证、可持续积累、全覆盖的个体基本特征数据和融合发展的合作数据集合，并基于上述真实、充分的数据和数据挖掘技术，既能对基础领域资源共享、中国特色先进国防科技工业、军民科技协同创新、军事人才培养、军队保障社会化和国防动员等各种军民融合发展需求作出智能响应，又能为地方政府和军口、民口企业创造新的军民融合市场和领域、建立健全风险分担和利益分配的管理以及监测预警响应机制提供基础和支撑，还能为中央政府部门多方面、多角度洞察市场变化以及决策提供重要参考，有助于实现军民融合的深度发展。

积极培育“政府引导+市场主导+专业化运作”的全链条、全方位服务新模式

要坚持服务思维，以“开放、协同、融合、共享、共治”的理念，推动政府管理和服务模式创新，提供价值链的整合能力、价值创造和效率提升的优化能力，打造利益相关者融合发展的生态环境，促进军民之间的信息资源共享及生产配置优化，进一步提升军民融合发展服务的精准性和有效性。要着力加强与军民融合深度发展相配套的有关专业服务机构的建设，增强综合服务能力，为军口各部门、政府各部门、企业之间搭建一个信息沟通、政策服务、行政服务的桥梁，增强各方获得感。构建包括金融服务、信息服务、贸易服务、知识产权服务、供应链服务等各种商业服务的综合服务平台，特别是跨界融合的创新服务平台，为军民融合深度发展提供规范化、专业化、个性化的全方位服务，提升为企业服务的针对性、精准性和有效性。要通过“互联网+服务”的模式，着力构建提供技术研发、数据分析服务、检验检测认证、供应链协同管理等服务的创新服务云平台，形成以需求为牵引、军民协同、产学研用协同、各类服务机构为配套支撑的创新网络体系，利用众包、众创等新模式促进服务效率的提升、全方位的合作与创新，进一步提升服务军民融合发展战略的能力。对于符合军民融合企业认定的纳入“军民融合大数据企业库”，实施全程动态跟踪服务，及时协调解决企业在军民融合发展过程中遇到的困难和问题，建立军民融合服务对接机制。

构建紧跟世界新军事革命发展趋势的军民融合创新体系

科学技术不仅体现综合国力的基础与核心，更是国际政治实力较量的重要“武器”。为了积极面对世界新军事革命发展浪潮，必须放眼世界前沿技术领域，大力推动军事科技创新发展，重构、重塑我军规模结构和军事实力，努力缩小与世界军事强国的差距，构建能够打赢信息化战争、有效履行使命任务的中国特色现代军事力量体系。而且，从发展的历史阶段来看，当前中国正处于由大到强的关键时期，面临着同时突破安全方面的“修昔底德陷阱”和发展方面的“中等收入陷阱”的考验，军民融合的战略指向应以新时期国家安全和发展战略需求为牵引，更应把战略重心放到创新发展方面，更应突出打造有利于军民融合发展的基础领域资源共享体系、中国特色先进国防科技工业体系、军民科技协同创新体系、军事人才培养体系，这既是外部环境的形势使然，也是内生发展的历史必然。

必须着眼科技兴军，牢固树立军民融合创新能力是核心战斗力的思想

当前，我们正处在世界格局深刻变革的新时代，面对世界新军事革命、国际竞争日趋激烈的严峻挑战，必须充分发挥科技创新的引领作用；只有进一步以军民融合模式提升中国的军事科技创新能力，将关键核心技术掌握在自己手中，才能从根本上保障国家经济安全、国防安全和其他安全。为此，第一，面向未来先行一步，提前加强技术和人才储备以及相关技术人才的培训。人才是提升军民融合创新能力的决定性因素，正所谓“功以才成，业由才广”。必须要把握科技大势、瞄准科技前沿，大力倡导学科技知识、强科技素养，高度重视战斗力生成关键要素的人才教育和训练，特别是包括计算机科学在内的科学、技术、工程等关键领域新技能和短缺人才的培育，通过加强培养具有高科技素养和解决问题能力的融合型人才，为武器装备现代化提供强大的技术支撑和人才保障。要不断加强与高等院校、研究机构的合作与交流，利用高等院校、研究机构先进的人力和技术基础，开拓军队干部队伍的创新视野并提升军队人才的专业技术知识和创新能力，通过学习掌握前沿技术和装备以获得经验和熟练的作战能力，充分发挥新一代信息技术、现代生物科技、新材料技术在武器装备、作战空间、战争形态、军事理论等方面的作用，全面提高军事创新特别是国防科技创新能力。第二，必须抢抓机遇、乘势而上，选准主攻方向和突破口。无论是当下还是未来，都要密切关注世界军事科技和武器装备发展动向，以军民共享共用为导向，前瞻军事科技和产业技术发展态势，着眼抢占推动战斗力生成和经济发展方式转变的科技制高点，强化技术识别获取能力，推动重大科技项目一体论证和实施，着力突破一批产业关键技术。日益加大对新兴技术的开发力度，特别是要在信息技术、生物技术、新能源技术等新领域新应用上提前采取行动并加大投入力度，通过构建军民共用技术项目联合论证和实施模式，推动军民融合产业前沿技术、共性技术联合攻关，促进军民科技力量一体运用，以便充分利用前沿技术提升战斗力，努力抢占科技创新战略制高点。要基于技术路线图制定发展规划，充分发挥科学性、权威性、前瞻性的指引作用，以明确的逻辑和主线提供发展蓝图、战略指引，突破武器装备发展的瓶颈、推进新质战斗力生成、抢占军事竞争和科技创新制高点，推动强军建设向质量效能型和科技密集型转变。同时，还要构建并使用基于论文、专利技术发展趋势等大数据的系统化创新分析系统，加强对前沿技术细分领域的分析，制定与改进前沿技术领域的项目规划、预算分配和成果管理，引导创新资源配置到重大问题和瓶颈问题，确保目标方向更加明确、战术路径更加清晰，实现以重点突破推进全面创新。

必须将军事创新体系更紧密地融入到国家创新生态系统，要注重开放合作和协同创新

第一，必须要强化开放观念，坚决打破封闭垄断。为了充分发挥军民融合在推动技术创新方面的强大推动作用，必须要加强科技创新资源优化配置，挖掘全社会科技创新潜力，构建起军事需求与民用需要双轮驱动、军事创新与民用创新良性互促的强大创新驱动机制，从国家战略层面打造一体化创新驱动发展的新格局。要站在国民经济建设和国家战略高度，将军民融合创新发展纳入国家经济发展总体规划，将涉及军民两用性的关键技术创新开发及其成果产业化纳入国家科技创新发展规划。要建立科研院所、高校、企业和军工单位、军事机构的常态化沟通协调机制，通过建立科学高效的军事需求生成提报对接机制，促进军地互动、公私合作、资源共享和优势互补，推动军民融合技术的合作开发与成果共享，切实提升协同创新效益，最终实现军民一体化创新。积极构建军民融合产业协同创新共同体，通过搭建沿着“创新链”纵向联合、上下联动的合作平台，以推进军民产学研协同创新发展为目标，推动基于任务、兴趣结合在一起的军民融合项目和自组织系统的发展，提高重点领域的共性技术研发、成果转化能力和科技人才服务，为实现党在新时代的强军目标、全面建成世界一流军队提供强大动力和有力支撑。要通过持续性投入重要且有效的研究开发项目和各类计划，有效吸引各界优秀科技人才及团队参与，获得提升军事战斗力的技术保障能力，健全完善以军事需求为导向的技术共享、合作研发和成果转化的运行机制，夯实军民融合式协同创新机制，以应对日益复杂的国家安全形势。第二，必须要强化共享观念，推动军地科技创新资源共建共享。依托各地既有科技资源，整合、布局一批重大科技基础设施和国家产业创新中心、国家企业技术中心、国家地方联合工程研究中心等创新平台，充分发挥国家产业创新中心、国家企业技术中心、国家地方联合工程研究中心等创新平台在军民融合发展战略中的关键支撑作用，推动军地科技资源共建共享共用。同时，以重大科技工程为牵引，在海洋、太空、网络空间、海外布局、生物、新能源和人工智能等新兴领域全面布局，探索创新研发组织模式，提升新兴领域的核心竞争能力，推动国防科技工业的技术进步，形成军民融合深度发展的格局。此外，积极研究军民两用技术相互渗透的特点，从产业链视角和技术创新视角，进行技术双向转移的体制与机制设计，激发“大众创业、万众创新”的激情，打造“众创空间”孵化平台模式，初步解决科技成果不能转、不想转、不敢转的问题，加速军民两用技术推广和科技成果的双向转移转化，提升协同创新能力和产业竞争力，助推新兴领域的高质量发展。

必须积极构建科技中介服务体系，最大程度利军便企，为军民融合深度发展提供支撑

必须要围绕“提升科技服务供给能力、创新科技服务组织方式、改善创新服务效率与效益”等关键诉求，大力培育市场化、专业化的技术转移、知识产权、科技金融等科技服务机构，构建全链条的军民科技协同创新服务体系。要以满足科技创新需求和提升产业创新能力为导向，以知识、技术、信息、数据等新生产要素为支撑，为解决军民融合发展质量、发展效率、发展动力变革提供技术保障和支撑，打造军民融合发展新动能。要坚持需求导向，围绕重点领域和重要行业，推动创建包含专业技能、活动和技术信息等内容的科学、技术与创新资产概况图，为科技成果转化和技术需求提供信息、助推供需对接，并逐步形成相关科技信息的收集、评估、维护、推介、对接等工作机制，以促进军民各方采取广泛而富有成效的互动合作。要建设系统化、平台化的科技服务体系，通过构建军民融合技术转移转化平台，不仅要提供工商、税务、人事培训、市场支持、法律政策和知识产权等管理咨询服务，还要提供与大学、科研院所和企业联络沟通、产品设计支持、新产品评估等技术咨询服务，以及提供种子资金、中间融资或者风险基金等方面的融资服务，提升军民融合协同创新的专业化服务水平和质量、效率，实现以更高层次、更深程度、更近距离推进军民融合协同创新发展。

必须坚持问题导向，加强制度创新

要用改革的思路和举措破解军民融合发展的关键难题，在试错的过程中不断识别、修正和完善现有制度安排，最终达到利用制度安排降低军民一体化创新活动中的交易成本和外部性风险，以此提升创新的效率和效果，并初步形成国防科技创新百舸争流、千帆竞发的生动局面。例如，在健全武器装备产品的市场机制方面，应该不断深化市场准入制度改革以及完善武器装备科研采购制度、军品定价议价规则，特别是军品定价机制的改革；要深入推进武器装备领域分系统/大部件和单机/部件类产品的竞争性采购，不断完善武器装备科研生产和维修领域竞争性采购的程序要求，逐步打破军工行业封闭垄断、拓展竞争主体范畴、释放武器装备竞争性采购的潜力，营造激励创新、促进竞争、遵从基本秩序的公平、开放、透明的竞争市场环境。比如说，对于分系统/大部件、单机/部件类产品等竞争性领域而言，是否可以考虑在市场准入方面实施负面清单制度，允许各类市场主体依法平等进入清单之外的领域，进一步打破行政性垄断，完善公平竞争的市场环境。再如，应该根据军品特点进行分类管理，逐步推动大型武器装备整机/总体类产品及其“单一来源采购”上游产品的成本加成定价模式为主，向更加市场化的定价模式转变。对于成熟性产品和服务，建议采取全寿命周期保障管理，统筹考虑装备的科研条件保障费、研制经费、生产技术改造费、购置经费和维护保障费用的合理使用；对于前沿性产品和服务，建议采取成本加成价格管理，不断完善军民融合发展的价格形成机制，推动军民融合产业的高质量发展。

构建全国基础性军民融合信息集成与共享平台

构建军民融合信用体系

完善军民融合风险管控机制，加强对军民融合企业信用、安全的评估和抽查，建立军民融合企业的淘汰机制和“黑名单”制度，以促使军民融合企业的不断自我完善，着力营造安全可靠的融合发展环境，进一步激发融合活力、降低融合成本、提升融合效率。鼓励各级政府部门创新治理工具，运用大数据技术对海量信息进行搜集、甄选和挖掘，加强对军民融合焦点问题的舆情分析，通过绘制成可视化、可描述的“军民融合景观”，及时有效地把握军民融合发展的情况和问题，推动政策设计更加适应形势任务变化和支撑保障条件。

构建满足各级政府、军方和各类企业“需求对接、资源共享”的信息集成与共享的技术支撑和组织机制

应坚持数据思维、平台思维，在确保数据安全的前提下，积极建设全国范围的、统一的军民融合发展“大平台、大数据、大系统”，形成互联互通、统一接入、统筹利用、安全可控的军民融合企业数据资源开放共享大平台，推进信息的可视化，并扩大对非涉密信息的公开和利用。各地区要突出数据的战略地位，按照统一的标准和规范，建立物理分散、逻辑集中、资源共享、政企互联的信息资源大数据，并做好各自地区辖区范围的军民融合企业数据资源的建设、更新、管理和共享应用工作，促进军地间、政府部门间以及政府与非政府部门间的合作，切实避免各自为政、自成体系的融合式发展。市场主体要以数据资源的汇聚、共享、利用为核心，在各自许可范围内合理使用共享的军民融合企业数据资源，并将应用情况向数据维护单位反馈。数据维护单位则要保证相关数据的一致性、准确性、时效性、完整性和可用性，着力解决跨部门、跨层级信息难以共享、难以协同等问题，同时需要加强相关数据使用全过程的监督管理，定期进行安全评估并建立应急处置机制，在确保不泄露国家秘密的前提下，最终有效推进军民融合企业数据资源的整合共享、开放应用。鼓励政府相关部门创新治理工具，运用大数据技术对海量信息进行搜集、甄选和挖掘，加强对全国性和区域性军民融合焦点问题的舆情分析，通过绘制成可视化、可描述的“军民融合景观”，及时有效地把握各地方军民融合发展的情况和问题，推动政策设计更加适应形势任务变化和支撑保障条件。

强化军民融合发展潜在风险的评估

实施军民融合发展战略是构建一体化国家战略体系和能力的必然选择，也是实现党在新时代的强军目标的必然选择，但是军民融合战略实施落地过程中也会产生包括军事信息安全、武器装备供应链断链、资源错配和效率损失等在内的一些现实风险。因此，在军民融合战略落地实施的进程中，必须准确地把握军民融合发展的潜在风险。应对影响军民融合战略落地实施的各类风险进行全面细致研判，根据各类风险的发生概率和潜在影响，比较、评估和判定不同风险，形成研判融合发展形势的主要依据，确保能够在不断变化的发展环境中正确应对各类风险，并寻求在可能面临的风险和机遇之间的平衡，既为合理确定军民融合发展中“融什么、怎么融”等关键问题形成统一认识，也为制定军民融合战略落地实施计划提供支撑以打开“融不好”的症结。

参考文献：略

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