美国武器装备科研生产军民融合的主要做法
美国武器装备科研生产军民融合的主要做法
本文原刊载于《军民两用技术与产品》2018年第11期，远望智库独家推送
作者：尹常琦、于晓伟、吴 蔚，中国航空工业发展研究中心
冯 静，国防科技工业局
军民一体化（CMI）/军民融合是指国防科技工业基础（BTIB）建立在更大的民用工业基础（CTIB）之上，形成一个完整统一的国家科技工业基础（NTIB）的过程。在军民一体化基础上，采用共用的技术、工艺、人才、设备、材料、基础设施等要素，满足军用和民用两种需求是美国冷战以后国防工业采取的主要政策走向。美国法典中的军民融合是指消除民用公司参与国防部项目的障碍，在承担国防项目的执行者之间创造新型商业关系，推行现有最佳做法，并推进新型商务做法的发展与应用。在采办政策上，要尽可能依赖那些符合国家安全需要的民用技术和工业基础，减少商业产品、工艺和标准运用的联邦政府壁垒。
（一）国家顶层法规和战略规划
1990年，美国国会先后制定《联邦采办改革法》《国防授权法》《联邦采办精简法案》，要求国防部尽量采用民用企业的技术与产品，并以法律体系的形式确立一个统一的国家工业基础，以保障国防工业有强大的工业体系和创新能力。为促进军民大型科学仪器与设备共享，美国以法律形式保障政府对其科研基础设施的稳定投入，主要集中在国防、核工业、网络与安全等领域。1994年，美国国会根据国会技术评估局的《军民一体化的潜力评估》报告，首次将军民一体化战略作为国家战略，在国家层面进行了战略总体设计与长远规划。此后陆续发布了《国家军事战略》《国防战略指南》《四年度防务评估》等文件，从顶层明确装备建设和国民经济建设协调发展的总要求，形成了国家层面的军民融合总体框架和执行路线图。2011—2015年，美国制定了材料基因组计划、大数据计划、战略计算计划、脑计划和纳米计划等国家级战略计划，并配合《国家安全领域科学技术创新发展战略》《维持美国全球领导者地位：21世纪国防发展重点》等科技战略，以及《云计算战略》《大数据研究与发展战略》《国防部制造技术战略规划》《网络电磁空间发展战略》等重点领域发展战略规划，明确了通过军民大力合作为装备建设和经济建设创造更快捷、更高效、更安全的科学技术。
（二）实施军民融合科研计划
美国政府通过实施“民用技术转移计划”“民用运转和保障节约计划”“技术再投资计划”“国防部制造技术计划”“合作研究和开发计划”“独立研究与开发计划”“两用科学和技术计划”“利用民用技术节省使用与保障费用倡议”“技术转化倡议”等系列计划，促进了军民技术的相互交流转化。通过“多学科大学研究倡议”等计划吸收大学参与国防科研项目；通过“小企业创新研究计划（SBIR）”鼓励中小型企业开发满足国防部需要的、具有商业化潜力的技术，并为其提供资金；通过“联邦实验室多种经营计划（PDLDP）”，推动联邦实验室创新技术向工业部门的转移；通过“大学研究设备资助计划”为大学添置科研设备，改善科研条件等，极大促进了民间机构参与国防研发的积极性。其中“小企业创新研究计划”每年投入25亿美元支持初创公司的高风险项目，美国政府还规定研发经费超过10亿美元的联邦政府部门，每年要有一定比例的经费支持小企业和非营利研究机构的技术转移项目，从而带动了民间资本的投入，推动了科技成果的快速转移转化。
（三）构建军民互补的研发生产体制
美国除将必需的军用核心能力（如常规弹药、核武器、核潜艇的制造及重要武器装备的总装，少数专用零部件和保密技术）保留外，其他大部分产品采用与民品相同的设备设施、规范和标准，并在同一生产线上生产。美国国防工业体系的主体是军民结合型的私营企业，军民资源的共用性和军民技术的通用性保障了按市场规律进行武器装备研发生产，大大降低了采购成本，快速提升了装备的供给效率和装备的先进性。
（四）促进军民两用技术开发
1993年，美国政府制定了为期5年、总预算241亿美元的国防再投资和转轨计划，其中约70%资金用于发展军民两用技术。1998年，美国颁布《国防授权法》，规定军方必须加大对军民两用技术的投资，并采取军方和民口分摊的原则。美国立法规定，包括国防部在内的政府机构必须将其产生的创新成果转移到私营部门中，以转化成新的产品和服务。美国国防部对2000—2011年间与其签署协议的505家企业进行调查，发现共签署了602项技术转让协议，为企业带来了133.51亿美元收入，其中民品收入达120.3亿美元，占比90%，如表1所示。
（五）推动军民标准交叉化
1994年，美国国防部允许承包商依据民用质量ANS/LASQ-C9000确定自己的质量体系，并通过全面清理，采纳了1784项非政府标准，废止了4000项军用规范和300项军用标准，极大鼓励了民用先进技术在国防领域的应用。据美国官方统计，通过军民标准交叉化，在短短两年内节约成本约5.5亿美元。
（六）推动国家创新平台开放共享
美国建立了大规模的政府/军队科研体系，巨资兴建了大量先进科学仪器和基础设施，并高度重视这些设施的开发共享，以发挥财政投资的最大效益。美联邦政府授权国防部开放国防实验室的设备、技术和研究能力，向社会提供有偿服务。目前已开放了1066个实验设施，其中海军473个，陆军455个，空军基地38个，包括小型实验室、中心测试设施和靶场等39个。每年约有2万名研究人员使用能源部科学局管理的设备设施，其中1/2来自美国各高等院校，1/3来自能源部国家实验室，其他来自工业界等机构。
（一）最高协调机构
美国国家安全委员会为最高协调机构，负责协助总统制定、审查并提出与国家安全有关的内政、外交和军事政策。早期由总统、副总统、国务卿、国防部长、财政部长、中央情报局局长、参谋长联席会议主席等高层官员组成的总统班底，目前已发展为正式的政府机构组织，由200余人组成，包括百余名专职人员。在协调经济与国家安全方面，该委员会明确将工业和人力动员、基础设施保护、全民防御、政策连续性和自然灾害、应对恐怖主义等方面作为决策内容，国家安全委员会还设立紧急准备与动员计划政策协调委员会，设有军事动员、应急通信、应急反应、工业动员、资源动员、科技动员、财力动员、民防动员、地震动员、国防后勤、动员与部署指挥等12个部级协调组。
（二）部门内部协调机构
在部门决策机构层面也设立相关军民融合机构，如美国1993年设立的跨部门的国防技术转轨委员会，成员有陆海空军、商务部、能源部、运输部、NASA及国家科学基金会等单位。国防部还设立技术转移办公室，作为军民用技术转移牵头管理部门，负责与能源部、商务部等政府部门和协会的协调。
（三）军政联合协同机构
美国促进部级协调机构主要是国防技术与工业基础委员会、国防生产法委员会、核武器委员会和航空航天委员会。为加强国防部同国家航空航天局(NASA)、能源部等部门关系，成立航空航天协调委员会和核武器委员会等级部级委员会，分别负责协调国防部与NASA和能源部之间的关系。
（一）提供税收优惠
美国的税收减免优惠政策为实现科技创新提供了财政激励，有利于新技术的商业化及推广应用。1981年美国颁布的《经济复兴税收法》规定，企业R&D支出可作为直接费用予以抵扣，凡当年R&D开支超过前3年平均值的企业，对其增加部分给予25%的税收减免。从事基础性研究的机构本身享受免税待遇，如政府直属研究机构、独立非营利研究机构。承担国防研究与开发项目的军工企业可获得减税的永久性政策，各州对这些军工企业免征销售税，只收联邦所得税和州所得税。2008—2010年，美国宇航与国防行业主要军工企业的联邦企业所得税税负（纳税额占利润的比例）约为17%，远低于法律规定的35%的税率，也要低于全部工业企业18.5%的平均税率，见表2。在美国主要军工企业中，波音公司同期的有效税率低至-1.8%。其中仅美国政府通过税收方式为波音公司大型民用客机的补贴在1989—2006年间就高达22亿美元。2008—2010年美国主要军工企业利税统计表见表3。
（二）给予科研退税优惠政策
美国于1986年颁布国内退税法，规定一切商业性公司和机构可获得新增值20%的退税，前提是其研发经费比以往有所增加。费用包括雇佣人员的工资、研究所必需的物资投入（不包括土地和折旧设备）及其他直接支撑研发的服务费。研发活动退税不仅限于企业和机构，如个人从事经营性的研发活动，也可享受上述20%的退税优惠。
（三）给予加速折旧优惠政策
20世纪七八十年代，美国出台的经济恢复税法允许承担军品的企业可以加速折旧。美国两次缩短固定资产使用年限，加速折旧，并简化固定资产折旧算法。对承担军品科研生产任务的企业，允许一些设备可5年完成折旧，一些厂房可10年完成折旧。研发中使用的特定仪器设备可加速折旧，最长年限为3年，是所有设备折旧中最快的，减轻了承担军品任务的科研生产企业的负担。
（四）鼓励风险投资
20世纪70年代末至80年代初，美国先后颁布《收入法》《经济恢复法》，规定企业风险投资总额的60%可以计入成本免征所得税，其余40%的风险投资可以减半计入成本征税，企业从事风险投资的所得税率从49%降至20%，促进了以信息、生物为代表的高新技术产业的发展，也极大降低了武器研制生产上的投资风险。近年来，波音、洛马等大型军工企业广泛采用风险投资的方式对从事前沿技术开发的初创企业进行投资，以获取行业外部的创新技术。
（五）对军工企业实行项目补贴
主要通过五种方式对军工企业实行补助，一是通过合同形式将研发项目交由军工企业负责，企业可以使用这些研究成果；二是政府研究人员支持企业开展装备研发活动，而企业不需支付任何费用；三是允许企业以无偿或低价租赁的方式使用政府所有的研发设备和研发设施；四是企业自行开展研发活动可以从政府获取独立研究与开发（IR&D）补助，此项年度投资额高达45亿美元；五是政府向企业提供预付款，降低企业研发风险。
（六）提供优惠借款和融资
美国政府规定需要资金流来完成军品研制、生产的企业，可向金融机构申请借款。美国国会授予联邦储备银行以国家财务代办的身份实行贷款担保，并可为企业进行技术开发和军品出口提供长期低息贷款，或者向外国买家的私人银行提供担保。1998—2004年间，进出口银行提供的贷款和私人银行担保共计530亿美元，其中280亿美元给予了波音公司。美国政府高度重视资本市场对企业的支持作用，主要军工企业如洛克希德·马丁、波音、诺斯罗普·格鲁曼、通用动力、雷神等五大军工巨头全部是华尔街上市企业。在美国政府军备采购需求牵引下，军工企业充分利用军事高科技给人们带来的心理预期，通过产融结合、企业上市、专业重组等形式，为武器装备科研生产提供源源不竭的资本动力，为美国军工产业发展奠定了坚实基础。
（七）支持中小企业发展
美国政府将中小企业视为美国经济的脊梁，中小企业为美国经济发展提供了原动力。据统计，美国55%的新技术由中小企业创造，70%的科研项目由中小企业完成。2003—2012年间，美国国防部有19.8%~24.6%的主承包合同，以及31.7%~37.4%的分包合同授予中小企业。综上，美国促进军民融合的做法是全方位、多层次、渐进式、可持续的，其做法值得我们学习借鉴。军民融合发展战略不是一蹴而就的，也不是单一层面的问题，是整体施策、共同发力的过程。在这一进程中，有很多鲜活的经验和失败的教训都应引起我们的深入学习和反思。
参考文献
[1] 美国法典第十篇第243章[EB/OL].www//http:dia.gov.usa，2018-10-10.
[2]宋文文.美国推动军民两用技术转移的主要做法及启示[J].军民两用技术与产品，2018（8）：45—48.
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