《军民融合：DARPA创新之路》：采办策略中的军民融合创新（七） | 评论赠书

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采办策略中的军民融合创新

主要介绍合同商和高空长航时无人机联合项目办公室人员关于该项目所采用采办策略的观点。我们关注的是这一采办策略中的军民融合创新性：先期概念技术验证名称、产品与过程综合研发流程、第845条其他交易授权和飞行器出厂单价，同时还讨论了其他方面。

5.4.1 项目管理与结构

合同商们普遍对项目结构与采办策略持积极态度。尽管进度须加快，并且从一个阶段向下一个阶段过渡需要坚持不懈地努力，还是认为阶段长度足够了。合同商们喜欢管理和技术上的自由度，将它看作是与政府之间开展业务方面环境的改善。在大多数情况下，联合项目办公室敢于让合同商们占据技术领先地位。合同商的设计和管理职责日益增长，给联合项目办公室带来了重大挑战，尤其是关于说服合同商做些不一样的事情而建立必要的共识。强调使用商用现货非常重要。合同商们认为商用现货是有用的工具，可降低成本并减少周期时间，但是集成仍然是一个艰巨且经常被低估的任务。另外，关于商用现货所存在的可靠性与可支持性担忧，与军事操作环境和供应商的商业定位有关联。虽然政府和合同商们承认这些潜在的问题，但这些担忧尚未完全解决。我们发现了两个商用现货相关的问题。

第一：“消失的供应商”综合症（例如：德州仪器C-80处理器芯片）。当原来的供应商不再生产或支持某个组件时，设计配置发生了什么问题？商业制造商们不断地改变他们的设计，当一件特殊商品要停售时，他们就不需要通知客户吗？根据传统军用规范（military-specification，MILSPEC）采购协议，要求供应商通知政府某个部件即将终止生产，然后政府可以在“停产前购买”该部件，储备足量备件保证使用该部件的武器系统在预期生命周期的可支持性。

第二，由于作战环境是非商用现货，商用现货应用起来比较困难。与“全球鹰”中受压的有效载重舱一样，其部件环境未必“商业化”。27,000英尺的有效高度加上温度变化和飞行固有的震动，都是商业化部件在设计上很少能满足的坏境条件。零部件供应商几乎没有构建一种新军用设计的动机，因为市场很小。这么小的购买量使合同商对供应商没有影响力；这样随着商业设计的发展就没有替换件可用了，甚至集成也很困难。但是，现场产品技术首先更便宜而且可减少研发周期。

两个合同商中有两个为此项目建立了各自的商业单元。在这两种情况下，他们获得了差额成本和较高的生产力与质量；他们也引用了改善问责制并加强员工承诺，这是这种方法的好处。因为来自怀特-帕特森空军基地项目办公室的空军人员已为该项目工作了数年，向空军转移管理职责预计是顺利的。但是，合同商们预期两种管理方式有所改变，可能项目关注点也有所变化；尤其是，空军可能会放松飞行器出厂单价约束并想要改变有效载荷。

5.4.2先期概念技术验证命名

一个先期概念技术验证的概念和定义可能是该项目中早期某些困惑的来源。至少一个合同商推测过某个先期概念技术验证类似于一个先期技术验证（Advanced Technology Demonstrator，ATD），重点验证技术可行性并相应地规划其项目。在这种情况下，原始协议明确规定合同商将生产两个“概念验证”飞行器，其中一个是在历史上已经与技术验证项目相关联的术语。先期概念技术验证所包含的不仅仅如此。

某些合同商认识到先期概念技术验证的概念已包含在内，因目标变化而使项目执行复杂化。我们仅能找出有限的理论支持这个观点。最早的项目文件（招标文件草案，管理规划）详细地定义了该项目和先期概念技术验证的概念并保持一致。先期概念技术验证指导方针随着时间的推移已经有所改变，最相关的是在最新指导方针中“成熟的先进技术”这个地方使用了术语“成熟技术”。虽然不同之处很小，但它提出了可接受风险这个问题。成熟技术的意图认为是转化为较低风险项目，风险转移到子系统集成而不是研发这些子系统。我们也观察到先期概念技术验证已变得比最初的意图更重视成功了。最初，取消一个先期概念技术验证并不代表这个项目失败，更确切地说是几种可能结果之一；参与者仍然学习了技术和作战概念。

关于先期概念技术验证的可靠性与可维护性，很少做出努力。一些合同商认为这些领域需要大量的投资，可能比他们已经在早期设计阶段考虑得更多。

5.4.3 第845条其他交易授权

合同商们赞成增加灵活性，执行第845条其他交易授权提供的项目。具体的益处包括：审计和报告的减少、更容易接近优选供应商、消除不必要的架空功用并利用内部管理流程。成本节约可能与这些益处有关，但是节约金额尚不清楚。

一个合同商估计成本节约来源于第845条其他交易授权。它们包括：消除文书工作、简化成本建议书、限制可交付数据、简化并合理化合同管理、限制项目绩效考核，以及无军用规范。与这些类别相关联的直接与间接节省，共计项目总成本的23%。在另一个例子中，一个合同商利用飞机研发与采购费用（兰德公司模式）和价格H模式，估算传统采购流程下的成本。建模操作者说考虑到项目与系统特点，第II阶段成本应该在4亿至6亿美元之间，需要4～6年时间。第845条压缩了几乎一半的成本和进度。

合同商们指出，执行第845条其他交易授权项下的项目并不一定会造成公司政策与实践的放宽。通常，需要付出一定的努力来获取内部程序的豁免。

5.4.4 产品与过程综合研发

产品与过程综合研发流程和产品综合研发小组的应用在各合同商中有所不同。“全球鹰”拥有一个正式的产品综合研发小组架构，最初在第II阶段招标文件中已概述，而“暗星”从未这样构建过。共用地面部分也有一个产品综合研发小组架构，源于II级+地面部分产品综合研发小组。虽然如此，所有合同商均按产品研发团队的模式舒适地操作。联合项目办公室负责维持整个第II阶段的II级+产品综合研发小组架构，但是这个架构并不总是恰恰与合同商组织机构平行。

合同商与联合项目办公室均指出，产品综合研发小组并未真正“集成”：这个小组不包含来自所有参与机构和所有相关职能单位的至少一名成员。实施符合纯理论观点的产品综合研发小组成本将非常高，并且没有参与者认为缺乏集成是个问题。第845条其他交易授权的结合（隐含合同商设计职责）和产品与过程综合研发流程，使得政府-工业关系紧密而积极、不断发展，其特点是开放式沟通与合作。产品综合研发小组架构对这种关系来说是必要的。它要求联合项目办公室人员真正参与项目，而不是仅仅审查一下正式文件，并允许他们获得与合同商所知的同样信息。因此，联合项目办公室能很好地了解项目的状态与问题，虽然不是通过正式文件得知。合同商与联合项目办公室均指出，这种紧密的工作关系和政府使合同商相信这种改变需求而非发布指令的需要，象征一种根本性的文化变迁，都需要花时间来吸收。

因为仅有三大主合同商与之交流，这个小项目办公室在第II阶段没有过度扩张。合同商们认为，这个小联合项目办公室能够有效地管理这个项目，而且联合项目办公室人员的技术素质比较高。联合项目办公室也具备第II阶段活动所需的混合技能。尽管总体上是积极的，但产品综合研发小组架构与产品与过程综合研发流程并不总是如预期的那样发挥作用。理论上，一个产品综合研发小组的成员是平等的，并且为了做出决定必须达成一致意见。实际上，所有成员并不平等。某些情形下，团队动态及长期存在的文化规约使得政府主导决策。强调政府人格和国防合同商尊重政府的历史文化在此是重要因素。这个难题提出了政府对于决策的责任，尤其是额外成本。因此，政府与合同商人员的人格与态度能影响一个产品综合研发小组的功能好坏。

第845条其他交易授权与合同商当局之间存在一个潜在的冲突，一方面是设计与管理，另一方面是政府参与产品综合研发小组。产品与过程综合研发流程中，所有团队成员对于决策结果具有平等的责任。该采办策略项下保持政府问责制的意义并不清晰。这是一个需要调查的严重问题。合同商们还认为政府产品综合研发小组成员经常扮演一种监管的角色，而不是作为一名技术参与者。政府在一些领域的技术参与度比较低。政府的技术角色与监管角色之间必须要有适当的平衡。对产品综合研发小组的最后一个质疑，是实施被执行到了一个极端荒谬的程度——产品综合研发小组仅有一名或两名成员。例如：有很多小型产品综合研发小组，重要的交流与协调问题可能挑战项目管理。

当政府代表是一名系统工程与技术分析合同商时，存在潜在的利益冲突。首先，因为系统工程与技术分析组织因研究与分析获得报酬，他们的冬季可能指向附加分析，而不是作出行动导向的决策。第二，因为一些系统工程与技术分析合同商，还是其他项目中的主合同商，并可能在将来的项目上有所竞争，可能发生不当转让专有信息的事件。最后，某个合同商拒绝允许不同意某些关于并行报告交战规则的内部系统工程与技术分析人员参与关键会议。结果就是缺乏项目这方面的深刻理解。当这些问题在高空长航时无人机背景下提出时，它们与项目采办策略无关，更明显适用于广泛依赖于系统工程与技术分析支持的管理方法。

5.4.5 飞行器出厂单价成本与性能交易

成本相关问题，包括：飞行器出厂单价要求和非重复性工程融资充分性，是我们讨论的重要问题。合同商们和联合项目办公室相信飞行器出厂单价要求是控制成本并鼓励性价比权衡的合理方式。项目参与者相信这样一个约束可推动创造性解决方案。然而，合同商必须在定义系统方面具有完整的自由裁量权——合同商们乐于拥有的一种职责。但是，为达到那个目标，定义1000万美元的飞行器出厂单价的分析量和非重复性工程可用资金尚不清晰。

合同商们和联合项目办公室认识到按照每个飞行器100万到300万美元的预算，两个飞行器均将超过飞行器出厂单价。当这个消息已在参与组织中下达时，政府却公开声明飞行器出厂单价仍然可以达到。事实上，合同商们已认定降低成本才能在将来实现飞行器出厂单价。由于很多原因，生产成本将超出飞行器出厂单价。飞行器出厂单价成立的假设基础已经违反，包括：生产缺口与向下一阶段的过渡、子系统初始成本，以及成本改进。另外，合同商们断言研发资金已不足。为了实现1000万美元的飞行器出厂单价，需对生产工程及工装进行额外的非重复性工程投资。

或许更重要的是，为实现飞行器出厂单价目标而进行的性价比权衡不充分。虽然在性能方面做出了一些妥协，但是并未降低功能性。由于对军事效用定义的感知模棱两可，这些权衡很大程度上正在忽视。当管理从DARPA转移给空军时，军事效用尚未界定，这样合同商们可能将其理解为系统能力。因此，合同商们害怕由于疏忽丢掉用户最想要的功能已经避免权衡功能性。一些合同商也感觉到，不管联合项目办公室的意图和招标文件的措辞，他们也无法进行性能权衡。

政府强制实行一些子系统像传统采办项目中强调的“需求渐变”。政府为增加不必要的系统；而是，他们授权或加强DARPA没有理解到位的作战能力^[]。另一个与成本相关的问题涉及合同商的论点，与先前的项目（“海弗蓝”，“沉默之蓝”）相比，他们完成了更多工作而报酬却更少。他们宣称正在研发的系统比过去项目的技术验证任务多得多，政府成本过少。如果这是事实的话，政府从其投资者处收集更多资金的能力受限，可能由于联邦研发预算紧缩且新项目较少，而不是采办策略导致的。另一个成本与性能问题涉及到缺少正式的变更程序。合同商们指出由于无正式流程可以轻松地合并设计变更，为变更后果负责的当事方很难决定是否变更。

5.4.6  其他问题

合同商们和联合项目办公室一致认为最影响项目的事件，是1996年4月22日“暗星”1号飞行器在起飞时坠落。影响因素清单如下：

l 合同商洛克希德马丁臭鼬工厂将进度推动得比已经加快的计划更快。如第四章所述，合同商是为了展现其在先进技术验证项目上的卓越能力——而非合同义务来推动进度。合同包含一小部分加快进度的成本。

l 关于这个配置的空气动力学方面，该合同商既未构建足够的数据库，也未事先进行充分的风洞试验。明显过高估计了先前经验的相关性。

l 对合同商项目管理风险评估失误，尤其是当其自己的工程师报告时，未解释建模、模拟数据与首次飞行数据之间的差异。

此次坠落增加了整个高空长航时无人机项目中的风险规避。它使其陷入了更多的评审和更保守的设计决定，影响了“全球鹰”与“暗星”的成本和进度，但是它是否是主导因素不确定。正常的监督和评审程度对“暗星”无效，项目办公室在准备第二次飞行之前就知道这槽糕的空气动力学数据库以及飞行数据差异。联合项目办公室想要推迟第二次飞行，但是被政府官员驳回了。现在的合同商管理人员断言，在第一次飞行之前研发与试验延长四个月即可生成数据，找出并解决这些技术问题。

另一个问题是飞行器合同商认为共用地面部分努力不成熟。它增加了项目风险，迫使政府担任系统集成商。同样，一个地面系统合同商干涉飞行器任务控制设计也不恰当。操作问题质疑共用地面部分的价值：“全球鹰”与“暗星”具有完全不同的能力（范围与耐久性）和任务剖面（低对高威胁环境），看起来是独立操作的。联合项目办公室并未发现努力不成熟，但是，同意风险增加了并承认其作为系统集成商的角色。该办公室指出作出项目早期研发共用地面部分的决定一部分是为了通过降低项目中明显的重复性来获取国防部和国会的支持。项目启动时，通用性是系统研发规划中的一大主题。从不同角度来看，由于两个飞行器及相关的飞行与任务控制系统是独立设计的，研发一个集成共用地面站的难度增加了。它们在硬件或软件方面没有通用性。共用地面部分最初的努力就像是共用包装方面的努力，虽然应用系统集成后变得实用，但仍然有限。

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