美国国防采办的革命性变化——全面解读809小组关于精简和编纂采办条例的报告

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转自：空天防务观察（AerospaceWatch）

作者：蔡天恒

809小组（Section 809 Panel）由国会通过2016财年的国防授权法案（NDAA）成立，旨在解决国防部购买作战装备的采办方法的改革问题。自成立以来，该小组发布了一份中期报告&中期补充报告和三卷最终报告，其中包含总计98项建议，旨在从战略和战术角度改变国防采办的整体结构和运作方式。

一、改革建议报告内容概览

809小组分别于2017年5月发布了共计90页的中期报告和中期补充报告，包含5项建议；2018年1月发布了长达642页的第一卷报告，含8个主要章节，包含24项建议；2018年6月发布了长达540页的第二卷报告，含8个主要章节，包含10项建议；2019年1月发布了长达1202页的第三卷报告，含13个主要章节，包含59项建议。此外，809小组还于2019年2月发布了一份用于汇报的关于其所有报告内容的改革建议路线图。

中期报告建议

编号	建议
1	断言国防采办的主要目标是机构任务。（“任务优先”）
2	把燃料储存的合同时间从20年增加到30年。
3	取消承包商使用可循环纸张的需求。
4	删除FAR  52.223-18条款关于驾驶时禁止收发文本信息的规定。
5	删除政府业务运行中接受和提供美元硬币的要求。

中期报告

中期报告补充报告

第一卷最终报告内容纲要与建议

章节编号	章节标题	内容纲要	本章建议
1	商业购买	精简并简化国防部与商业市场的接触。	1：修改关于商业购买的定义以简化其应用，并消除自相矛盾的因素。 2：尽可能减少应用于商业购买的政府专用术语。 3：统一并澄清联邦采办条例（FAR）中商业终止的语言。 4：修订联邦采办条例补充条例（DFARS）中关于商业产品的技术数据权利政策的部分。
2	合同符合性与审计	通过聚焦合同官员与采办团队成员的需求，改善合同符合性与审计过程。	强化DCAA聚焦合同官员和采办团队 5：统一国防合同审计局（DCAA）的任务声明，使其聚焦于它的主要用户，即合同官员。 6：修改DCAA提交给国会的年度报告的元素，纳入多重关键度量标准。 7：为合同官员和审计员提供灵活性，以在恰当的时候运用审计与咨询服务。 8：为国防监督活动建立法规时间限制。 9：准许DCAA使用独立公共账户（IPA）管理资源以满足时间限制。 使用可接受的商业标准和实践，它们具有客观的和定型的合规性标准 10：替换DFARS 252.242‐7006的系统标准《审计系统管理》，改为内部控制审计，以估算承包商的审计系统是否满足要求。 11：为国防部承包商成本与业务系统监督开发一份专业的实践指南。 12：要求DCAA获得来自有资质的外部机构进行的同行评审。 提供更多有效且高效的合同符合性监督 13：利用IPA增加承包商内部控制审计有效性的覆盖范围。 14：通过健全的风险评估机制激励承包商合规与有效管理风险。 15：澄清并精简足够的应计成本提案的定义和需求，使其重新聚焦于国防部的监管目的。
3	国防业务系统（DBS）：信息技术系统的采办	增加商业最佳实践和业务过程的使用，以更快交付能力，并保持国防部的技术是当前通行的且可提供保障。	16：把需求、资源和采办的权力结合进一个单一、获得授权的实体，以独立于现有司令部的采办链条来管理DBS的投资组合。 17：删除DBS投资中对投资评审委员会（IRB）年度认证的独立需求。 18：允许接受通用的软件开发方法，以资助DBS。
4	使用敏捷的软件项目的挣值管理	为采用的IT开发过程使用恰当的度量方法，以帮助确保产品满足终端用户的需要并满足任务需求。	19：取消对使用敏捷方法的软件项目的挣值管理授权。
5	服务签约	澄清个人和非个人服务的定义，在DFARS中纳入对服务合同监管职责的描述。	20：澄清个人和非个人服务的定义，在DFARS中纳入对服务合同监管职责的描述。
6	小企业	重新聚焦国防部的小企业政策和计划，对任务和先进作战能力进行优先级排序。	21：重聚焦国防部的小企业政策和计划，对任务和先进作战能力进行优先级排序。
7	法规办公室和制定官员	授权国防部长按照2017财年NDAA的意图组建国防部组织的灵活性。	22：取消或在5年内定期废止对特定采办相关办公室和国防部长指定官员的法规需求，以增加灵活性并减少冗余。
8	法规报告需求	平衡法规报告的需求与独立报告的成本和利益	23：为国防部在国会的报告需求建立一种固定的、5年内自动定期废止的条款。 24：废除、保留或修改大范围的国防部在国会汇报的需求。

第一卷最终报告封面

第二卷最终报告内容纲要与建议

章节编号	章节标题	内容纲要	本章建议
1	改善国防采办	将以计划为中心改为投资组合驱动的采办管理，有利于在快速变化的威胁环境下满足战士的需要。	/
2	采办劳动力	国防部必须正面解决采办劳动力的限制，以确保实施必需的改革来保卫美国在战斗中的主宰地位。	25：精简并调整雇佣当局以保障采办劳动力。 26：把非军职采办劳动力人员演示项目，从未定义的演示项目转化为一个固定的人员系统。 27：改善国防采办劳动力开发资金（DAWDF）的资源、分配和管理。
3	简化商业源选择	许多需要进一步简化商业产品和服务的采购的当局已经开始行动，但还未推广这一做法。	28：简化商业产品和服务的源选择。
4	成本审计标准（CAS）	重新发挥成本审计标准委员会（CASB）的作用并更新CAS，在减轻合规性负担的同时，保留对成本审计的恰当监管。	29：修改美国法典第41部 §§ 1501-1506部分，指定CASB作为一个执行机构下的独立联邦组织。 30：重塑CAS计划需求使其在变化的采办环境下运行的更好。
5	服务签约	消除个人和非个人服务的区别，确保国防部有效且高效地获得签约任务保障服务。	31：消除个人服务合同（PSC）和非个人服务（NPS）合同之间法规和条例的差异。
6	额外精简建议	取消“通过”税（“通过”指钱直接从客户流向最终征税的政府部门，中间商经手但并未赚取这部分钱）并更新索赔转让条例以反映现代化技术，可以帮助精简采办。	32：使国防部豁免缴纳联邦零售消费税。 33：更新FAR 32.805部分的声明转让过程。
7	重编美国法典第10部	自美国法典第10部生效以来60多年中，修正卷产生了新的章节、部分和注释部分，它们已经淹没了法典的现存结构。大量的注释部分使得第10部即使对有经验的采办人员而言也难以使用。	34：删除第10部特定的部分和注释部分，代之以第10部子部A下创建一个新的第V部分，并重新排列子部B-D中的章节，腾出空间令第V部分能支持一个更有逻辑的组织且更容易使用。
8	使动态市场发挥作用	最终目标是一个基于结果的国防采办系统，它表现出灵活性，有权指定决策，市场反应灵敏，是合作的产物。	/

第二卷最终报告封面

第三卷最终报告内容纲要与建议

章节编号	章节标题	内容纲要	本章建议
1	市场框架	改变国防采办系统，使其能在当今私营部门驱动的市场中发挥作用，并建立一个以提供敏捷和节省时间的方式满足战士需要的系统。	35：替换商业购买和现有的简化采办程序与门限值，代之以简化的、迅速的、可用的程序，新程序用于购买现货产品和服务，或针对用户定制的现货产品和服务。
2	投资组合管理框架	在一个动态性持续增加且日益复杂的威胁环境下，国防采办必须以同等动态且高效的方式交付能力。对整个全寿命周期而言，多层能力的投资组合管理框架能够在近期和远期显著改善资本投资和管理过程。	36：从以项目为核心的执行模型转型为投资组合执行模型。 37：实行国防范围的能力投资组合框架，该框架提供了现有和已规划的能力的企业视角，以确保满足战略目标的集成和创新解决方案的交付。 38：履行投资组合管理的最佳实践。 39：利用投资组合结构满足需求。 40：专业化从事需求管理工作的劳动力队伍。 41：建立持续保障的项目基线，实行关键保障授权，与开发和采购同等地评价持续保障，提升国防装备企业对武器系统战备完好度的关注。 42：减少预算的不确定性，增加拨款灵活性，加强有效执行保障规划和解决紧急保障需求的能力。
3	IT采购	国防部应该修订它的采办过程，使其更贴近商业IT市场，并优化采办程序以便更容易获得该任务需要的IT服务、产品和解决方案的范围。	43：修订采办条例以确保基于消费的解决方案的更加灵活和有效的采购。 44：使国防部豁免美国法典第40部中Clinger–Cohen法案的条款。 45：创建一个试点项目，通过线上人才市场直接与信息技术顾问签约。
4	预算	国防部要求对专项资金有额外的灵活性，以便在采办周期中应用敏捷管理准则，并更有效地满足战士的任务需求。	46：把低于门限值的重新计划决策权力委派给投资组合采办执行官，以加强采办团体的权力。 47：修改重新计划的金额门限值，以匹配它们先前的预算水平，这些门限值因通货膨胀和国防部预算的变化而不再适用于当前情形。 48：将低于20%的限制增至50%，之前的限制对小项目而言的重新计划门限值过低。 49：只要合同规定允许，就为时间周期提供更多的灵活性。 50：及时授权定期专项拨款预算案。 51：使国会定期专项拨款自生效之日起的标准周期内保持可用，以减轻持续决议（CR，作为权宜之计临时为本财年提供部分政府资金而通过的专项拨款法律）的负面影响。 52：若国会划拨了充足的资金，允许所有新项目启动。 53：若国会划拨了充足的资金，允许所有加速生产计划启动。 54：允许多年采购计划依靠CR启动。 55：提高激励支付法案的门限值。 56：利用2018财年NDAA第1077部分的授权，为信息技术现代化项目建立周转资金，并探索在其他节省开支的投资中利用周转资金的可行性。 57：在资金处于过期状态而被取消的期间，修改财政法律以延长5-8年的持续时间，从而使采办计划和资金周期保持一致，并阻止当前以高风险投资，并保障资金用于专项拨款的目的。 58：通过三种手段解决超期合同的问题：建立一个端对端、集成且精简的过程；编写国防合同管理局（DCMA）的快速减价出售类别中背离DFARS的部分；把DCMA的低风险快速减价出售举措延长2年。
5	采办劳动力	随着国防采办系统的持续变革，国防部需要一支专业的、有才干的、有超前思维的劳动队伍，以成功代表战士的利益。	59：修订国防采办劳动力提升法案，更加聚焦建立专业资质。 60：贯彻采办职业的发展路径，它具有制度化的资质模型，可根据任务需要裁剪。 61：为国防部的采办劳动力创建一个综合公私交换计划。
6	精简并改善合规性	某些情况下，国防部的采购过程和程序已经过时，为预期的工业伙伴的加入制造了障碍。其他情况下，合规性变得过于繁琐，需要重新调整，从而以更高效的方式贯彻法律的意图。	62：更新FAR和DFARS以减少国防部商业供应链的负担，从而为各军兵种减少成本、阻止延期、移除障碍并鼓励可用的创新。 63：通过需求文档创造一项减少供应链和执行风险的政策。 64：更新社会经济学的法律，鼓励从非传统供应商购买产品。通过两种方法：为国防部优先从国内购买商业产品的需求开放例外；为Berry修正案和购买美国法案开放有关公众利益的例外。 65：把Davis–Bacon法案、Walsh–Healey公共合同法案和服务合同法案的采办门槛提高到200万美元。 66：在采购系统中建立投标抗议的目的声明，帮助有判决权的机构根据声明的目的处理抗议，并建立可用来衡量抗议有效性的标准。 67：通过禁止在向GAO提出抗议后再向联邦索赔法庭（COFC）抗议，并要求COFC在采购订单延期100天内发布处理决定，减少潜在的投标抗议过程时间。 68：将GAO和COFC的司法权限定在那些价值超出或可能超过7.5万美元的采购抗议中。 69：在所有要求任务报告的文档中，任务报告的一部分包括编辑过的源选择决策文档，和需接受任务报告的承包商技术评价。 70：在美国法典第10部 § 2330a节的许可内，授权国防部开发一个签约服务需求库存清单的替代方法。 71：采用专业实践指南以保障国防部的合同审计工作，和国防部可能用来满足其合同审计需要的公共独立账户，并指示国防部建立一个工作组来维护和更新该指南。 72：替换DFARS 252.242-7006《审计系统管理》的18项系统标准，改用内部控制审计基于7个系统标准来评估承包商审计系统的充分性。 73：修改业务系统定义的缺陷，使其更贴合通常采用的审计标准。
7	简化采购与签约	国防部应该持续奖励采购过程的改善，旨在鼓励敏捷、重视时间和改善签约最佳实践。	74：当专项资金已经作为采办规划的一部分被发放和记录时，消除冗余存档需求或过量的审批。 75：修订条例、指示或指令，删除无价值的额外文档或审批。 76：修订公平机会程序，要求它们在任务和交付订单竞争中使用。 77：要求基于角色的规划，以阻止不必要的保密许可和投资需求应用于合同签订过程。 78：把基础能源供应纳入FAR 5.202节的豁免条例。 79：在合同签订时，加强预先支付对小企业的使用。 80：对于小企业无需参加竞标的合同，保留其优先获取商业产品和服务的权力。 81：澄清并扩大使用其他交易协议购买产品的权力。 82：授予武装军事委员会合同上诉审理局以权力，可以要求合同上诉行为必须通过电子案件管理系统提交文档。 83：把合同上诉审理局关于小企业和小额快速索赔程序的金融门槛分别提升至25万和15万美元。
8	政府与工业部门的合作	未能理解商业市场经济元素的后果阻碍了国防部满足其作战任务的能力。与所有市场利益相关者广泛而开放的交流，对给战士提供压倒性技术优势是必不可少的。	84：指示国防部围绕采办问题与市场交流，从需求开发一直到合同清算、最终支付和退役处置。 85：在每项采办活动中建立市场联络官，以促进与工业部门的交流。 86：在市场研究中鼓励与工业部门更深入的合作。 87：建立贯穿国防部的市场情报能力以促进交流，这能通过开放、双向的交流方式强化政府对工业部门的了解。
9	采办数据	采办和财政数据透明度可以提升效率、改善管理，但有效权衡的正确解决方案在于国会、国防部和其他执行机构在更高层面解决该事务。	88：利用现有国防业务系统的开放数据需求，改善关于采办和劳动力事宜的战略决策制定。 89：在国防采办和财政系统中，指示国防部合并或取消竞争性的数据架构。
10	重编美国法典第10部	保障国防采办系统的工具需要简单并高效，而不应繁琐且使人困惑。重编美国法典第10部可以恢复国防采办的敏捷和简明。	90：重新编写美国法典第10部，把所有采办条款置于单一章节，把采办相关的注释部分更新并移动到第10部重新编辑的章节。
11	FAR参考文献文档	带有建立了法规语言和需求的基础的参考文献超链接的电子版FAR和DFARS，能够支持以下工作：强化采办工作人员的知识和能力，建立和谐的买方卖方关系，并改善采办系统的运作。	91：要求通用服务管理局和国防部长分别维护FAR和DFARS，它们电子文档的参考文献涉及法规、执行条令、条例和政策，并附有到联邦注册公告网的超链接。
12	在商业购买中尽可能少用政府的独特术语	国会对应用于商业产品和服务采购的合同条款的激增极为不满，他们强烈要求最小化应用于商业购买的政府独特法规的数量。	92：通过履行本小组第2条建议“合同符合性与审计”，在商业购买中尽可能少用政府的独特术语。
13	采办创新中心	为促进应对关于国防采办未来工作的挑战，必须保存本小组的建议记录，并建立一个政策研究中心。	93：在国防大学艾森豪威尔分校建立一个采办创新中心。

第三卷最终报告封面

809小组改革建议路线图封面

二、针对商用现货产品的主要改革建议

809小组按照国会的需求提出简化国防采办系统的方法，它建议对五角大楼与工业界的合作方式进行重大改革，特别是购买商用现货产品和服务的方式。

809小组在第三卷最终报告中指出，在目前的经济环境下，美国国防部和政府不再是其执行任务所依赖的许多产品的主要客户或市场驱动因素。国防部目前约束供应商的条款和规定还停留在“工业时代”的模式，国防部需要更加简化的方法，以从构成21世纪经济的“动态市场”购买商品和服务。一名小组成员表示，如果国会通过立法实现这一目标，对国防部和工业界而言将是双赢的举措。

1.划分三种新的采购类别

联邦采办条例的第12部分中为国防部提供了一套简化的程序，供他们购买商业产品时使用。但政府界定商业产品的过程过于僵化，购买商业现货产品有时反而比传统的军事专用系统开发合同浪费更多的时间和文书工作。

因此，809小组建议不要试图用“商业”和“非商业”划分采购，而是将国防部的购买行为分为三类：第一类主要由“随时可用”的商品组成，第二类是国防部经过一些改型后可用的商品和服务，第三类是真正的国防专项采购。

在“随时可用”的类别中，采办官员能够通过直接招标或报价，以固定价格购买价值高达1500万美元的商品，在高层官方批准后这一价值还能更高。他们不需要公开宣传他们的要求，也不必根据以往条例考虑小企业。另一方面，他们也可以从未在政府的合同签订管理系统（SAM）中注册的小型和非传统企业购买产品，小企业能获得5%的“价格优先权”。另外，现有的约束条件不再适用，相比那些企业已经提供给他们的商业客户的部分，国防部不能从它的供应商要求更多的知识产权。

2.限制投标抗议

对于第一类“随时可用”的产品，投标抗议活动将受到严格限制，中标者的竞争对手无法向政府问责办公室或联邦索赔法庭提出针对采购过程的申诉。相反，他们只能在有限的情况下投诉国防部本身，例如当国防部购买的产品不符合新的“随时可用”标准。

809小组建议，关于提供充分竞争和确保政府获得合理价格的办法，将由合同官员的市场研究处理。市场力量设定了消费者为这些产品和服务支付的价格，因为它们可以公开供消费者进行比较和评价。即使新产品仅由一家供应商提供，价格和产品质量也会受到市场承受力的调节，为这些产品发布竞争性的征求建议书（RFP）通常不会增加竞争。事实上，使用当今流程招标产品或服务是许多公司参与国防采办的障碍，并可能增加采购总成本和交付时间。809小组预计美国国防部的大部分合同都可能划归于“随时可用”的范畴。

第二类“经过改型后可用”的产品应该遵循类似的原则，但允许略多的政府合同规定、监督和透明度。例如，那些涵盖国防部大部分军事支出的合同，如果价值超过1500万美元，通常需要公开招标。失败的投标商能够在合同授予之前和之后向GAO提交抗议。但国防部必须将政府特有的合同条款保持在最低限度，而“购买美国法”等现行采购法仍然不适用。

针对第三类“国防部独特的开发项目”，国防部和国会已经做了大量工作来开发可以更快地交付系统的可选采办方法，包括其他交易授权（OTA）、新实施的中级采办（Middle-Tier Acquisition）和由国防创新中心率先开创的商业解决方案开放流程。国防部通常为实现所需的敏捷而创建这些一次性的组织和架构，但只有特殊的少数采办机构能够利用它们，它们只能针对其被设计的特定目的发挥作用，无法大规模推广。809小组试图创建一个能够涵盖国防部整个工作空间的流程和程序框架。

3.采用“投资组合管理”方法

为了创建更加跨部门协作的采购方法，809小组还建议国会和国防部采用“投资组合管理”方法进行采办。简而言之，它需要国防部将每个军兵种所购买的武器系统看作整体的捆绑包，将其作为能力集而不是一次性项目进行管理。五角大楼当前采用的“以项目为中心”的方法存在一些问题，它在逐步审批流程中孤立地处理每个项目。每个项目都必须独立处理采办链条中繁琐的文书工作和跨部门协调障碍，并且分别由军事预算中的单独项目经费支撑。

809小组建议设立“投资组合采办执行官（PAE）”，来监督武器系统的采办。PAE应及时有效地执行紧急需求，做出具备敏捷和响应性的采办、采购和保障决策。必须授予PAE对需求进行优先级排序的权力，对备选方案及早作出通过/不通过决策，并在财政限制内将资源分配给投资组合优先事项。PAE将管理整个投资组合的风险和机会，以获得更佳总体成本、进度和运行效率。

此次调整还将有利于控制武器系统的长期保障费用。保障工作耗资巨大，虽然很多项目都在立项初期考虑了保障工作，但装备投入使用后却无法实现。更重要的是，项目主任不会负责其项目整个生命周期中的保障。这导致保障工作无人愿意负责，通常缺乏所需的资金，而不得不从其他账户中抢夺这些资金。

三、美军采办改革的特点分析

1.以法律、法规、条例的形式固化采办程序

美军重视以法律、法规、条例的形式固化采办程序，做到有法可依，使采办过程能够按照详细规定的程序进行，提高了工作效率，减少人为的失误和不必要的争吵。

809小组的最终报告涉及2000多页，其中约一半内容由详细的立法或法规语言组成，目的是为国会和FAR委员会提出尽可能可以直接使用的建议，而无需他们亲自编写详细的法律修正案。这种方法已取得了初步成效，809小组的许多初步建议已经写入众议院版本的2019财年国防授权法案，并已成为法律。

2.敢于提出改革建议，打破利益格局

国防采办工作涉及到庞大的利益链条。809小组大胆的提出了数量众多的改革方案，对原有的利益格局造成了巨大的冲击。尽管这些改革方案在大量的利益相关者中掀起了轩然大波，在他们的强烈抗一下未必能一次性全部落实，但对于推动国防采办朝着更有效的方向改革仍起到了重要的作用。

3.改革只有进行时没有完成时

美军的采办工作方法不是一成不变的，而一直随因威胁环境变化而产生的作战需求变化持续改革。当原有的采办流程和方法无法适应新的武器系统采办需求时，美军往往出台一些临时的授权法律，成立一些临时的组织管理机构，在探索中应对这些变化的需求。当这些临时授权到期后，如果其卓有成效，就形成正式法律法规将其沿用下去；如果其不再适合当前的采办形式，便如期废止。

4.为快速、精简的目的而作出必要的牺牲

在新的采办改革建议中，采办管理更加强调整体化、集权化。繁琐、冗余的权力制约必然带来整个采办过程的拖延，为了快速、精简的采办目的，受控的、有限度的浪费和腐败是可以允许的。

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