新时代我国科技创新发展战略思考和建议

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转自：科学出版社（sciencepress-cspm）

来源：中国科学院科技战略咨询研究院

本文摘编自《中国创新战略与政策研究2019》

作者：潘教峰

我国科技创新发展进入新的历史阶段

新形势下，我国科技创新发展面临问题倒逼改革、危机倒逼改革、时局倒逼改革的大背景。从国际环境看，中美贸易摩擦警示我们，国际战略环境发生了重大变化。美国将我国重新定位为战略竞争对手，必将牵动西方发达国家对我国的整体战略调整。西方大国对我国的打压和遏制不是偶然的，也绝不是短期的，必将伴随中国崛起的整个历史过程。对此，我们要有强烈的危机意识和充分的战略准备。从我国自身看，进入中国特色社会主义新时代后，正在经历从富起来到强起来这一人类历史上前所未有的历史性飞跃。中国坚持和平崛起的发展道路，必须坚定不移依靠改革开放和创新驱动解决发展中的问题。

科技是人类历史发展最具革命性的关键力量，深刻影响和改变着一个国家的兴衰和命运。近现代以来，那些抓住科技革命机遇的国家率先实现了现代化，中国曾多次与全球科技革命失之交臂。经过多年特别是改革开放以来的艰苦努力，我国科技事业成就突出，科技整体能力持续提升，在主要科技领域和方向上实现了邓小平同志提出的“占有一席之地”的目标，已成为世界上具有影响力的科技大国，进入从量的积累到质的跃升、点的突破到系统能力提升的历史阶段。

在世界政治经济格局深度调整、科技创新成为大国战略博弈重要战场的新形势下，必须对我国科技创新发展面临的问题、风险和挑战有足够清醒的认识和判断。

▌一是在科技创新方针战略上，如何适应从跟踪模仿向创新引领的根本性转变。《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020 年）》确立了提高自主创新能力、建设创新型国家的发展战略。我国科技创新方针战略比较适应跟踪追赶，仍有较强的计划色彩，需要提升整体效能，以有效应对和参与国际创新的激烈竞争。科技人才队伍建设需要有效满足创新型国家和世界科技强国目标新要求，政策体系需要朝向于营造有利于激发原始创新的环境和氛围。

▌二是在科技创新水平上，如何在新的起点上发力，加速实现科技创新水平的更大跨越。我国科技创新水平在一些指标上已与创新型国家接近或相当，例如，发明专利申请量、科技企业商标申请量、科技论文产出、研发人员总量位居世界第一，研发投入、高技术制造增加值位居世界第二，创新指数和竞争力排名大幅跃升。但在相关指标方面存在明显差距，多项综合创新能力排名世界第20 位左右。

▌三是在自主创新能力上，如何集中力量办大事，形成推动科技创新发展的强大合力。我国原始创新能力不强，自主提出科学问题和有效解决实际产业问题的能力较弱。研发课题、技术路线往往跟踪国际热点前沿，较少自主提出科学思想、研究方向和技术路线，在创新的源头上就失去了先机。中高端科技供给能力仍旧存在明显差距，关键核心技术“心脏病”问题突出，“缺芯少基”现象普遍。系统集成能力相对较强，但在立足国际市场，集聚整合全球科技创新资源方面还不够。在消化吸收基础上的再创新能力不足，被国外牵着鼻子走，形成产业发展和技术发展的路径依赖。

▌四是在科技创新体系上，如何打破壁垒，实现科技创新资源的有机集成和高度融通。知识创新体系、技术创新体系、区域创新体系、国防创新体系和科技中介服务体系共同构成中国特色国家创新体系。然而，我国各创新主体功能定位不清、相互之间条块分割、资源重复分散比较突出，科技创新资源整合乏力，军民融合也比较欠缺，跨部门、跨领域、跨单位的实质性强强联合较少。

▌五是在科技创新环境上，如何打造更加高效、更有活力的创新生态系统。近年来，我国出台了许多科技创新政策，但落实效果不理想。功利主义、部门利益的指挥棒，左右着资源配置、人才、项目、计划和评价。单纯以“论文挂帅”的错误导向，抑制了科研人员的创造力，不愿选择基础性强、周期长、风险大的研究方向。人才“帽子”满天飞，导致了科研人员的浮躁心态，人才恶性竞争加剧了区域人才分布严重失衡。国家重大科技计划“有举国之名，无举国之实”，经济对科技“需求”与科技对经济“供给”之间错配，需求动力不足与供给能力不强并存。

我们应当看到，当今世界科技创新处在重大转折期、深刻变革期和战略机遇期，我国科技创新发展战略方针要适新应变、与时俱进。

新中国成立以来，经历了从“追赶”到“跟踪”再到“自主创新”的战略转变，从“以国防建设为中心”向“面向、依靠”再到“支撑、引领”的方向转变。从“向科学进军”到“科学技术是第一生产力”，从“科教兴国”到“建设创新型国家”，我国独立自主建立起现代科学技术体系，初步走出了一条中国特色的科技发展道路。我国科技创新战略调整，应面向世界科技前沿、面向国家重大需求、面向国民经济主战场，立足实现建设创新型国家“三步走”的战略目标、立足在一些重点领域抢占全球新一轮科技革命制高点、立足全面提升我国科技创新供给能力，及时调整确定科技创新的方向、路径、战略。

我国科技创新发展战略调整方向和路径

我国经济发展已由高速度增长阶段转向高质量发展阶段，科学技术发展已经走过奠基时期和创业时期并开始进入创新时期，建设经济强国和科技强国是时代要求和历史使命。我们要认真借鉴主要国家建设科技强国的经验教训，重新审视和研究我国科技创新发展战略的总体思路。 

科技创新发展战略调整的总体思路

新时代我国科技创新发展战略调整要着眼全局、面向世界、聚焦关键、带动整体，深刻认识当今世界正处于大发展、大变革、大调整时期的新特征，紧紧抓住新一轮科技革命和产业变革带来的新机遇，深入落实全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化国家的新部署，认真把握经济社会发展和保障国家安全对科技创新发展的新要求，最重要的是把“科技创新立国”作为基本国策，始终坚持把发展作为第一要务，把科技作为第一动力，把人才作为第一资源，既要有充分的战略自信和赶超跨越的雄心，又要有足够的底线思维和奋发进取的恒心，打造一条从科技强到产业强、经济强、国家强的世界科技强国建设与发展新路径。 

科技创新发展战略调整的基本原则

▌一要坚持双轮驱动，处理好政府和市场的关系。发挥市场在资源配置中的决定性作用，市场机制能解决的问题一定要由市场解决；政府引导作用集中体现在弥补市场失灵和构建普惠、公平的创新环境和制度上。

▌二要坚持远近兼顾，处理好短期和长期的关系。坚持问题导向，既要解决当前的突出问题，又要构建未来的竞争力。短期应聚焦目标、突出重点，攻克“卡脖子”的关键问题。长期应在事关国家安全和长远发展的重点领域，夯实基础、前瞻布局、系统谋划、久久为功，抢占未来的制高点。

▌三要坚持扬长补短，处理好优势和劣势的关系。要采取“非对称”战略，更好地发挥和巩固优势，形成战略反制，同时要在关键领域全力补齐短板和弱项，努力做到不被别人“卡脖子”或别人不敢“卡脖子”，保障经济社会发展和国家安全。

▌四要坚持内外结合，处理好自主和合作的关系。一方面要清醒地认识到核心技术是靠“化缘”要不来的，必须坚持走中国特色自主创新道路，掌握竞争和发展的主动权。另一方面要抓住全球创新资源加速流动历史机遇，面向全球布局创新网络，让优秀的资源、人才、技术为我所用。

▌五要坚持融合发展，处理好科技与其他领域的关系。科技创新是我国经济社会发展的首要推动力，既要强化科技创新的地位，又要推动与其他领域的融合发展。从各重点领域发展中凝练科学技术问题，科技创新应为重点领域的发展提供有力支撑。 

科技创新发展战略调整的基本方向

▌一是在战略方针上，要“破解瓶颈制约、攻克关键技术、提升原创能力、抢占科技前沿”，坚持把依靠自己的力量解决“卡脖子”技术作为基本立足点，坚持促进一批重点高技术产业进入全球产业链高端环节，坚持打造重大原始创新策源地和世界级的区域创新发展增长极，坚持为实现创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念提供战略支撑。

▌二是在能力水平上，重点围绕在科学重大基础前沿的问题上发力，在新科技革命可能产生重大突破的方向发力，在实现绿色增长和可持续发展能力建设上发力，在关系国家安全的战略必争领域发力，着力提升致命短板技术、关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术和颠覆性技术的突破能力。

▌三是在创新体系上，调整优化国家战略科技力量的布局，促进国家创新体系各单元在知识创新体系、技术创新体系、区域创新体系和国防创新体系中的有效互动，强化创新活动同经济对接、创新成果同产业对接、创新项目同现实生产力对接，提高科技进步对经济社会发展贡献率。

▌四是在制度环境上，进一步完善有利于科技创新的政策体系、生态系统和文化环境，统筹解决好激励创新与宽容失败的问题、知识共享与产权保护的问题，形成敢于创新、便于创新、乐于创新的氛围。

我国科技创新发展的若干重大举措

根据当前我国科技创新面临的新形势和科技发展战略的调整，必须对我国科技资源进行优化整合，切实解决资源配置重复、交叉、分散、低效等问题。我国科技资源的配置要体现集中力量办大事的制度优势，形成推进科技创新的强大合力，为科技创新发展提供有效的人力支撑、财力支撑、物力支撑。 

（一）强化顶层设计发挥举国体制优势

▌加强中央统一领导，设立中央科技创新委员会。审议国家科技创新发展战略、中长期规划以及重大政策和体制改革方案，强化国家科技创新重大决策的统筹协调与资源配置，提高科技创新相关部门和机构的综合化与专业化水平。

▌制定新一轮中长期科技发展规划。确立我国至2035 年科技创新战略方针、战略目标、战略重点、战略举措。修订我国至2050 年重点领域科技发展路线图，制定关键产业、新兴产业技术发展路线图。

▌加强科技资源统筹协调。正确处理好政府与市场、中央与地方的关系，大学、科研机构、企业等创新主体的关系，资金、人才、基地等人财物的关系。由中央部署，统一制定科技资源整合实施方案。

▌发挥集中力量办大事的体制优势。遵循科技发展和市场经济的规律，国家组织力量集中解决牵一发而动全身、事关全局的重大基础性、战略性、关键性、颠覆性或开创性战略科技问题。对于国家战略目标清晰的重大科技攻关，要创新科技资源集中整合模式；对于受到创新资源条件约束的科技攻关，要提高科技资源利用效率；对于涉及重大突发事件的科技攻关，要形成快速高效的动员组织机制。 

（二）建设国家实验室引领国家战略科技力量

▌加快推进国家实验室建设。进一步研究论证国家实验室的领域布局，依托国家科研机构、研究型大学等最具核心优势的国家创新单元，采取“管办分离、稳定支持、使命评价”的管理模式，统筹协调与国家重点实验室的关系。

▌加大对各类科技创新基地整合力度。现已建40 多个国家重大科研基础设施和大型科学装置，504 个国家重点实验室，多个国家工程实验室和国家技术创新中心，132 个国家工程研究中心，32 个国家临床医学研究中心。要统筹分析论证，聚焦国家目标，优化布局结构，创新运行机制，强化绩效考评，实行动态调整。

▌建设一批世界一流科研院所和大学。明确科研院所和大学科学研究的功能定位，在基础研究和应用研究方面各有侧重。建立健全适应世界一流科研院所建设的现代科研院所制度，重点和稳定支持其在基础前沿和行业共性关键技术研发中发挥骨干引领作用。对大学实行分类管理，如分为研究型大学和教学型大学。加快“双一流”大学建设，调整完善建设方案，强化研发与国家战略目标的对接。

▌按照功能定位清晰、布局合理、精简高效的原则对全国县级以上4000 多所国有独立科研机构（其中，中央级300 多所）进行优化整合。 

（三）调整财政投入结构创新管理模式

▌财政科技投入要进一步聚焦国家战略目标。梳理和评估各类中央财政科技计划及项目，包括国家科技重大专项、国家重点研发计划、国家自然科学基金以及“科技创新 2030”重大项目和工程等，该加强的要加强，该立项的要立项，该调整的要调整，该下马的要下马。今后中央财政科技计划专项资金的使命和安排重点，要聚焦到必须自力更生、自主创新而不受制于人的基础研究和关键核心技术领域。

▌建立既统筹协调又相对独立的行政决策与专家咨询工作机制。进一步完善由科技部牵头、相关部门参加的部际联席会议。建立独立于行政部门的专家咨询委员会，咨询委以中国科学院和中国工程院为依托，由两院院长担任双主任，委员由科技界和企业界著名人士组成，秘书处设在国家最高学术咨询机构。

▌建立健全科技创新重大选题工作制度。制定规范的专家遴选制度和选题工作准则（包括选题标准、核心依据、选题方法、选题流程及选题排序原则等）。科技创新重大选题的确定由中央决定。

▌创新研发组织模式。根据不同研发性质和特点来确定不同的组织模式，避免单一使用“课题制”方法，对于关键核心技术领域实施“创新联合体”研发模式，由政府策划组织，产学研有机联动，非法人机制运作，多元化筹资模式，市场牵引研发方向，侧重基础共性技术，兼顾各方实际利益。

▌制定中央财政科技投入（民口）中长期规划。结合国家科技计划实施周期，为统筹合理配置财政科技资源，应当制定为期10 年的中央财政科技投入中长期规划。结合未来国家经济及财政收支情况，对未来财政科技投入进行预计，初步确定未来10 年财政科技投入的总盘子；按照尽力而为、量力而行、保障重点、兼顾一般的原则，对各类财政科技投入进行初步安排。 

（四）整合政府人才计划

▌精简整合国内人才计划。清理各级政府和各类机构层层设立的人才计划，取消“帽子式”的人才计划与工程，系统调整科技人才工作的供给政策，出台法规制度保障创新主体的用人自主权，引导用人单位根据自身发展和国家战略需要自主设定人才引进使用计划。

▌完善海外人才计划。减少人才“标签”化，停止政府公示人才名单的做法，将配套资源从引入环节调整到使用评价环节，采取财政资源后补助模式，管控人才引进风险，切实提高用人单位海外人才引进和使用质量。

▌改革人才评价导向。突出基础研究人才培养的中长期目标导向，推行代表作评议制，评价重点从研究成果数量转向研究质量、原创价值和实际贡献。引入国际同行评议，针对非共识性人才试点设立绿色通道。

▌明确教育的功能定位，强化内涵式发展。基础教育要强化培养学生的创新思维与创新能力，彻底改变应试教育导向；高等教育要与国家经济社会发展需求紧密对接，调整优化学科（专业）设置、改革教育培养模式与方法、改革考试招生制度；切实深化职业教育改革，提升职业教育社会地位与吸引力，加快培养高质量的技能型人才。 

（五）优化企业技术创新环境

▌进一步清理仅限于特定所有制形式的相关规章和规范性文件，为各类创新主体创造公平开展科技创新活动的市场竞争环境。增强规则意识，认真研究和遵循国际规则。

▌修订《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》。应对技术禁运，明确支持本国技术创新和国产化产品的法律规定，统筹协调两法关系。落实首台（套）政策，提高政府采购体系对自主创新产品的采购力度。

▌发展科技金融服务业。充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，运用国家科技成果转化引导基金、国家中小企业发展基金、国家新兴产业创业投资引导基金等方式，通过市场机制吸引社会资金和金融资本进入技术创新领域。

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