漫谈美国国家实验室、FFRDC和UARC

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转自：知远战略与防务研究所（knowfar2014）

作者：李昊，知远战略与防务研究所客座研究员

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【导读】“美国国家实验室”一直是个略显“神秘”的术语，没有统一的定义，但又确实存在、代表了美国科研实力的最高水平，并在科研领域发挥重要作用。由于美国没有全国统一的科技管理专职部门，决定了美国国家实验室也没有全国统一的政府部门负责其整体规划、组织和管理。即使咨询美国国家实验室管理相关的人士，也往往无法获得明确全面的回答。本文尝试在美国国家实验室联盟针对国家实验室命名归纳总结研究的基础上，从资源归属、监督管理和运行模式方面，对几类典型的美国国家实验室作简要介绍和分析。

美国国家实验室之“名”

美国国家实验室，对应的英文术语一般为National Laboratory或Federal Laboratory。National Laboratory一般指狭义的美国能源部国家实验室，即美国能源部所辖的17个大型综合实验室。而Federal Laboratory则是一种广义的称呼，中文亦可译为“联邦实验室”，根据《美国法典》第15卷的3703节，国家实验室是指“由联邦政府各局所拥有、租赁甚或使用的任何实验室、任何联邦政府资助的研究与发展中心或任何中心，并且由联邦政府提供经费资助，而不论其运营者是联邦政府，还是合同商”，与美国联邦政府有科技方面合作的研究中心或享受国家科研经费支持的研究中心都可纳入广义的国家实验室范畴。

美国国家实验室在命名上不拘一格，不同于我国“学科领域/研究内容/研究对象+实验室级别/类型”的严格命名方式。其来源构成可以分为人名、地名、机构名、设施名等类型或相关类型的某种组合，除了大部分被称为“实验室”（Laboratory）外，还有“实验室联盟”（Laboratories）、“中心”（Center）、“研究机构/研究所/研究院”（Institute），甚至可以是长期运行、实体化了的研究计划（Project），如兰德公司下属的空军计划（Project Air Force），或称为服务（Service），如国家航空航天局下属的学术任务服务联盟（NAMS:NASA Academic Mission Services）。单纯从名字上，无法推断该科研机构是否达到国家实验室的层次，也无法判定该研究机构是否能够纳入美国国家实验室的范畴。

因此，单纯通过一个实验室的名字来判定该实验室是否属于美国国家实验室范畴是不可行的，即使该实验室属于国家实验室，也难于从实验室的名字判定其所属领域和实验室类型。

美国国家实验室之“实”

根据美国国家实验室联盟的白皮书，美国国家实验室是由其身份属性确定的，同一个实验室可能拥有一个或多个身份属性，不同身份属性支持该国家实验室所拥有的权利和需要承担的责任。

GOGO或GOCO

从实验室基础设施、人员及运行管理模式来判断该实验室是否国家实验室，是一种相对客观的判断标准。一般认为，美国的科研机构可分为国有国营（GOGO:Government-Owned, Government-Operated）、国有民营（GOCO:Government-Owned,Contractor-Operated）和私有三类，如图1所示。

图1　美国实验室所有和管理的简化模型谱

事实上，由于发展历程的复杂性和一些历史原因，美国国家实验室的所有和运营情况要比上述三类复杂得多，本文尝试以二维模型进行描述，如图2所示。

图2　美国实验室所有和管理的复杂模型谱

在由所有者和运营者构成的二维平面中，政府部门和私营公司交叉组合，形成美国国家实验室的四种基本类型：

第一类是GOGO，即政府拥有、政府运营。这类实验室的场地和基础设施，重大仪器设备均归属于联邦政府所有，实验室所获得的版权、发明权等成果均归属于联邦政府所有。负责实验室运行管理的工作人员和承担科研和工程任务的科研人员都是联邦政府雇员，即国内所谓“体制内”人员。实验室的经费来源主要靠联邦政府及其下属各局每个财年的经费预算中直接划拨，此外也有少量非固定拨款，主要是实验室依靠自身的研究基础，通过其他途径获得的竞争类项目。GOGO国家实验室主要由单一项目实验室和军方直辖的实验室，这些实验室研发所涉及的大多为涉密内容，研究内容周期最长、持续性要求最高。

第二类是GOCO，即政府拥有、承包商运营。这类实验室的场地和设施、仪器设备都归属于联邦政府所拥有，实验室所获得的成果归属于私人所有，但是要遵循联邦政府及其下属各局所制定的相关法律法规，并且在完成联邦政府下达的特定任务的前提下才可以。实验室由联邦政府雇员实施指导和监督，实验室的运行管理通过签订各类承包合同，由私营公司、高校或非盈利机构等单位作为承包商来负责实施，实验室的科研和工程人员则由承包商负责招募。由于GOCO模式在尽可能确保实验室研究持续性和目的导向性的前提下，具有较高的运行管理方面的灵活性，因此美国一些最重要的实验室都采取这种类型。

第三类是民有民营（COCO:Contractor-Ownedand Contractor-Operated）或称私有型（Privatized），即承包商所有、承包商运营，主要由政府资助的研究开发中心。这类国家实验室的灵活度最高，其运行管理模式也按私营企业来实施。但是，由于这类实验室的研究方向具有特殊性，往往与国防、国家安全等密切相关；同时，这类实验室代表着全国甚至全世界最高水平；此外，这类实验室早期往往依托高校或国立科研机构建立，先天拥有国家实验室的特殊属性；最为重要的是，这类实验室通常根据政府的需求而建，一旦进入战时或有国家层面的需要，就会摇身一变从“预备役”迅速转化为“正规军”。

第四类是民有国营（COGO:Contractor-Ownedand Government-Operated），即承包商所有、政府运营。这种类型最为特殊，实验室的场地、设施或仪器中有部分属于私人所有。产生这种情况既可能是历史原因，也可能是由于联邦政府经费不足，因此需要租用或以其他形式使用这类国家实验室的场地、设施或仪器。但在运行管理方面，仍然遵循GOGO的模式。为了与其他文献资料保持一致，在研究中一般将COGO归入GOGO类型中。

美国国家实验室中，大多数属于GOGO或GOCO两种类型。一般地，成立较早，具有二战或冷战历史背景的，或军方直属的国家实验室，仍保留“体制内”的运行模式，属于GOGO类型。更多的国家实验室，为了实现在体现国家意志和保持灵活高效之间的折中，选择了GOCO类型的运行模式，这也是美国国家实验室在运行管理方面的一种创新，许多重要的国家实验室，如能源部国家实验室，除了国家能源技术实验室外的16个都属GOCO类型，并且每个GOCO国家实验室有一个同名的私营公司或高校负责其运行管理。

为了对GOGO和GOCO的细节进行分析，在表1中进一步对其管理模式、合作类型、成果归属、所属科研人员活动约束等方面作了简单比较。从中可以看出，签订合同的类型与成果转移，与之相关的合同类型包括：为其他部门工作（WFO:Work for Others）合同，合作研发合同（CRADA:Cooperative Research And Development Agreement），以及管理与运营（M&O: Management and Operating）合同。也就是说，国家实验室作用的发挥，很多情况下是通过各种合同来实现的。

表1　GOGO与GOCO类型国家实验室的比较

FFRDC

FFRDC即联邦政府资助的研究与发展中心（Federally Funded Research and Development Center），是一类以公-私合作方式为美国联邦政府开展科学研究的形式，具有独立的实体，由大学和私营公司依据美国《联邦规章典》第48卷，第35款，第35.017节实施运营管理。国家科学基金会对FFRDC的统计信息进行维护。美国科研体系由学术界、工业界和非营利组织构成稳固的“三腿凳”结构，其中FFRDC构成非营利组织的主体。因此，也有研究者将FFRDC直接等同于美国国家实验室。本质上，FFRDC都属GOCO类型，但并非GOCO类型的实验室都是FFRDC。因此，能源部17个国家实验室中，有16个属于FFRDC。

FFRDC是二战向冷战过渡的产物。随着冷战成为新的国际间对抗主要形式，美国联邦政府的官员及其科学顾问提出体系化研究、开发和采购的思想，使其独立于市场的两端，并不受非军事应用的种种限制。根据这一思想提出了FFRDC的概念——几乎不受联邦政府干预的私营实体，管理上鼓励学术自由，建立并保持由受过高等教育的顶尖科学家组成的稳定研究团队。通过FFRDC，联邦政府能够获得可靠的技术、采购和政策方面必需的指导，以配合利用工业集团持续制造产品和提供必要的服务。

第一个FFRDC即赫赫有名的RAND公司，是美国空军于1947年建立的，为国防部服务。其它的FFRDC很多直接脱胎于其战时的角色。美国联邦政府各有关部门利用FFRDC作为增强和增加联邦政府对R&D资助的一种模式。70多年来，FFRDC在美国的国家发展和国防安全中发挥了不可替代的作用。它们在国防、运输、能源、民事机构管理、国土安全、大气科学、科学政策及其他领域，通过直接承担科研项目或技术转移等途径支持联邦政府。另一方面，FFRDC的规模和结构也随着联邦政府对科研的需求不断调整和变化。1969年，FFRDC的数量达到峰值74个。近十年来，FFRDC的数量稳定在40个左右。根据国家科学基金会公布的最新数据，现有43个FFRDC保持正常运行状态。

UARC

UARC即大学附属研究中心（University Affiliated Research Center），是美国国防部与大学联合建立的战略研究中心。UARC可以看作FFRDC的一部分，由于其发起者、运行管理者和使命能力的特殊性而从FFRDC中分流的一类特殊的国家实验室类型。UARC正式成立的时间是1996年5月，其目的是支持国防部需要保持的在某些特殊领域非常必要的工程和技术能力。这些非盈利组织维持着科研、开发和工程方面的核心能力；长期与其国防部的发起者保持着战略关系；根据公众需求开展研究，允许已存在或潜在的学术争议。通过与它们在大学中的教育和科研资源，增强了每一个UARC满足其发起者的能力。

UARC由美国国防部的国防研究及工程主任和部长办公室共同组建。UARC的目的是通过科研来保障国防部需要保持的工程和技术方面的必要能力。依据《美国法典》第10卷，第2304 (c) (3) (B)节，UARC在联邦政府财年计划中有独立的经费资助；同时UARC也参与申请竞争类科研项目，除非它们与国防部签订的长期合同中明文禁止申报。

首批UARC共有6个，分别由美国海军和导弹防御局发起成立，研究领域集中在应用物理等基础学科领域，主要解决国防和军事应用中制约能力发展的基础科研问题。截至目前，UARC的数量增加到13个，其发起部门包括：美国陆军、美国海军、导弹防御局、国防部长办公室、国家安全局和航空航天局。

直属于联邦政府部门

除了GOGO、GOCO类型的国家实验室、FFRDC和UARC以外，美国联邦政府部门内部还自建了一定规模和数量的实验室，由于其联邦政府直辖的先天优势和在相关领域的主导地位，也应将其纳入国家实验室范畴，相关的联邦政府机构主要包括：国防部、国家航空航天局（NASA:National Aeronautics and Space Administration）、国家科学基金会、国立卫生院和商务部。

美国国防部主持设立或顶层监管的国家实验室大体包括三个部分，除了FFRDC和UARC外，美国在陆海空三军都设立了单独的研究实验室，分别归属陆军部、海军部和空军部下属的部门运行管理，即：陆军研究实验室、海军研究实验室和空军研究实验室。这些实验室除了承担军队内部的科研管理、型号研发、装备采购、国防战略规划等顶层科研管理工作外，还承担部分关键军事领域关键技术和产品的研究与开发任务。具有特色的是，这些实验室虽几经整合与更名，但都保持了长期从事国防科技领域研究的悠久历史，具有深厚科学积淀。因此都应纳入美国国家实验室范畴。

NASA是美国联邦政府的一个行政性质的科研机构，负责制定、实施美国的太空计划，并开展航空科学暨太空科学的研究。NASA在行政上直属总统领导，由局长总体负责。NASA建立了6个战略事务部，分管下属10个研究中心/实验室，分别是：航天飞行部（约翰逊航天中心、肯尼迪航天中心、马歇尔航天飞行中心、斯坦尼斯航天中心）；航空航天技术部（艾姆斯研究中心、德莱登飞行研究中心、兰利研究中心、戈兰研究中心）；地球科学部（戈达德航天飞行中心）；空间科学部（喷气推进实验室）；生物和物理研究部和安全与任务保障部。成立60余年来，NASA的十大研究中心在航天及外围基础领域取得巨大成就，在全世界航天领域发挥重要引领作用，因此应纳入美国国家实验室范畴。

美国国家科学基金会（NSF:National Science Foundation）是美国独立的联邦政府机构，相当于中国的国家自然科学基金委员会，成立于1950年。其任务是通过对基础研究计划的资助，改进科学教育，发展科学信息和增进国际科学合作等办法促进美国科学的发展，此外还负责对FFRDC的监管。NSF还设有负责具体科研任务的研究机构由于这些机构所在领域与美国国家的基础科研密切相关，因此也将其纳入美国国家实验室范畴。其中有代表性的如，国家超级计算机应用中心，国家高磁场实验室。

美国国立卫生研究院（NIH:National Institute of Health）在行政上隶属于美国卫生部，是美国最高水平的医学与行为学研究机构，任务是探索生命本质和行为学方面的基础知识，并充分运用这些知识延长人类寿命，以及预防、诊断和治疗各种疾病和残障。NIH初创于1887年，总部位于马里兰州的贝赛斯达。NIH是世界上最大的医学研究机构，拥有27个研究单元，其中包括20个研究所、3个研究中心和1个国家医学图书馆。NIH也是美国最大的医学研究资助机构，其每年约300亿美元的预算中，超过80%的科研经费用于资助院外研究工作，受其资助的国内外大学及其他科研机构达2500多所，涉及超过30万名研究人员。许多世界著名的科学家和医生曾在NIH工作过或接受过NIH资助，他们中有106位荣获过诺奖，其中，5位获奖人的研究工作是在NIH的实验室完成的。NIH也是开展研究人员培训，促进医学信息交流的重要地方。从领域特性、研究水平和规模等方面看，NIH的很多研究单元应纳入美国国家实验室范畴。

美国商务部（DOC:United States Department of Commerce）除了具有行政职能外，还兼具决策咨询、科研管理甚至具体科研任务的职能。其下属的国家标准与技术研究院（NIST:National Institute of Standards and Technology）和国家海洋和大气管理局（NOAA: National Oceanicand Atmospheric Administration），都是以具体科研任务和科研管理为主要职能的机构，其核心职能与其他政府部门下属的国家实验室基本相同，因此也应纳入美国国家实验室范畴。

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