鄢一龙：中国创新“1+N”中心国家治理模式

清华大学国情研究院

2024-09-17

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原文载：当代世界2018年第4期
鄢一龙：清华大学国情研究院副院长，清华大学公共管理学院副教授

【摘要】中国国家治理不是单中心(monocentric），也不是多中心(polycentric)，而是“1+N”中心。从公职人员的产生来看，强调竞争性选拔；从决策过程来看，是事前协商、充分吸纳，事后制衡；从公众参与来看，强调决策者主动了解民意的公众逆向参与；从中央与地方关系看，中国在强调高度政治集权的同时也高度行政分权；从社会治理来看，强调党的动员能力与社会自组织的有机结合。这是一种结合了统一与多元，效率与开放，自上而下与自下而上的新型国家治理模式。

经过40年的改革开放，中国体制早已不是中央控制型的单中心(monocentric）体制，同时也不是所谓的多中心 (polycentric) 体制，而是“1+N”中心治理模式。这是一个多中心与单中心相结合的模式，既有多个中心，但是多个中心又围绕着一个单中心。在不同的情境下，“1”与“N”具体内涵不同，一般而言，其中的“1”是指中国共产党的领导。中国共产党作为领导型政党，不但是国家的领航者，也是社会的组织者与黏合剂，其中“N”是指不同部门、地方政府、企业、公民等多元主体共同参与国家治理。这是一种结合了统一与多元，效率与开放，自上而下与自下而上的新型国家治理模式。

竞争性选拔

“选贤与能，讲信修睦。”善治之本就是要把最有德性、最能干的人选上来治理国家。中国自古就有选贤举能的传统，在世界上大多数国家的权力还和血统、出身密切相联，少数贵族阶层垄断政治权力的时候，中国从战国就开始向平民开放权力体系，到汉代以后，从平民中选拔精英参与国家治理遂成定制，出现了征召、孝廉、方正、科举等形式，形成君主与专业化官僚集团共治的格局。

当代中国的竞争性选拔体制同样是选贤举能制度，同时又与现代政权组织形态结合，达到了前所未有的水平。中国共产党从社会各阶层吸纳先进分子，而8900多万党员中的一部分群体进入了治国理政的干部队伍。这一点类似于传统士大夫集团扮演的文官集团蓄水池角色。同时，作为现代政党，其组织性是传统文官集团难以比拟的。通过党的全面建设，培养党员干部队伍的政治忠诚，提升道德品性，锻炼履职能力，是一种选才、养才、用才相结合的组织形式。

中国进入公共部门工作需要经过公开考试、竞争选拔，这类似于传统科举制选拔人才的方式，但不论是选拔的开放性、公平性还是职位匹配性都远超传统的科举制。

干部队伍的晋升主要依靠实际工作业绩，层层历练、层层竞争、层层遴选。一方面，保证了选拔的干部有丰富的经验和经过实践检验的胜任力；另一方面保证了公共职位的开放性。中国自古讲究“宰相必起于州部，猛将必发于卒伍”，无论是奥巴马还是特朗普都没有治理地方的经验，而习近平主席则不同，其是先治村（6年）、治县（3年）、治市（11年，3个市）、治省（11年，3个省）而后再治国，即便是到了中央也历经五年来熟悉全国的全面性工作，才担任国家最高领导人。其他党和国家领导人有的担任过三四个省的省委书记或省长。十九届政治局常委省级任职平均为14年，正省级平均任职8.5年。经过地方历练之后，他们还要到中央层面来熟悉全国的全面性工作，十九届中央政治局常委、中央委员平均任职13.5年，政治局委员平均任职7.1年。

实际上，全国人大广泛介入了政策决策过程，而人大表决的高通过率，则反映的是高度政策共识。2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会第一次会议在北京人民大会堂举行闭幕会。图为人大代表在唱国歌。

中国的竞争性选拔体制结合传统贤能政治与现代西方选举制度的优点，从而能够保证权力开放性与职位胜任力的统一。与西方选举政治相比，领导人的胜任能力是基于丰富经验、长期考验和实践检验，不像美国总统特朗普，没有任何从政经验，只要赢得选举，就能担任国家最高职位。西方有句谚语，“选举是诗歌，治理是散文”，意思是靠煽动民意也许会赢得选举，但未必能治理好国家。与传统贤能政治相比，从基层的干部到最高领导人都是选贤举能，权力的开放性更彻底。

竞争性选拔体制的主要问题在于选拔方式主要依靠自上而下的遴选过程，普通群众参与程度很低，因此需要进一步探索群众评议、组织推荐、党委决策的新型干部选拔模式，以更好地将自上而下遴选与自下而上评议有机结合。

事前充分协商吸纳，事后制衡

中国自古就有集思广益的政道传统，唐朝就设立了中书省起草诏令，皇帝批准，门下省驳正的决策辩驳程序，以防决策失误。中国历代都设立了专门的智囊机构，如“备顾问”“参谋议”。新中国成立之后，“一切问题尽量商量，至人人同意为止”更成为具体的政治实践。与西方相比，中国的协商民主成熟更早，直到20世纪90年代西方才兴起了协商民主（Deliberative Democracy）研究的热潮,被称为继代议制民主、参与式民主之后的最新民主潮流。

协商民主更是当代中国政治生活的常态。习近平主席说，“我们坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好，就是要通过商量出办法、出共识、出感情、出团结”。中国的重大政策制定，需要反复征求各方的意见，反复讨论，集体决策之后才能出台,而中国的决策过程特征是“事前充分协商吸纳，事后制衡”。

全国人大广泛介入了政策决策过程。以国家“十三五”规划编制为例，提交全国人大表决之前的一年多时间里，全国人大通过专题调研、建言献策、提前介入审查等广泛参与规划编制，同时在不同编制阶段反复征求全国人大方面的意见，并认真吸收有关意见，修改文件。人大表决的高通过率，实际上反映的是高度政策共识，就如同笔者调研访谈时，一位地方人大领导谈到的，政府方面已经反复征求各方意见，并认真吸收，达成共识。

全国政协是专门协商机构，中国共产党与民主党派的政治协商是新型政党制度的重要体现。全国政协广泛参与了决策过程的协商，在五年规划编制过程中，全国政协通过专题调研、提案、专题协商、座谈会、报送决策咨询报告、社情民意信息等方式进行建言献策。“十三五”规划通过前一年，全国政协就提交了 363 件“十三五” 规划相关的提案。

十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》也开展了广泛的协商。根据新华社报道，在文件起草之前，开展了深入调研，以便集思广益。2017年7月，中央改革办和中央编办组成十个调研组，分赴31个省区市、71个中央和国家机关部门，当面听取了139位省部级主要负责同志的意见和建议。调查组还向657个市县的1197位党委和政府主要负责同志个人发放了问卷，收集了31个省份的深化地方机构改革调研报告。工作人员整理汇总了厚厚两大本、共42万字各方面意见。文件草案出台后，又广泛征求意见，2018年2月1日，中央办公厅发出通知，就决定稿征求各地方各部门意见。2018年2月6日，习近平总书记主持召开座谈会，听取各民主党派、全国工商联和无党派人士的意见。各地各部门和党外人士提出的550条意见，文件起草组力求能吸收的尽量吸收，最终对决定稿修改171处。

协商吸纳制衡的优势在于避免了西方民主程序中经常性存在的“议而不决”问题，决策参与者在其中扮演的是意见输入者的角色，而不是西方决策过程的每个环节中都遍布的否决点（vetoplayers）。这使得中国的决策一方面既能容纳多元主体的参与，同时又能集中各方智慧，集聚共识，体现了决策的效率与周全。

协商吸纳制衡模式的挑战在于协商主体的范围，意见发挥作用的程度主要取决于协商组织者的意愿和工作作风。这使有一些协商流于形式，有一些有集中无民主。未来的制度建设需将协商权刚性化，对决策必经的协商程序、认证程序做出明确规定，对于协商意见需要有明确的反馈与质询机制，以进一步推进决策的程序化、科学化、民主化。

逆向公众参与

中国政府在不同的政策层面和政策领域都表现出对于公众诉求很高的回应性。从多元主义视角来看，中国确实表现出较低的公众正向参与，但是在政策制定过程中，决策者主动地深入广大人民群众，广泛收集民意，集中群众智慧。有学者将这种机制称为公众的逆向参与。对国家五年规划编制过程的研究发现，逆向参与机制包含决策者主动调研、座谈会、正式渠道的公开征集和非正式渠道的公众表达等机制。

决策者主动调研是指决策者主动同公众直接接触和沟通，以了解公众意见的方式。“没有调研就没有发言权，也没有决策权”。经常性地开展多种形式的调研是中国决策的一个突出特点。国家“十三五”规划制定期间，总书记、政治局常委、规划起草组、全国人大、全国政协都开展了专题调研。恰恰是通过广泛的调研，使得决策者能够掌握第一手的信息，使得五年规划编制能够做到实事求是。

决策座谈会通过请进来听取各方的意见。例如，2018年政府工作报告起草期间，李克强总理分别召开了三场座谈会，听取各方对政府工作报告的意见，湖南浏阳达浒镇金石村农民孔蒲、山西临汾临猗县快递员李明璇作为基层代表参加了座谈会。

正式渠道的公开征集是指决策部门通过建言献策的方式征集民意。“十三五”规划编制期间，国家发改委开展了“共建共享，同心同德”的国家“十三五”规划问计求策活动，广泛收集人民建言，1.6万多人参与并提出了3万多条优秀建言，其中一些优秀建言，在规划中得到体现。

非正式渠道的公众表达指大量的公众意见通过公开渠道影响决策者。公众通过网络等公共平台来表达自己的意见，也成为起草者了解民意的重要来源之一。

与多元主义公众参与相比，逆向参与强调公众的意见代表性，而不是利益代表性；强调分散观念的共识，而不是分散利益的妥协，有助于吸纳参与能力较弱群体的观点，从而获得更完整的代表性。

逆向参与的问题在于公众参与感不足，同时，由于决策过程公开程度较低，也制约了公众参与。未来可以通过鼓励围绕特定政策议题，开展公共政策辩论，除非保密需要，对于决策各环节的议题讨论、会议过程一律公开，以利于公众参与和监督。同时，除了注重对于公众分散意见的集中，也要注重对于公众分散偏好的识别与集中。

政治集中与行政分权相结合

中国是一个地域辽阔，人口众多，地方差异巨大的大国，如何处理中央与地方关系，自古就是个难题。周行封建，“封建亲戚以藩屏周”；秦“制天下以郡县”，以私心造就了大公之制，使得“百代都行秦政法”，但却不得不在郡县制的大框架下，考虑地方的自主性。明末清初著名思想家顾炎武在《封建论》中提出的“封建之失，其专在下；郡县之失，其专在上”，可谓不刊之论。

当代中国作为中国共产党领导的单一制大国，中央政府具有不容置疑的政治权威，同时中国又是高度行政分权的国家。一方面，在政治上要维护并不断完善党中央权威和集中统一领导的体制机制，以确保全国一盘棋，上下贯通，令行禁止。中央通过政治引导、行政压力机制传导能够将地方的积极性有效地引导到中央的政策目标上来。研究发现，“九五”规划以来，地方的五年规划目标函数与中央趋同的比例不断提高，到“十二五”规划，二者趋同的比例达到 74.9%。

另一方面，中国的治理权是中央政府通过目标、标准和政策进行宏观引导，将具体任务“层层发包”给下一级政府，在行政上大力下放给地方政府更多的自主权，由地方政府根据实际情况灵活执行。中国虽为单一制的大国，但是地方的公共财政支出比重一直很高，而且改革开放以来，持续上升，“六五”期间支出的比重为50.2%，到“十二五”时提高到85.2%，2016年为85.4%，这在全球各大国中都是很高的。例如美国作为联邦制国家，2016年地方政府的支出比重只占 52.5%。

如同笔者调研访谈时，一位地方人大领导谈到的，政府方面已经反复征求各方意见，并认真吸收，达成共识。2018年3月20日，十三届全国人大一次会议在北京人民大会堂举行闭幕会。图为全国人大代表李书福、肖伟、杨伟在“代表通道”接受采访。

政治集权与行政分权要义在于政治上取郡县之优势，行政上取传统之优势，二者之所以能够有机结合，根本上是由于中国体制不是政治与行政二分，而是政治与行政不分。地方官员既是专业的官吏，同样又是党的干部，政治性是其第一要求，从而形成中央地方两得之势，这使得国家在保持其强大国家能力的同时，又保持地方政策的灵活性，调动地方的创造性和积极性。

党的动员能力和社会自组织有机结合

社会治理体系是国家治理的庞大根系。中国社会治理不是社会与国家二元分离的模式，而是国家与社会分工协作、互联互通模式，党的基层组织、群众自治组织、群团组织、事业单位等扮演了国家与社会、政府与市场沟通的桥梁与纽带。

现代社会依据专业分工的原则设立不同类型的组织，但这种基于分工交换的组织关系，并非真正意义上的所谓“有机团结”。有机系统除了各器官与组织基于分工交换之外，还在于整体性系统的调节作用，循环系统与神经系统都是如此，而人类则进一步上升到有意识的调节。

国家治理也是如此。针对当代社会日趋分散、多元的特点，中国共产党依据精密的组织原则，设立了多种分工严密、灵活多样的政治组织，并以其坚强、广泛、柔性的领导贯穿其中。正是由于中国共产党的组织嵌入到不同类型组织中去，才真正实现了国家治理的“有机团结”。在中国共产党的领导下，中国成了一个世界最大规模的“超级网络组织”，中国共产党的网络末梢神经延伸到中国各类组织之中，各种社会组织、经济组织与党组织存在着千丝万缕的网络联系。截至 2015 年底，中国共产党的基层组织达到451.8万个，不但在各类公共机构实现了全覆盖，在公有制企业、非公企业、全国社会组织法人单位的覆盖率也达到了91.3%、67.9% 与 58.9%。

群众性团体组织是国家与社会联结的重要桥梁与纽带。它不但成为国家与特定群体联系的纽带，也是与联系这些群体的社会组织的纽带。这种纽带作用表现为双向沟通：一方面，群团组织为贯彻落实党的路线、方针、政策提供了一套积极有效的传达和动员机制；另一方面，群团组织发挥着重要的群体利益代表功能，成为所联系的不同社会团体和民众的各种利益诉求与建议表达渠道，最终在国家决策中得到体现。例如，联系着全国。

8500多万残疾人的中国残疾人联合会通过专项调查、到基层联系点调研、数据监测、日常调研等方式了解残疾人需求，并通过中国残联的代表大会代表和主席团委员、地方残联、各专门协会的活动反映残疾人的需求。

中国具有高度活跃的社会组织，官方注册的全国社会组织法人单位达到了 49万个，而这还只是中国结社状况浮出水面的冰山一角，大量未注册的爱好者社团、学生社团、宗教社团、联谊社团、网络社团等更是难以统计的庞大群体。

党的领导与社会自治有机结合形成了一种灵活而不乱，自由联合的社会新形态，使得中国社会表现出高度活力的同时，也避免了西方公民社会兴起带来的碎片化、分离化问题。

总之，中国共产党的领导作为国家治理方式是人类历史上前所未有的善治模式，是中国各项事业取得胜利的根本保证。在国家治理的不同层面，正是由于多元主体的充分参与，又以中国共产党坚强领导贯穿其间，从而造成一种放而不乱、活而有序的体制。这种“1+N”中心治理模式，适合中国国情，也具有普遍意义。对其他国家，特别是对发展中国家提供了国家治理的中国智慧与中国方案。

[1] 鄢一龙：《中国道路辩证法：社会主义探索四个30 年》，杭州：浙江人民出版社，2017 年版，第56-58 页。

[2] 白钢主编：《中国政治制度史上卷》，天津：天津出版社，2002 年版，第396 页。

[3] 徐悲鸿给陈西滢的信，手稿，1950 年11 月。

[4] Goodin, Reflective Democracy ,Oxford,Oxford University press, 2003.

[5] 《又踏层峰望眼开——< 中共中央关于深化党和国家机构改革的决定> 和< 深化党和国家机构改革方案> 诞生记》，新华社北京3 月22 日。

[6] 王绍光：《毛泽东的逆向政治参与模式—群众路线》，载《学习月刊》，2009 年，第3 期。

[7] 王绍光、鄢一龙：《大智兴邦：中国如何制定五年规划》，北京：中国人民大学出版社，2015 年。

[8] 国家发改委规划司：《国家“十三五”规划问计求策活动获奖名单》，2016 年11 月2 日。

[9] 中华人民共和国国家统计局：《中国统计摘要》，北京：中国统计出版社，2017 年版，第70 页。

[10] https://www.usgovernmentspending.com/fed_spending_2016USrn.

[11] 中共中央组织部：《2016 年中国共产党党内统计公报》， http://www.xinhuanet.com/politics/2017-06/30/c_1121242478.htm.

[12] 鄢一龙等：《在国家治理现代化建设中提升残疾人组织治理能力研究》，国务院残疾人工作委员会办公室委托项目，2015 年。