数博会｜孟庆国：政务数据共享交换须先理顺“三权关系”

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原文载：国脉电子政务网

2018中国国际大数据产业博览会26日在贵阳开幕，下午2点-6点，政务信息系整合共享论坛召开，清华大学公共管理学院教授、国家数据研究院执行院长、清华大学国情研究院研究员孟庆国做主题演讲，以下是演讲内容：

尊敬的各位领导，各位嘉宾，下午好！

非常高兴和大家交流，感谢会议方给我这次发言的机会。我今天想谈一谈政务数据的整合共享问题。在政府信息整合共享里面，数据是核心，是关键。特别是在咱们国家政府的架构下，我们面临条块分割等等很多组织机构自身的一些特征，在这种特征下如何实现政务数据的整合与共享？主要想从三个方面给大家做一个交流，前面两个比较简单，重点是讨论第三个问题。

实际上我们说数据的整合共享是一个老问题，从我们国家信息化产生以来，这些问题一直存在。到今天我们在强调互联网＋政务服务，强调如何提升我们政府服务的整合能力的时候，这些问题尤其显得很重要。我们说整合共享，国家出台了很多的文件，国务院也专门召开了会议，甚至我们总理亲自部署这方面的工作，说明这个工作确实很重要，也到了非常关键的时候了。这些工作的推进，对我们解决信息共享，有什么样的一个重要的意义？我们通过共享交换平台来实现共享交换机制，是我们目前一个最主要的形式。实际上我们现在所面对的各部门的数据，比如说数据采集的问题，无法实现资源的合理配置问题，如何实现有效监管问题，包括大数据的应用等等，都是无从谈起。政务数据不能共享，现在目前我们面临的很多的体制机制方面的问题非常多，这些问题大家都很关注，都很了解，我不展开。

这里面我们梳理一下，是一无、二难、三不。我们说共享的标准多种多样，实际上在我们各个政府部门推进政务信息共享交换的时候，我们更多是采取一对一的方式。什么是一对一呢？我这个部门和那个部门我们之间有信息共享的需要，我们可以去谈，去沟通。实际上这不是一个机制化和体制化的共享安排，更多是靠两个部门之间的领导关系比较要好，或者业务上协同的需要，采取一事一议的方式。这个共享不能持续，因为如果一换领导或者领导的思路一变，这个共享就断了。我们搭建一个集中式的共享交换平台，这种选择我们认为也存在一种问题，比如说共享数据不明确，我们很多时候为共享而共享，把各个部门的数据集合起来，不管有没有用，不管没有整合的价值。另外数据的质量也不一样，数据的属性差异非常大。把这些数据生硬放在一起，能不能产生价值，实际上我们靠共享平台，整合数据的时候，很多部门的意愿不强烈，不愿意把自己掌握的数据拿出来。另外，数据的有效性也无法保障，因为我们说这种多次的中转，往往可能带来很多的问题等等。

实际上我们在讨论数据共享的时候，可能有很多东西我们要事先说清楚。比如说数据的权属问题，这个数据是我们部门采集的，我们把它拿出来，有没有问题。都是政府部门，政府的数据是不是都应该放在一起。所以要不要解决权属问题？比如我的数据拿出来，我担心用在他用，我担心有风险问题，最后我还要承担责任，所以共享的意愿不是很强烈。要不要建立一个可追溯的机制，能不能做到数据的可持续使用等等。这些问题我们在信息整合共享的时候，要加以考虑清楚。所以基于这些前期的工作，一些问题的分析判断，我们提出了一个共享的机制。当然这种机制不见得对，供大家批评。我们提出数据的三权，我们在政府部门实现数据共享，我们要明确我们的权责。这三权，一个归属权，一个是使用权，还有一个是共享管理权。共享管理权是我们实现政府部门的信息共享非常非常需要明确的一个权属机制。我们基于这个三权，能不能实现数据的整合？

所谓的归属权，这些部门的数据不是你这个部门所有，你只是承担了这方面的职能，开展了这方面数据的归集，基于归集，应该给予什么样的权利？我们说归集权是一个部门承担数据的搜集、整理、维护、更新等工作，对数据资源的内容要负责，可以根据自身的需要来使用，来支配数据资源。这些权利我们是不是应该给数据的所部门要说清楚，让他放心。使用权好理解，这个数据到交换平台上，或者拿出来以后，机构或者部门在使用这些数据的时候，要承担什么样的责任？不是毫无限制，我们能不能基于我们的需要，比如我们提出的有几种可能的分类，比如一是可用不可见，二是可用可见但是不能存储，三是可用可见可存储但是不能他用，四是可用可见可存储也可以他用。基于不同的数据类型和数据效果，我们对使用的部门，我们要对他使用别的部门的数据进行清晰的界定。如果这些权利不界定清楚，可能会带来很多问题。其中一个是数据的贡献方，一个是使用方，谁来主导这两个部门实现数据的共享交换？我们往往还有中间的机制，我们搭建了平台，平台有什么责任？对平台要不要共享交换？我们现在又提区块链，对区块链这种机制我们有没有类似的共享交换权的一个概念在里面？比如政务数据能不能共享？怎么共享？我们政务数据共享过程当中，应该由共享管理权的部门能够深入调研，对数据共享中出现的争议问题进行处置和裁决，应该赋予相应的机制这种权利。比如对于不按规则存储、维护、使用的数据部门进行责任的追溯。

另外，这种共享管理权可以由有数据归属权的部门掌握，也可以委托给第三方部门，或者我们的大数据局等。基于我们明确三权的前提下，我们能不能通过三权分制的方式实现共享？我们说作为数据的掌握方，我们称为数据归属方，有归属权，怎么来实现交换共享？对于使用权，数据使用部门我们清晰界定他的权责。在两者之间需要共享交换的时候，这种共享交换方或者第三方，或者是一个虚拟的区块链机制等等，我们来实现这个共享交换权的一个定义和配置。实际上大家讲区块链，我们的去中心化，去中心化并不是说这种机制本身没有一个权利归属，很多情况下就是解决这种共享交换机制。所以我们说基于这种智能合约的共享交换是不是有可能？比如说海关，一个企业在办入关的时候，背后涉及很多部门，海关、税务、边检、金融部门等，都需要共同的来对入关的过程进行一个配合和管理。

中间数据的共享交换，能不能建立一种机制，各家部门有各家部门的数据，各家有各家数据所有的归属权。作为一个使用方，比如海关，在使用数据的时候，要不要明确它的使用权。通过共享交换机制，这种机制可以建立一个实体的共享交换平台，也可以往区块链方向实现。不管是实体机制还是区块链机制，都要把共享管理权说清楚。实体的我们好说，一个大数据局，一个社会资源管理中心，我对数据有一些专门的定义，它有一些什么样的权利，数据在共享过程当中能够有效的开发使用。区块链是靠一种智能合约，我们把这些约定，这些权责关系通过程序的方式给它建立一个自动化的一个界定机制，来实现基于数据共享管理权的共享交换。这种机制如果能够建立起来的话，那无论刚才我们讲的那四类的哪种机制，我们都可以能够很好的实现。我们说具体哪一项业务需要可见，可用，我们要对它进行一个约定。我们只是说让它可用，其他的都不行，我们也可以事先约定好，通过智能合约的方式，实现数据的整合共享。

实际上这个方面，有很多很多的例子在使用，今天由于时间的原因，不能给大家分享。实际上我们要建立一个基于共享管理权的数据的归管机制。我们现在各个地方都在成立大数据的管理部门，成立数据共享交换的管理部门，首先对这个管理部门要有什么样的数据的归管权利，要进行清晰的界定。这个工作需要进一步的精细化去解决问题，而不是笼统的，我们要把工作做得更细，甚至我们还要把区块链的东西加以实现。这种机制一旦建立起来，我们说共享交换可能就能够突破原有的一些障碍，继续往前推进。我们初步做了一些思考，我们要明确政务数据使用过程中的权责边界，实现全过程的可追溯，紧密结合实际工作的需要，不是笼统地搭一个共享平台。另外，我们说这种智能化、可持续的长效共享机制是未来的一个趋势。

最后我简单小结一下，实现政务数据共享交换，我们必须先理顺政务数据的三权关系。这个三权关系，我们特别提出了一个共享交换平台，我们说能不能基于这三权，建立职责清晰，可控、可信、可追溯的一个政务数据整合交换的这么一个机制是关键。所以我们说智能合约和区块链技术，在某种层面上是创新，实现这一数据归管机制的一个可行的方向或者可行的手段。打造三权分制的数据，共享的一种长期的模式，我们也可以一起去探讨。以上是我的观点，不见得对，请大家批评。谢谢大家。

图｜网络

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