信息披露义务人的范围界定

作者：巩敏

信息披露义务人的范围界定

中介

机构

参与

信息

披露

的责

任和

法律

地位

信息

披露

义务

人的

范围

新《

证券

法》

关于

信息

披露

主体

的变

化

新《证券法》全面推行以信息披露为核心的证券发行注册制，并设置信息披露专章，突出信息披露规范要求，同时，提高了信息披露违法成本，加大对欺诈发行、证券虚假陈述等违法行为的处罚力度。为明确发行人及其他信息披露义务人的信息披露义务，明确信息披露义务人和中介机构的信息披露职责，有必要厘清信息披露义务人的范围。本文对相关问题予以简要分析，疏漏之处欢迎各位批评指正。

新《证券法》关于信息披露主体的变化

1、新《证券法》授权中国证监会规定信息披露义务人的范围。旧《证券法》规定信息披露义务人包括“发行人、上市公司”和“其他信息披露义务人”，但未明确其他信息披露义务人如何界定。新《证券法》第七十八条第一款规定，“发行人及法律、行政法规和国务院证券监督管理机构规定的其他信息披露义务人，应当及时依法履行信息披露义务。”根据该规定，除法律、行政法规以外，有权规定信息披露义务人的国家机关仅为中国证监会。

2、新《证券法》确立了以“信息披露义务人”为主体的监管原则，实现全方位无死角监管。旧《证券法》第六十三条规定，“发行人、上市公司依法披露的信息，必须真实、准确、完整，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。”该条款过于强调发行人、上市公司的信息披露责任，对于公司的控股股东、实际控制人、收购人等主体的信息披露责任却有所弱化，也带来了执法、司法过程中的一些问题，如大股东、上市公司收购人是否应该承担信息披露违法违规的责任，存有争议。

发行人作为法律拟制的主体，其意志来自于单位成员，发行人信息披露违法违规的根本原因往往在于其实际控制人、控股股东，以及不能勤勉履职的董监高等。有的上市公司出于粉饰业绩、炒高股价等不法目的，披露虚假经营信息、财务信息，有的发行人、股东隐瞒重大事项，侵害中小股东的知情权，最终获益者实为上市公司的实际控制人、控股股东、个别大股东。按照“自己责任原则”，行为人对自己的行为承担责任是基本的法律原则。新《证券法》弥补了旧法的不足，第七十八条第二款规定，“信息披露义务人披露的信息，应当真实、准确、完整，简明清晰，通俗易懂，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。”意味着只要是信息披露义务人，就负有直接的信息披露义务和责任，强化了信息披露义务人的法定责任。

信息披露义务人的范围

资

产

支

持

证

券

公

司

债

券

上

市

公

司

信息披露义务人，即信息披露主体，其中，重点就上市公司、公司债券和资产支持证券的信息披露义务人的范围说明如下：

1、发行人是法定信息披露义务人。其含义既包括发行证券时的发行人，也包括证券发行后的发行人；不仅指上市公司，还包括公开发行证券的公司、公司债券上市交易的公司、股票在国务院批准的其他全国性证券交易场所交易的公司等。

就发行人是否应当对其他信息披露义务人的信息披露文件负责的问题上，可参见万家文化、龙薇传媒信息披露违法违规的案例。本案中，上市公司万家文化认为，上市公司不是信息披露义务人，仅是收购方龙薇传媒履行法定信息披露义务的通道，该等信息披露是否真实、准确、完整的义务由收购方负责，涉案违法事实与上市公司无关。而中国证监会认定，“上市公司是法定信息披露义务人，对所披露的信息应承担法定的严格保证责任……上市公司有条件、也有义务对其他信息披露义务人所提供的信息进行认真核查。不管信息产生的源头是否为上市公司，信息的披露必须通过上市公司去发布。因此，上市公司的信息披露义务不仅仅止于形式审查、‘原汁原味’的披露，必须对其他信息披露义务人所提供的信息进行审慎核查”。

值得注意的是，在发行人进入破产程序的情况下，发行人的信息披露义务由破产管理人承接（发行人自行管理财产和营业事务的除外），《最高人民法院关于印发<全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要>的通知》就明确，“发行人破产管理人的债券信息披露责任。债券发行人进入破产程序后，发行人的债券信息披露义务由破产管理人承担，但发行人自行管理财产和营业事务的除外”。《公司信用类债券信息披露管理办法》第二十五条也有相同规定。

2、上市公司的信息披露义务人包括上市公司，上市公司的董事、监事、高级管理人员、股东、实际控制人，收购人，重大资产重组、再融资、重大交易有关各方等自然人、单位及其相关人员，破产管理人及其成员；法律、行政法规和中国证监会规定的其他承担信息披露义务的主体（《上市公司信息披露管理办法》）。其中，关于上市公司以外的其他信息披露义务人的规定包括：

（1）大宗持股信息披露和一致行动人信息披露义务，即投资者持有或者通过协议、其他安排与他人共同持有一个上市公司已发行的有表决权股份达到百分之五时，以及此后其所持该上市公司已发行的有表决权股份比例每增加或者减少百分之五、百分之一时，都应该履行信息披露义务，这时投资者及其一致行动人即构成信息披露义务人（《证券法》第六十三条）。

（2）公司的控股股东或者实际控制人对重大事件的发生、进展产生较大影响的，应当及时将其知悉的有关情况书面告知公司，并配合公司履行信息披露义务（《证券法》第八十条第三款）。

（3）上市公司的股东、实际控制人发生重大事件时，应当主动告知上市公司董事会，并配合上市公司履行信息披露义务（《上市公司信息披露管理办法》第三十九条）。

（4）上市公司控股股东、实际控制人及其一致行动人应当及时、 准确地告知上市公司是否存在拟发生的股权转让、资产重组或者其他重大事件，并配合上市公司做好信息披露工作（《上市公司信息披露管理办法》第二十八条第三款）。

（5）上市公司股东、董事、监事和高级管理人员转让股份的，上市公司大股东的股权被质押的，应及时公告所持公司股份变动情况（《上市公司董事、监事和高级管理人员所持本公司股份及其变动管理规则》、《上市公司股东、董监高减持股份的若干规定》）；

（6）上市公司及其控股股东、实际控制人、董事、监事、 高级管理人员等作出公开承诺的，应当披露（《证券法》第八十四条第二款、《上市公司信息披露管理办法》第六条）。

（7）涉及上市公司的收购、合并、分立、发行股份、回购股份等行为导致上市公司股本总额、股东、实际控制人等发生重大变化的，信息披露义务人应当依法履行报告、公告义务，披露权益变动情况（《上市公司信息披露管理办法》第二十七条）。

（8）上市公司筹划、实施重大资产重组，相关信息披露义务人应当公平地向所有投资者披露可能对上市公司股票交易价格产生较大影响的相关信息，不得有选择性地向特定对象提前泄露（《上市公司重大资产重组管理办法》第三十九条）。

（9）重大资产重组或者发行股份购买资产的交易对方应及时向上市公司或者其他信息披露义务人提供信息（《上市公司重大资产重组管理办法》第五十五条第三款）。

（10）上市公司向特定对象发行股票时，其控股股东、实际控制人和发行对象应当及时向上市公司提供相关信息，配合上市公司履行信息披露义务（《上市公司信息披露管理办法》第四十七条）。

（11）通过接受委托或者信托等方式持有上市公司百分之五以上股份的股东或者实际控制人，应当及时将委托人情况告知上市公司，配合上市公司履行信息披露义务（《上市公司信息披露管理办法》第四十九条）。

（12）其他相关规定，散见于其他相关法律法规和证监会部门规章，如《北京证券交易所上市公司持续监管办法(试行)(征求意见稿)》，在此不一一赘述。

3、公司债券的信息披露义务人包括发行人，发行人的董事、监事、高级管理人员、股东、实际控制人，公司债券承继方、担保机构，法律、行政法规和中国证监会规定的其他承担信息披露义务的主体。关于发行人以外的其他信息披露义务人的规定，包括但不限于：

（1）发行人的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员等作出公开承诺的，应当在募集说明书等文件中披露（《证券法》第八十四条第二款、《公司债券发行与交易管理办法》第五十一条第二款、公司信用类债券信息披露管理办法》第四十一条）。

（2）发行人的董事、监事、高级管理人员、持股比例超过百分之五的股东及其他关联方认购或交易、转让其发行的公司债券的，应当披露相关情况（《公司债券发行与交易管理办法》第四十五条第二款）。

（3）企业转移债券清偿义务的，承继方应当按照本办法中对企业的要求履行信息披露义务（《公司信用类债券信息披露管理办法》第二十六条）。

（4）为债券提供担保的机构应当在每个会计年度结束之日起四个月内披露上一年财务报告。为债券提供担保的机构发生可能影响其代偿能力的重大事项时，应当及时披露重大事项并说明事项的起因、目前的状态和可能产生的影响（《公司信用类债券信息披露管理办法》第二十七条）。

4、资产证券化信息披露义务人。根据《证券投资基金法》第七十五条、《证券公司及基金管理公司子公司资产证券化业务管理规定》（证监会公告〔2014〕49号）第四十一条、第四十二条、第四十五条、《证券公司及基金管理公司子公司 资产证券化业务信息披露指引》第二条第二款，资产证券化业务信息披露义务人包括管理人、托管人、资信评级机构等。

中介机构参与信息披露的责任和法律地位

1、除中国证监会关于资产证券化业务的规定将证券公司、资信评级机构等认定为信息披露义务人外，在其他类型的投行业务中，法律、行政法规和中国证监会规定层面，尚未见将中介机构界定为信息披露义务人的明确规定。相反，《上市公司信息披露管理办法》将中介机构明确为“为信息披露义务人履行信息披露义务出具专项文件的证券公司、证券服务机构”。

证监会在《<上市公司信息披露管理办法>修订说明》中提出，“强化中介机构‘看门人’责任，明确为信息披露义务人履行信息披露义务出具专项文件的证券公司、证券服务机构及其人员应当按照法律、行政法规、中国证监会规定、行业规范、业务规则等发表专业意见”。公司信用类债券协调机制办公室有关负责人就《公司信用类债券信息披露管理办法》有关问题答记者指出，“明确信息披露参与各方的责任。强化企业及董事、监事和高级管理人员，控股股东和实际控制人的信息披露主体责任，同时明确承销机构、会计事务所、评级机构等中介机构相应的信息披露义务和职责”。

2、中介机构通常不是信息披露义务人。中介机构并不直接参与发行人或者其他信息披露义务人的投资决策、生产经营、财务管理活动，并不掌握企业第一手资料，中介机构获取相关信息主要依赖于尽职调查和后续督导（持续督导）过程中的调查和核查措施。发行人及其董监高等基于利益冲突，也未必会向中介机构提供完全真实的情况。因此，客观上中介机构一般无法充当信息披露义务人的角色。

3、中介机构在信息披露方面承担核查义务，以及监督信息披露义务人履行信息披露义务的责任。《最高人民法院印发<关于为创业板改革并试点注册制提供司法保障的若干意见>的通知》规定“在证券民商事案件审理中，要严格执行证券法关于民事责任承担的规定，厘清不同责任主体对信息披露的责任边界，区分不同阶段信息披露的不同要求，严格落实发行人及其控股股东、实际控制人等相关人员信息披露的第一责任和证券中介机构保护投资者利益的核查把关责任”。《最高人民法院印发<关于为设立科创板并试点注册制改革提供司法保障的若干意见>的通知》规定，“在证券商事审判中，要按照本次改革要求，严格落实发行人及其相关人员的第一责任。发行人的控股股东、实际控制人指使发行人从事欺诈发行、虚假陈述的，依法判令控股股东、实际控制人直接向投资者承担民事赔偿责任。要严格落实证券服务机构保护投资者利益的核查把关责任……准确把握保荐人对发行人上市申请文件等信息披露资料进行全面核查验证的注意义务标准……”。

在万家文化、龙薇传媒信息披露违法违规案例中，中国证监会认定，收购人龙薇传媒与上市公司万家文化是信息披露义务人，“应当保证所披露信息的真实、准确、完整、及时，中介机构的核查、自律组织的审查并不能免除信息披露义务人的主体责任”。

从以上规定和案例可见，监管部门和司法机关明确和确认了中介机构对信息披露文件的核查把关、验证义务，区分了中介机构与信息披露义务人的不同法律地位。

附：重点法条

	旧《证券法》	新《证券法》
1	第六十三条 发行人、上市公司依法披露的信息，必须真实、准确、完整，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。	第七十八条第一款 发行人及法律、行政法规和国务院证券监督管理机构规定的其他信息披露义务人，应当及时依法履行信息披露义务。
2	第六十八条 上市公司董事、高级管理人员应当对公司定期报告签署书面确认意见。 上市公司监事会应当对董事会编制的公司定期报告进行审核并提出书面审核意见。 上市公司董事、监事、高级管理人员应当保证上市公司所披露的信息真实、准确、完整。	第八十二条  发行人的董事、高级管理人员应当对证券发行文件和定期报告签署书面确认意见。 发行人的监事会应当对董事会编制的证券发行文件和定期报告进行审核并提出书面审核意见。监事应当签署书面确认意见。 发行人的董事、监事和高级管理人员应当保证发行人及时、公平地披露信息，所披露的信息真实、准确、完整。 董事、监事和高级管理人员无法保证证券发行文件和定期报告内容的真实性、准确性、完整性或者有异议的，应当在书面确认意见中发表意见并陈述理由，发行人应当披露。发行人不予披露的，董事、监事和高级管理人员可以直接申请披露。
3	第六十九条 发行人、上市公司公告的招股说明书、公司债券募集办法、财务会计报告、上市报告文件、年度报告、中期报告、临时报告以及其他信息披露资料，有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，致使投资者在证券交易中遭受损失的，发行人、上市公司应当承担赔偿责任；发行人、上市公司的董事、监事、高级管理人员和其他直接责任人员以及保荐人、承销的证券公司，应当与发行人、上市公司承担连带赔偿责任，但是能够证明自己没有过错的除外；发行人、上市公司的控股股东、实际控制人有过错的，应当与发行人、上市公司承担连带赔偿责任。	第八十五条 信息披露义务人未按照规定披露信息，或者公告的证券发行文件、定期报告、临时报告及其他信息披露资料存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，致使投资者在证券交易中遭受损失的，信息披露义务人应当承担赔偿责任；发行人的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员和其他直接责任人员以及保荐人、承销的证券公司及其直接责任人员，应当与发行人承担连带赔偿责任，但是能够证明自己没有过错的除外。
4	第一百九十三条　发行人、上市公司或者其他信息披露义务人未按照规定披露信息，或者所披露的信息有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，责令改正，给予警告，并处以三十万元以上六十万元以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处以三万元以上三十万元以下的罚款。 　　发行人、上市公司或者其他信息披露义务人未按照规定报送有关报告，或者报送的报告有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，责令改正，给予警告，并处以三十万元以上六十万元以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处以三万元以上三十万元以下的罚款。 　　发行人、上市公司或者其他信息披露义务人的控股股东、实际控制人指使从事前两款违法行为的，依照前两款的规定处罚。	第一百九十七条  信息披露义务人未按照本法规定报送有关报告或者履行信息披露义务的，责令改正，给予警告，并处以五十万元以上五百万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处以二十万元以上二百万元以下的罚款。发行人的控股股东、实际控制人组织、指使从事上述违法行为，或者隐瞒相关事项导致发生上述情形的，处以五十万元以上五百万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处以二十万元以上二百万元以下的罚款。 信息披露义务人报送的报告或者披露的信息有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，责令改正，给予警告，并处以一百万元以上一千万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处以五十万元以上五百万元以下的罚款。发行人的控股股东、实际控制人组织、指使从事上述违法行为，或者隐瞒相关事项导致发生上述情形的，处以一百万元以上一千万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处以五十万元以上五百万元以下的罚款。
5	第一百七十三条 证券服务机构为证券的发行、上市、交易等证券业务活动制作、出具审计报告、资产评估报告、财务顾问报告、资信评级报告或者法律意见书等文件，应当勤勉尽责，对所依据的文件资料内容的真实性、准确性、完整性进行核查和验证。其制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，给他人造成损失的，应当与发行人、上市公司承担连带赔偿责任，但是能够证明自己没有过错的除外。	第一百六十三条　证券服务机构为证券的发行、上市、交易等证券业务活动制作、出具审计报告及其他鉴证报告、资产评估报告、财务顾问报告、资信评级报告或者法律意见书等文件，应当勤勉尽责，对所依据的文件资料内容的真实性、准确性、完整性进行核查和验证。其制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，给他人造成损失的，应当与委托人承担连带赔偿责任，但是能够证明自己没有过错的除外。
6	第二百二十三条 证券服务机构未勤勉尽责，所制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，责令改正，没收业务收入，暂停或者撤销证券服务业务许可，并处以业务收入一倍以上五倍以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，撤销证券从业资格，并处以三万元以上十万元以下的罚款。	第二百一十三条第三款 证券服务机构违反本法第一百六十三条的规定，未勤勉尽责，所制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，责令改正，没收业务收入，并处以业务收入一倍以上十倍以下的罚款，没有业务收入或者业务收入不足五十万元的，处以五十万元以上五百万元以下的罚款；情节严重的，并处暂停或者禁止从事证券服务业务。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处以二十万元以上二百万元以下的罚款。

《刑法修正案（十一）》

九、将刑法第一百六十一条修改为：“依法负有信息披露义务的公司、企业向股东和社会公众提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告，或者对依法应当披露的其他重要信息不按照规定披露，严重损害股东或者其他人利益，或者有其他严重情节的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。

“前款规定的公司、企业的控股股东、实际控制人实施或者组织、指使实施前款行为的，或者隐瞒相关事项导致前款规定的情形发生的，依照前款的规定处罚。

“犯前款罪的控股股东、实际控制人是单位的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照第一款的规定处罚。”

最高人民法院印发《关于为创业板改革并试点注册制提供司法保障的若干意见》的通知

7.依法判令违法违规主体承担以信息披露为核心的证券民事责任。在证券民商事案件审理中，要严格执行证券法关于民事责任承担的规定，厘清不同责任主体对信息披露的责任边界，区分不同阶段信息披露的不同要求，严格落实发行人及其控股股东、实际控制人等相关人员信息披露的第一责任和证券中介机构保护投资者利益的核查把关责任。在审理涉创业板上市公司虚假陈述案件时，司法审查的信息披露文件不仅包括招股说明书、定期报告、临时报告、公司债券募集说明书、重组报告书等常规信息披露文件，也包括信息披露义务人对审核问询的每一项答复和公开承诺。发行人在其公告的证券发行文件中隐瞒重要事实或者编造重大虚假内容的，应当依法判令承担欺诈发行民事责任。准确把握保荐人对发行人上市申请文件等信息披露资料进行全面核查验证的注意义务标准，在证券服务机构履行特别注意义务的基础上，保荐人仍应对发行人的经营情况和风险进行客观中立的实质验证，否则不能满足免责的举证标准，以进一步压实证券中介机构责任。严格落实证券法第二百二十条的规定，违法违规主体的财产不足以支付全部民事赔偿款和缴纳罚款、罚金、违法所得时，其财产优先用于承担民事赔偿责任。

最高人民法院印发《关于为设立科创板并试点注册制改革提供司法保障的若干意见》的通知

5、确保以信息披露为中心的股票发行民事责任制度安排落到实处。民事责任的追究是促使信息披露义务人尽责归位的重要一环，也是法律能否“长出牙齿”的关键。在证券商事审判中，要按照本次改革要求，严格落实发行人及其相关人员的第一责任。发行人的控股股东、实际控制人指使发行人从事欺诈发行、虚假陈述的，依法判令控股股东、实际控制人直接向投资者承担民事赔偿责任。要严格落实证券服务机构保护投资者利益的核查把关责任，证券服务机构对会计、法律等各自专业相关的业务事项未履行特别注意义务，对其他业务事项未履行普通注意义务的，应当判令其承担相应法律责任。准确把握保荐人对发行人上市申请文件等信息披露资料进行全面核查验证的注意义务标准，在证券服务机构履行特别注意义务的基础上，保荐人仍应对发行人的经营情况和风险进行客观中立的实质验证，否则不能满足免责的举证标准。对于不存在违法违规行为而单纯经营失败的上市公司，严格落实证券法投资风险“买者自负”原则，引导投资者提高风险识别能力和理性投资意识。

9、依法受理和审理证券欺诈责任纠纷案件，强化违法违规主体的民事赔偿责任。根据注册制试点安排，股票发行上市审核由过去监管部门对发行人资格条件进行实质判断转向以信息披露为中心，主要由投资者自行判断证券价值。在审理涉科创板上市公司虚假陈述案件时，应当审查的信息披露文件不仅包括招股说明书、年度报告、临时报告等常规信息披露文件，也包括信息披露义务人对审核问询的每一项答复和公开承诺；不仅要审查信息披露的真实性、准确性、完整性、及时性和公平性，还要结合科创板上市公司高度专业性、技术性特点，重点关注披露的内容是否简明易懂，是否便于一般投资者阅读和理解。发行人的高级管理人员和核心员工通过专项资产管理计划参与发行配售的，人民法院应当推定其对发行人虚假陈述行为实际知情，对该资产管理计划的管理人或者受益人提出的赔偿损失诉讼请求，不予支持。加强对内幕交易和操纵市场民事赔偿案件的调研和指导，积极探索违法违规主体对投资者承担民事赔偿责任的构成要件和赔偿范围。加大对涉科创板行政处罚案件和民事赔偿案件的司法执行力度，使违法违规主体及时付出违法违规代价。

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