营商·律智|《优化营商环境条例》之法治化视角解读
编者按
营商环境是重要软实力和核心竞争力。优化营商环境对于广州这座千年商都来说，既是对历史文化的传承发展，也是适应经济全球化发展，实现老城市新活力、“四个出新出彩”的必然选择。律师作为全面依法治国的重要力量，应充分发挥法律人的专业优势，为优化营商环境，特别是法治化环境建言献策，发出专业性的声音。
近期，广州律协微信公众号推出“营商·律智”专栏，陆续发布广州市优化营商环境专业律师智库成员及其他广州律师编写的系列专业文章，以独特的视角和专业的观点，分析研判营商环境的发展现状，并围绕如何做好营商环境立法工作、真正提高企业的体验感和获得感等话题展开讨论，为打造市场化、法治化、国际化营商环境新高地赋能。
自从党的十八大以来，党中央高度重视优化营商环境工作。从习近平总书记在博鳌亚洲论坛上提出的共识“营商环境就像空气，只有空气清新了才能吸引更多投资，所以要创造更具吸引力的营商环境”到国务院总理李克强在优化营商环境高级别国际研讨会开幕式致贺信致辞“营商环境就是生产力”，无不高度总结了改善及提升营商环境对于我国实现生产力的高速发展的重要影响，因此营造以市场化、法治化、国际化为基本原则的一流营商环境，将是中国更进一步对外开放的显要举措。近年来中国亦在逐步落实推进优化营商环境，围绕市场经济主体需求，进行政府职能转变，推动一系列“放管服”改革，在全国范围乃至全世界起到了一定的影响。据世界银行《2020年营商环境报告》中的评价，中国营商环境在2020年世界排名持续上升，从46名跃升至31名，并继2019年连续第二年作为排名前十位的全球营商环境改善最大的经济体。
随着中国在优化营商环境方面的实践经验越来越丰富，2019年10月22日，国务院正式颁布了首部针对营商环境优化的专门行政法规，《优化营商环境条例》（以下简称“《条例》”），进一步从制度层面为优化营商环境提供了更为有利的基础保障和支持。该《条例》从草案征求意见稿阶段到正式颁布仅仅用时3个月，并在2020年1月1日起施行，这充分体现了国家在改善营商环境方面的决心所在，是我国在优化营商环境的法治化层面建设的一大里程碑。此次《条例》颁布的意义重大是在于其将我国在优化营商环境方面之成功经验上升至法制层面，通过对缺乏法律法规依据的有效实践经验进行相关原则性制度设计，在为改革提供法律支持的同时，亦能为后续在《条例》框架内进行改革创新留出充分空间，从而发挥《条例》之法治化保障及改革的作用。
《条例》共分七个章节，第一章总则奠定了全文是基于市场化及国际化导向对各级政府乃至国家从制度方面对优化营商环境进行改进提出的要求，从第二章开始分别从市场主体保护、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障方面对优化营商环境的具体制度化进行了多达71条规定，每项规定均立足于实践，直面近年来市场反馈众多的营商环境问题痛点，并逐一解决落实突破。
本文将从《条例》对以下三方面的规定以及产生的影响进行简要解读。第一方面是国家近年来一直在重点关注的领域，即建立平等开放的市场环境，保证提供给各类投资者，尤其是境外投资者平等机会以享受公平的市场环境；第二方面是提升优化政务服务能力和水平，逐步使得企业开办、退出、行政审批等服务便利化、便民化；第三方面是就市场监管机制从各个方面进行详细的规定，从落实监管责任，到鼓励监管方式的创新、对执法行为的规范化等。
《条例》的一大亮点是更加强调对各类市场主体，尤其是外商投资企业的平等保护，无论是从第五条“平等对待内资企业、外商投资企业等各类市场主体”还是第十条“国家坚持权利平等、机会平等、规则平等，保障各种所有制经济平等受到法律保护”等众多与“平等”相关的条款，无不体现了国家对于从法律层面赋予各类市场主体平等权利的重视。第二十条规定更是着手放宽市场准入门槛，实现全国统一的市场准入负面清单制度的动态调整，允许各类市场主体、民间资本、外方资本对准入负面清单以外的领域进行平等投资。同时禁止地方政府、部门等自行制定具有市场准入性质的地方性负面清单。该规定有利于提高市场主体参与市场活动的积极性，提振市场主体投资兴业的信心。除了强调对各类市场主体的公平待遇以外，《条例》第二章进一步规定了对市场主体各种合法权益的保护，其中包括但不限于财产权、知识产权、经营自主权等合法权益，并保障其依法获取生产要素、招投标、政府采购环节中的平等待遇等公平参与市场竞争的权利。从中国对外开放的大趋势看，该举措亦是国民待遇原则的一大体现。
《条例》从提升政务服务水平能力及效率、降低市场主体交易成本等方面，针对市场主体在生产经营活动中涉及政务服务可能会遇到的问题和障碍进行了一一解决和规定。一是对行政许可事项从各方面进行管制，包括规定国家严格控制及论证新设行政许可、大力精简已有行政许可、不允许行政机关继续实施或转由其他组织实施已取消的行政许可等；二是加快建设全国一体化在线政务服务平台，通过实现政务服务数据交换及“电子证照”共享等服务，打破各部门之间的边界，使得市场主体在全国范围内的政务服务事项都可以实现“一网通办”。上述举措，意图在实现提升政务服务效率的同时，亦能降低市场主体营商成本，从而实现政府部门和市场主体双赢的效果。
《条例》结合当下各地区及部门在行政执法方面示范性的实践经验，对行政执法体制进行深入改革，进一步规范和创新监管执法机制。一是落实监管责任和统一监管规则标准，厘清监管界限，明确监管对象和范围，依法对市场主体进行监管全覆盖；二是创新监管执法，推行“双随机、一公开”监管、信用监管、“互联网+监管”等新型监管方式，以最大限度提升监管效能。同时，对新技术、新产业、新业态、新模式等实施包容审慎监管原则，有针对性地对其制订监管规则和标准，在为其留有发展空间的同时确保政府监管执法到位；三是规范化执法行为，针对有的地方监管暴力执法，随意使用强制性措施进行执法的情况，《条例》规定，行政执法应以说服教育、劝导示范、行政指导等非强制性手段执法为主，审慎强制性手段，确需实施的，应最大限度减少对市场主体经济活动的影响。上述营造规范监管执法的举措，对于维护市场主体生产经营的信心至关重要。
《条例》作为国务院的行政法规颁布实施后，为了贯彻《条例》的实施，部分省市结合地方的实际情况，陆续根据《条例》出台了优化营商环境的地方性法规，比如说2020年4月28日起施行的《北京市优化营商环境条例》，2020年4月10日施行的《上海市优化营商环境条例》。另外，笔者了解到《广州市优化营商环境条例》也在紧锣密鼓地制定中，如无意外也将于年内颁布实施。国家及地方出台的一系列优化营商环境的政策及法规，从制度层面为营商环境的优化提供了有力的保障和支持。
如习近平总书记对优化营商环境要求的高度总结，“法治是最好的营商环境”，《优化营商环境条例》的颁布体现了国家提升优化营商环境的重大决心，有利于激发市场活力，保护市场主体权益，维护市场秩序，促进现代化政府的建设，把中国打造成为国际一流的营商环境高地。
文|陈健斌 广东卓信律师事务所
广州市优化营商环境专业律师智库成员