政务解读▏组建自然资源部有望解决“九龙治水”的难题
根据国务院机构改革方案，国务院将组建自然资源部。专家看来，改革的意义主要在于把资源权属进行整合，回归到生态系统的本身形态，有望解决“九龙治水”难题。
3月13日上午，新一轮国务院机构改革方案亮相。根据方案，组建自然资源部，不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局。环保部原总工杨朝飞表示，新组建的自然资源部，统一了功能区规划、自然资源确权等职责，是巨大进步，以后追究责任不会出现“谁都有责任、谁又都没责任”的现象。
根据方案，将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责整合，组建自然资源部，作为国务院组成部门。
自然资源部对外保留国家海洋局牌子。不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局。杨朝飞认为，新组建自然资源部，包括由其管理的国家林业和草原局，基本把自然资源的管理和监督职能整合在一起。
他指出，管理职能的加强首先体现在规划方面。过去城市规划归住建部门、国土规划归国土部门、森林规划由林业部门、草原规划由农业部门、流域规划由水利部门，“现实中，各地的森林和草原等都是相互交织的，中间还有湖泊，而且河流也穿梭而过，有湿地遍布其中，规划的时候难以分清，到了地方上，更是没法儿执行。”。
其次，管理职能的加强还体现在确权。生态环境受到破坏后，首先要明确这个资源的所有权，究竟是谁的。往往权利人不明确，究竟是省级，还是市或县级管理，谁来保护不明确，就出现“谁都有责任，又谁都没责任”的现象。这次自然资源确权职责统一到自然资源部，有利于追责。
杨朝飞说，组建自然资源部后，监督职能也有所整合加强。首先在立法、标准、技术规范等方面，会有统一规定，在执行法律等方面更加顺畅。其次，不同的职能之间以及确权管理后，可以进行有效监督。另外，生态环保部的生态保护监督功能也没有削弱，依然能从环境影响评价等方面进行监督制约。同时，近年开展的中央环保督察，也是监督方式之一。
同时，国务委员王勇在作关于国务院机构改革方案的说明时表示，自然资源部的主要职责是对自然资源开放利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度，负责测绘和地质勘查行业管理等。
其实，对我国自然资源进行相对集中管理的呼吁早已有之。早在2013年12月19日，国土资源部总工程师钟自然与相关课题小组一行到国土部咨询研究中心就自然资源管理制度改革总体思路框架等问题召开座谈会，会上，专家们指出，主要自然资源大国对自然资源实行综合化管理，资源相对集中统一管理是必然趋势。
在2015年全国两会上，原全国政协委员、西北农林科技大学研究生院副院长唐明也曾建议建立统一的自然资源管理机构，统一行使全民所有资源资产所有者职责和国土空间用途管制职责。
据国土部网站资料显示，唐明当时在提案中说，目前我国自然资源管理存在诸多问题：
一是“九龙治水”。涉及国土空间管理和资源用途管制的部门多达10余家，容易破坏生态环境本身的系统性，造成资源利用的浪费。
二是行政监管与产权管理关系有待理顺。土地、水、森林等资源中属于集体所有的部分占大多数，且并未与行政监管部门建立委托行使关系，行政监管部门集“裁判员”、“运动员”于一身，对产权权益人合法权益造成损害，也导致了自然资源的配置效率不高等问题。
三是“各扫门前雪”，治理缺乏全局性。四是职能交叉问题处处存在。如对未开发利用土地，国土资源、农业、林业三家以不同形式管理，国土部门按未利用地在用途上可作为耕地开垦的后备资源，林业上将其作为宜林地，农业部门则将其作为其他荒草地。
对此，中国人民大学环境学院曾贤刚教授也表示，“成立自然资源部，将多个部门的职能整合在一起，其目的就是一个事情由一个部门来管理。”
“如水的问题就涉及了9个部门，过去号称‘九龙治水’，相互协调就很难。而由一个部门来管理，协调起来就比较顺畅，责任也比较明确。”曾贤刚说，一个事情由一个部门来管理，也能体现出国家机构改革更强调国家治理的现代化和以人民为中心的精神。
“这么多年，走出这一步，也是很科学的”，上海交通大学凯原法学院副教授赵绘宇说，组建自然资源部一定程度上也打破了部门壁垒。她说，过去存在着把自然资源割裂开来的问题，“例如国土资源包括了国土、林业、矿产、水利等等，相当于把资源分割成了不同的资源要素，通俗地来讲，这些自然要素就是‘金山银山、青山绿水’，把山山水水分割成了草原、森林、水等等，就割裂了生态系统。”
“但是自然资源是分不开的，现在的改革方向就是把能整合的都整合起来，”赵绘宇说，“改革的意义主要在于权属更大范围的整合，把资源权属进行整合，回归到生态系统的本身形态。
附：国土部诞生与成长史
国土资源部（简称“国土部”）诞生于1998年的第四次机构改革中的大规模部委撤并。那年的行政机构改革，核心任务是消除政企不分的组织基础，撤销几乎所有工业专业经济部门。完善国家公务员制度，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。
不再保留的部委有电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部等15个，新组建国防科学技术工业委员会、信息产业部、劳动和社会保障部、国土资源部4个部委，3个部委更名。改革后除国务院办公厅外，国务院组成机构由原有的40个减少到29个。
国土部位列1998年新组建的4个部委之一。新设立的国土部由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建成。中央赋予了国土部主管土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用的职能。从职能配置上来看，就是按照大部门体制要求设计的。
2008年的国土资源管理体制基本沿袭了1998年国务院机构改革确定的体制，其间虽经历了2003年机构改革，但国土部的管理职能基本没有调整和变化。
2008年3月，国土部实行新的三定方案，开始将国家土地总督察明确写入新“三定”规定，设立了总规划师和总工程师，明确了对部管理的国家局和中国地质调查局的管理。
根据2008年的新三定方案，国土部取消了已由国务院公布取消的行政审批事项、取消相关职业技能鉴定、颁证职责；将科技成果转化具体实施的职责交给事业单位和社会中介组织，将土地评估、矿业权评估、矿产资源储量评审机构和人员资质认定职责交给行业协会。
三定方案确定的职责确定，加强土地供需调控和总量平衡，落实最严格的土地管理制度。加强国土规划、土地利用总体规划的整体控制作用。加强矿产资源规划和合理开发利用管理，强化资源回采率和资源综合利用率的监管。
国土部官网显示，该部主要职能是：保护与合理利用土地、矿产、海洋等自然资源，承担规范国土资源管理秩序、优化配置国土资源、全国耕地保护、及时准确提供全国土地利用各种数据、规范国土资源市场秩序、地质环境保护和地质灾害预防和治理等。
5年后的2013年，国土部相关职能经历过微调。2013年3月的《国务院机构改革和职能转变方案》提出，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。这次政府机构改革和职能转变涉及国土资源部牵头、配合、参与的共有3个方面16项工作任务。
要按照国务院2013年的要求,国土部需要推进国家海洋局重组,有序整合不动产统一登记职责,配合有关部门加快建设统一规范的公共资源交易平台,同时尽快梳理减少和下放的审批事项,系统梳理国土资源管理部门在一些综合性领域需要简政放权的事项。
如果往建部之前梳理，国土部的前身之一——地质矿产部，可以追溯到1950年的全国地质工作计划指导委员会和财政经济委员会矿产地质勘探局。随后的1952年，中央人民政府第十七次会议决定成立地质部，1954年改名为“中华人民共和国地质部”。1970年，国家撤销地质部，改设“国家计划委员会地质总局”。1979年，国家地质总局改为“中华人民共和国地质部”。1982年，地质部改为“地质矿产部”，除了地质找矿外，增加了矿产资源管理的职能。
而国家土地管理局是1986年2月21日由国务院第100次常务会议决定成立，直属国务院领导、统管全国土地和城乡地政。同年的6月25日，第六届全国人大常委会第16次会议审议通过了《中华人民共和国土地管理法》。一部法律加上一个机构，从此使中国地政的历史掀开崭新的一页。
■本文依据新京报、界面新闻、经济观察报等内容综合，组稿/溪流
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