防灾减灾▏透视中国综合防灾减灾的主要进展及其挑战和战略对策

孔锋等溪流之海洋人生 2021-10-08

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全球气候变化背景下频发的灾害事件对经济社会发展、生命安全和生态系统等诸多方面造成了巨大危害，对灾区可持续发展带来深远影响，已成为全球和区域灾害与环境风险的重要影响因素，越来越受到学界与社会各界的关注。2016年7月以来，习总书记多次谈到防灾减灾工作，特别强调综合防灾减灾，提出要从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。同时2017年1月13日国务院办公厅发布的中国国家综合防灾减灾规划(2016～2020年)也明确提出防灾减灾救灾工作事关人民群众生命财产安全，事关社会和谐稳定，亟待大力加强防灾减灾救灾工作的决策部署，提高全社会抵御自然灾害的综合防范能力，切实维护人民群众生命财产安全。人类活动和全球气候变化是灾害发生、环境风险形成的两大根本原因。几十年来，全球气候和环境变化的速度和强度历史罕见。随着人类影响力的扩张，全球自然灾害形成机理、发生规律、时空特征、损失程度和影响深度广度出现新特点和新变化，各类灾害的突发性、并发性、异常性、难以预见性日益突出，导致以多灾种、灾害链和灾害遭遇为形式的灾害复杂性加剧。中国高灾害风险等级区域主要分布在“胡焕庸线”以东的地区。这些地区一方面自然致灾因子的种类多、频次高、相对强度大，另一方面由于这些地区人口密度和地均财富相对较高，如果对自然灾害设防水平不高，则会造成严重的人员伤亡和财产损失。因此，系统研究中国防灾减灾的现状、趋势及其挑战，全面掌握备灾、防灾、抗灾、救灾、恢复重建和风险转移等多方面措施，从而为科技减灾提供决策支撑，同时也是践行五大发展理念、推进绿色经济、共享经济与可持续发展的关键问题。

一

当前中国自然灾害的主要特征

⒈ 灾害种类多，分布地域广

中国的主要自然灾害有气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾，大小灾种多达100多个。近25年来，除现代火山活动外，地震、台风、洪涝、干旱风沙、风暴潮、崩塌滑坡泥石流、风雹、寒潮、热浪、病虫鼠害、森林草原火灾、赤潮等几乎所有重要灾害都在中国发生过。中国三分之二以上的国土面积受到洪涝灾害威胁，东部、南部沿海地区以及部分内陆省份经常遭受热带气旋侵袭，东北、西北、华北等地区旱灾频发，西南、华南等地严重干旱时有发生。中国发生过5级以上破坏性地震的区域约占国土面积69%。山地、高原因地质构造复杂，滑坡、泥石流、崩塌等地质灾害频繁发生。海域风暴潮和赤潮多见，森林和草原火灾易发。中国70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质、海洋等自然灾害严重的地区。

⒉ 发生频率高，造成损失大

中国目前正处于经济快速发展和社会转型阶段，遭受气象灾害的损失逐年剧增。1949～2013年中国气象灾害导致的直接经济损失在波动中呈显著上升趋势，尤其是1990年以来上升尤为明显(见图1)，同时1949～2013年中国洪涝面积和受洪水影响的县数在波动中呈现出增加的趋势(见图2)。1989年以来的近30年间(不含2008年巨灾年)，中国年均受灾人口近4亿人次，因灾死亡失踪4000多人，紧急转移安置约1000万人次，倒塌房屋280万间，直接经济损失约2300亿元(见表1)。特别是1998年夏季发生在长江、松花江和嫩江流域的特大洪涝，2008年1月末到2月中下旬发生在中国南方地区的特大低温雨雪冰冻灾害，2008 年5月12日发生在汶川的里氏8.0级特大地震，均造成重大损失。最近20年来，遇难人口年平均达8547人，占全国总人口的比例为6.9/106；直接经济损失年均为2381.4亿元，占全国GDP的2.21%，与发达国家相比，中国自然灾害灾情仍处于较为严重的水平。从巨灾造成的损失来看，除人员伤亡有明显减少外，造成的直接经济损失绝对值明显增加，相对于GDP的比例也没有明显的减少。

图1 1949～2013 年中国气象灾害导致的直接经济损失

图2 中国洪涝面积和受洪水影响的县数( 1949～2013)

表1 中国自然灾害灾情(1978～2015)

⒊ 设防水平低，城乡差异大

中国广大城市整体设防水平偏低，除个别大城市外，一般城市抗震设防水平低于7～8级烈度；抗台风与防洪水平大部分低于50～100年一遇。中国广大农村对地震、台风与洪水几无设防，从而造成“小灾大害”的局面。中国自然灾害的时空演变比较复杂，与此同时快速城市化加剧了许多城市化地区的灾害风险水平。就全球而言，中国正处在北半球中纬度与环太平洋多灾地带，再叠加较为稠密的人口密度和区域经济社会水平发展的巨大差异，又由于设防水平低，从而形成在全球尺度上较为偏重的灾情和较高的脆弱性；特别是由于中国城乡在防范自然灾害风险水平上的巨大差异，从而形成广大农村、牧区较高的脆弱性。在广大城镇地区，特别是广大县城及其所属乡镇所在地区，由于快速的景观城市化，防灾脆弱性也明显升高，形成高脆性的城镇连片分布区。

⒋ 灾害风险高，东西差异大

全球气候变化背景下，极端天气气候事件发生几率增大，出现超强台风、强台风及其引发的风暴潮、暴雨洪灾的可能性增加。局部强降雨引发的山洪、滑坡和泥石流等地质灾害仍频繁发生。随着地壳运动的变化，地震灾害的风险也有所增加。森林草原火灾、农林病虫鼠害等有增无减。城镇化加快、人口和财富的暴露集中，全国自然灾害高致灾区域与中东部经济社会发达地区相叠加，不仅使这些地区的灾害风险增高，而且也使灾害风险防范任务日益艰巨。从中国因自然灾害造成的年国内生产总值损失期望值来看，东部高风险区的大部分地区达到0.85%，少部分地区达1.0%以上。从统计资料来看，在现状设防水平下，高风险区的面积占全国陆地总面积的2.14%，中风险区占11.60%，低风险区占53.83%，几乎无风险或极低风险区占32.41%，显示出中国整体风险水平较高。

二

中国防灾减灾体系

⒈ 防灾

国家高度重视自然灾害监测与预警工作，涉及各类自然灾害的管理部门有民政、水利、国土资源、农业、地震、气象、卫生等30 多个部门。积极采用现代对地观测技术、卫星通信技术、网络技术等加快国家灾害监测与预警体系建设步伐，目前正在积极建设覆盖所有灾种、“天—空—地一体化”的灾害监测预警体系，主要包括灾害遥感监测业务体系和七大预报预警体系：气象灾害监测预警预报体系、水文和洪水监测预警预报体系、地震监测预警预报体系、地质灾害预警预报体系、海洋环境和灾害监测体系、森林和草原防火监测预警体系和全国农作物和森林病虫害测报体系。

⒉ 抗灾

中国的抗灾工作主要通过实施生态建设以改善孕灾环境并有效降低致灾因子危险性，通过各种防护工程建设提高灾害设防水平。国家实施了防汛抗旱、防风防潮、防沙治沙、生态环境建设等一系列重大抗灾工程。中国自“十二五”规划实施以来，实施了重大生态修复工程，巩固天然林保护、退耕还林还草、退牧还草等成果，推进了荒(石)漠化综合治理，保护好草原和湿地。建立了生态补偿机制，加强了重点生态功能区保护和管理，增强了涵养水源、保持水土、防风固沙能力，保护了生物多样性。加强了水利基础设施建设，推进了大江大河支流、湖泊和中小河流治理，增强了城乡防洪能力。通过实施这些防灾减灾工程，中国的抗灾能力有了进一步提升。

⒊ 救灾

自然灾害救助保障是对因灾生活困难群众的一种帮扶制度，并随着经济社会的发展不断进行完善调整。中国目前的救灾工作包括应急响应与救助保障。应急响应制度的建设主要包含了应急体制建设、应急机制建设、应急法制建设三方面。目前中国现有中央救灾物资储备库19个，“十二五”以来，中国新建和改扩建10个储备库，省、市、县各级政府建设1～2 个本级生活类救灾物资储备库，保证灾后12h之内受灾群众基本生活得到初步救助。其中，中央级救灾物资储备库建筑面积达到46万m²，能够保障102.8万户紧急转移安置家庭的基本需要。

三

中国防灾减灾的发展趋势

当前中国正处在一个重要的经济与社会转型时期，社会的稳定发展不仅关系到本国命运，还影响着整个世界局势的稳定。未来，中国防灾减灾形势将表现出以下六方面的趋势。

⒈ 防灾减灾从单一灾害风险防御向综合灾害风险防御转变

近年来，导致重大人员伤亡和巨大经济损失的罕见巨灾频繁发生。随着日益复杂的社会—经济—生态系统对风险的传递和放大，由某一灾害事件引发的灾害链式反应造成更大的影响和破坏性。因此，基于单灾种的防灾减灾理念已经不能适应目前灾害风险防范工作的要求，从多灾种、灾害链的角度综合应对灾害风险成为未来减灾防灾工作的必然选择。

⒉ 从减轻灾害风险向转移灾害风险转变

全球气候环境快速变化带来未知的、潜在的、巨大的灾害风险，自然灾害发生的异常性、突变性增强。国内外开始探讨通过各种措施转移灾害风险的途径。世界各国不同程度地开展了巨灾保险。国际经合组织(OECD)也特别关注巨灾对金融与商业活动的影响，倡导开展巨灾保险和再保险的商业行动。OECD成立了巨灾风险高级专家委员会，寻求巨灾风险全球转移的新途径。中国政府也启动了“农业政策保险”试点计划。这些形式多样的灾害保险和再保险计划的实施，使得某一区域的灾害风险通过国际保险与再保险企业转移到世界各地。

⒊ 由国家减灾向区域和全球减灾转变

近年来，在WTO等经济和贸易组织的推动下，全球化进程明显加快。全球化的加快发展，通过贸易、金融、科技等途径，使得各种灾害风险在空间上的扩散明显加强，而互联网、无线通信、数字化多媒体技术等新信息技术的快速发展，又为各类风险的快速传播提供了物质基础。在此背景下，灾害高风险区的形成，不仅限于自然致灾因子，还与区域自身经济和社会发展过程中的国际化水平相关。因此，当前防灾减灾工作也不可能单靠某一个国家或地区完成，建立综合灾害风险防范的区域与全球合作机制，优化整合国际相关力量，探讨全球变化背景下各类灾害风险的形成机制，寻找防范和适应性对策是必然的发展趋势。

⒋ 把综合防灾减灾纳入国家可持续发展战略

国民经济与社会发展“十二五”规划明确提出要加强生态保护和防灾减灾体系建设。推行自然灾害风险评估，科学安排危险区域生产和生活设施的合理避让，完善灾害应急救援体系，全面提升国家综合防灾减灾能力，有效抑制自然灾害风险的上升趋势，最大程度减轻自然灾害损失。“十三五”时期防灾减灾工作更加强调建设“自上而下”与“自下而上”相结合的综合防灾减灾体系，以此促进区域可持续发展。注重人为因素所触发的各类灾害和生产事故，牢固树立安全发展观念，加强全民安全意识教育，健全公共安全体系，坚决遏制重特大安全事故频发势头，加强安全生产基础能力和防灾减灾能力建设，切实维护人民生命财产安全。

⒌ 建立结构与功能一体化的综合防灾减灾体系

中国防灾减灾工作正由单灾种向多灾种风险管理转变。在应对重特大灾害过程中，国务院积极协调有关政府部门，在全力保障受灾群众基本生活的前提下，通过组织动员社会各界力量的参与，形成了多部门协调配合、纵横联动的工作体系，也进一步促进了中国防灾减灾的协调联动机制的完善，逐渐形成多灾种或灾害链风险的管理体系，使由备灾、应急、恢复与重建共同组成的防灾减灾功能体系更加完善。

⒍ 加快建立巨灾风险转移体系

2008年汶川大地震与南方低温冰冻雨雪灾害发生后，社会各界对建立具有中国特色的巨灾风险转移体系呼声渐响。时至今日，虽经多方探讨，但仍然没有实质性推进。这与国际防灾减灾趋势形成鲜明对照。建立符合中国国情的巨灾风险转移体系仍是中国综合防灾减灾工作的大势所趋，核心内容为: “以人为本、协调发展；预防为主、综合减灾；分级负责、属地为主；依法应对、科学减灾；政府主导、社会参与；财政支持、市场运作；示范推动、持续发展”。

四

中国综合防灾减灾面临的挑战

⒈ 气候变化不确定性导致更大的气象灾害风险

一方面气候变化加剧极端天气气候事件。全球温室气体排放和气候系统的很多方面都在发生变化，并处于IPCC 预估范围的较高上限。越来越多的观测证据表明，全球气候变化引致全球环境风险在增加，气候变化将导致天气和气候异常频率增加，进而加剧灾害风险，特别是巨灾风险的发生。另一方面中国未来的气候变暖趋势将进一步加剧。中国科学家的预测结果表明: ①与2000年相比，2020年中国年平均气温将升高1.3～2.1℃，2050年将升高2.3～3.3℃。预测到2030年，西北地区气温可能上升1.9～2.3℃，西南可能上升1.6～2.0℃，青藏高原可能上升2.2～2.6℃。②未来50年中国年平均降水量将呈增加趋势，预计到2020年，全国年平均降水量将增加2%～3%，到2050年可能增加5%～7%。③未来100年中国境内的极端天气与气候事件发生的可能性增大，将对经济社会发展和人们的生活产生很大影响。④中国干旱区范围可能扩大、荒漠化可能性加重。⑤中国沿海海平面仍将继续上升。⑥青藏高原和天山冰川将加速退缩，一些小型冰川将消失。

目前世界各国对气候变化影响的评价尚存在较大的不确定性，全球气候变暖所引发的异常天气和气候的频繁发生，可以在全球范围造成一些基础设施正常运行受到影响，使生产事故风险加大。一些缺少电力的地区，由于夏季高温，室内空调用电明显增长，结果导致电力负荷超标，出现电网断连事故，引起一系列的生产事故。2008年初发生在中国南方的冰冻雨雪灾害，先是造成这一地区大面积电网破坏，进而引发了一场涉及到社会方方面面的百年不遇的巨灾。全球变暖还使地球生态系统服务能力受到影响，一些初步观测结果表明，近年来大范围传染病的发生，均与全球生态系统的健康状况不佳，特别是生物多样性受损有密切关系。即使面对适中水平的气候变化，社会和生态系统也具有高脆弱性，特别是贫困国家和群体，其生态系统服务和生物多样性面临较大的风险。不断加深巨灾风险致灾机理的新认识，揭示全球环境变化与全球环境风险增加之间的产生机制和演变过程，对制定综合灾害风险防范的对策都有着极为重要的价值。

⒉ 传统的资源开发利用方式增强温室气体排放强度

⑴对现有发展模式的挑战

自然资源是国民经济发展的基础，资源的丰度和组合状况，在很大程度上决定着一个国家的产业结构和经济优势。中国人口基数大，发展水平低，人均资源短缺是制约中国经济发展的长期因素。世界各国的发展历史和趋势表明，人均二氧化碳排放量、商品能源消费量和经济发达水平有明显相关关系。在目前的技术水平下，达到工业化国家的发展水平意味着人均能源消费和二氧化碳排放必然达到较高的水平，世界上目前尚没有既有较高的人均GDP水平又能保持很低人均能源消费量的先例。未来随着中国经济的发展，能源消费和二氧化碳排放量必然还要持续增长，如何减缓温室气体排放将是中国面临开创新型的、可持续发展模式的挑战。

⑵对以煤为主的⑶能源结构的挑战

中国是世界上少数几个以煤为主的国家，在2005年全球一次能源消费构成中，煤炭仅占27.8%，而中国高达68.9%。与石油、天然气等燃料相比，单位热量燃煤引起的二氧化碳排放比使用石油、天然气分别高出约36%和61%。由于调整能源结构在一定程度上受到资源结构的制约，提高能源利用效率又面临着技术和资金上的障碍，以煤为主的能源资源和消费结构在未来相当长的一段时间内将不会发生根本改变，使得中国在降低单位能源的二氧化碳排放强度方面比其他国家面临更大困难。

⑶对能源技术自主创新的挑战

中国能源生产和利用技术落后是造成能源效率较低和温室气体排放强度较高的一个主要原因。一方面，中国目前的能源开采、供应与转换、输配技术、工业生产技术和其他能源终端使用技术与发达国家相比均有较大差距；另一方面，中国重点行业落后工艺所占比重仍然较高，先进技术的严重缺乏与落后工艺技术的大量并存，使中国的能源效率比国际先进水平约低10%，高耗能产品单位能耗比国际先进水平高出40%左右。应对气候变化的挑战，最终要依靠科技。中国目前正在进行的大规模能源、交通、建筑等基础设施建设，如果不能及时获得先进的、有益于减缓温室气体排放的技术，则这些设施的高排放特征就会在未来几十年内存在，这对中国应对气候变化、减少温室气体排放提出了严峻挑战。

⑷对森林资源保护和发展的挑战

中国应对气候变化，一方面需要强化对森林和湿地的保护工作，提高森林适应气候变化的能力，另一方面也需要进一步加强植树造林和湿地恢复工作，提高森林碳吸收汇的能力。中国森林资源总量不足，远远不能满足国民经济和社会发展的需求，随着工业化、城镇化进程的加快，保护林地、湿地的任务加重，压力加大。中国生态环境脆弱，干旱、荒漠化、水土流失、湿地退化等仍相当严重，现有可供植树造林的土地多集中在荒漠化、石漠化以及自然条件较差的地区，给植树造林和生态恢复带来巨大的挑战。

⒊ 巨灾影响全球性的挑战

⑴灾害链导致巨灾的挑战

重、特大灾害引发的灾害链是巨灾形成的重要原因。发生在海域的重、特大地震通常引发海啸，形成巨灾，例如2004年的印度洋地震—海啸，2011年日本东北海域地震—海啸；发生在山区的重、特大地震通常引发山崩和滑坡，形成巨灾，例如2008年的中国汶川地震。发生在2005年的美国卡特里娜飓风灾害，不仅本身的强风暴形成严重的水灾，而且由于台风引发的风暴潮导致防潮堤破口，从而引发了海岸带的水灾，形成巨大的灾情；发生在2008 年中国南方的雨雪冰冻灾害，不仅由于寒潮引发了各种气象灾害，如冷雨、雪灾、冰灾和冻灾，还由于在广大南方山地丘陵地区，连续五次的雨雪冰冻过程使积雪累积叠加，大大超过分布在这一地区南方电网的雪冰负荷能力，导致大面积南方电网损毁，进一步引发了京珠高速公路和京广电气化铁路中断，且遇上中国传统春运高峰，使受灾地区的交通处于瘫痪状态，酿成巨灾。由此可以看出，由于灾害链的存在，使单一致灾因子引发多个致灾因子，从而使灾区范围扩大，或使致灾因子强度增大，进而导致灾情加重，形成巨灾。

对于多灾种丛生问题，有两种情况：一是在特定时空条件下，使灾区整体处在相对灾情严重的水平，但并不一定因其中某一灾害引发巨灾；二是由于该区域处在相对灾情严重的水平，且设防水平偏低，因其中某一重、特大灾害的发生，进而引发灾害链，通常会进一步扩大灾情的程度，酿成巨灾，即“雪上加霜”。如该区域设防水平较高，有时多灾种在特定区域的存在，并不一定会放大重、特大致灾因子的相对强度，进而引致灾害链的发生，这种情景下，就不会形成巨灾。因此，我们认为，多灾种的地区并不是巨灾形成的必要和充分条件，只有在区域设防水平很低的条件下，才有可能引发巨灾，与此相对应的灾害链就是巨灾形成的必要和充分条件，只有在区域设防水平很高的情况下，才有可能不引发巨灾。

⑵全球性巨灾影响程度的决定因素

互联网、世界贸易组织、世界交通网以及全球通信的发展，使全球化加快进程，而跨国集团的生产链与供应链的网络化，使全球化的进程提速和覆盖范围扩大。因此，在当今人口流动频繁、物资贸易规模扩大、网络化进程加快的世界，地球上任何一个地方发生极端事件，都会迅速影响到整个世界，有研究者将此称为“蝴蝶效应”。巨灾仍然没有国际的标准，但诸如2004年发生在印度洋的地震—海啸灾害，2005年发生在美国的卡特里娜飓风、2008 年发生在中国的汶川地震—崩塌—滑坡灾害，2011年发生在日本东北海域的地震—海啸—核电站毁损灾害等等，都被学术界、经济界与各种媒体视为巨灾。巨灾造成大量的人员伤亡、巨额的财产损失，形成大范围的灾区，而且常常形成灾害链，并通过灾害链，殃及生产链和供应链，进而影响到更广的范围和更多的生产、生活领域与生态系统。由于一些重、特大自然灾害引发灾害链，从而形成巨灾，不仅给灾区造成巨大的人员伤亡、财产损失和资源环境破坏，还通过社会—生态系统对全球产生影响，诸如造成国际航班延误和取消，跨国集团生产链或供应链中断，陆地或海洋生态系统受损等等。可见巨灾的发生正是由于通过影响全球的各种交通、通讯、互联网，以及物资生产、供应链，进而影响到全球。由于巨灾影响的全球性，就必须从全球的角度寻求防御巨灾风险的对策。

五

中国综合防灾减灾的战略对策

⒈ 全面提高监测预警预报水平

加强灾害监测预警及信息发布是防灾减灾工作的关键环节，是防御和减轻灾害损失的重要基础。中国灾害监测预警及信息发布能力大幅提升，但局地性和突发性灾害监测预警能力不够强、信息快速发布传播机制不完善、预警信息覆盖存在“盲区”等问题在一些地方仍然比较突出。国内外虽然拥有众多各种各样的监测预警小系统，但是都存在一定的缺陷，即监测密度不够、覆盖面不全、预警服务难跟上，信息的共享未形成，管理缺乏综合协调。因而建立一种覆盖范围广、监测密度强、有效管理和及时预警的安全监测预警系统就显得十分必要，对经济的发展和社会的安定有很大的现实意义。在现在地震、气象、海洋、地质、水文与环境致灾因子监测体系的基础上，一方面要加强监测人员科技水平，增加站点监测密度，保障监测体系完善，提高监测数据质量和数据处理能力，大力加强应急救援专业队伍和应急救援能力建设，及时启动灾害应急响应，妥善应对重大自然灾害，例如对气象部门，要加快推进气象卫星、新一代天气雷达、高性能计算机系统等工程建设，建成气象灾害立体观测网，进一步加强城市、乡村、江河流域、水库库区等重点区域气象灾害监测预报，着力提高对中小尺度灾害性天气的预报精度，实现对重点区域气象灾害的全天候、高时空分辨率、高精度连续监测。另一方面要加快建成综合的灾害风险评估体系和灾情监测预警系统，对重点区域在重要灾害风险时间段实施重点观测。此外要大力加强灾前信息发布和预警能力，一方面提高预报预测时效性、准确率和精细度，另一方面采用多种方式，包括传统媒体和新媒体传播预警方式，提高灾害预警覆盖率、时效性、准确率和传播率，增加灾前应急处理时间。从而为经济和社会发展规划提供依据，避开高灾害风险的地段，为灾害应急预案制定提供科学依据，为灾害应急响应提供强有力的科技支撑。

⒉ 建立综合防灾减灾体系

一方面完善防灾减灾的体制、机制和法制建设，即第一完善防灾减灾救灾法律制度；第二健全防灾减灾救灾体制机制；第三加强灾害监测预报预警与风险防范能力建设；第四加强灾害应急处置与恢复重建能力建设；第五加强工程防灾减灾能力建设；第六加强防灾减灾救灾科技支撑能力建设；第七加强区域和城乡基层防灾减灾救灾能力建设。综合协调不同部门间的灾害信息沟通和交流，尤其是针对多灾种、灾害链和灾害遭遇可能引发的跨部门、跨地区的巨灾，要做到灾前预警、灾中应急救援和灾后恢复的科学合理有序开展。另一方面加快建立和完善各区域的综合防灾减灾工程设施，加强防汛抗旱、防震减灾、防风抗潮、防寒保畜、防沙治沙、野生动物疫病防控、生态环境治理、生物灾害防治等防灾减灾骨干工程建设，提高自然灾害工程防御能力。加强江河湖泊治理骨干工程建设，继续推进大江大河大湖堤防加固、河道治理、控制性枢纽和蓄滞洪区建设。加快中小河流治理、病险水库水闸除险加固等工程建设，推进重点海堤达标建设。加强城市防洪防涝与调蓄设施建设，加强农业、林业防灾减灾基础设施建设以及牧区草原防灾减灾工程建设。做好山洪灾害防治和抗旱水源工程建设，提高气候变化背景下的工程建设质量，即要考虑气候变化趋势性风险、波动性风险和极端天气气候事件风险可能对不同行业部门工程质量带来的影响。

进一步完善中央统筹指导、地方作为主体、群众广泛参与的灾后重建工作机制。坚持科学重建、民生优先，统筹做好恢复重建规划编制、技术指导、政策支持等工作。将城乡居民住房恢复重建摆在突出和优先位置，加快恢复完善公共服务体系，大力推广绿色建筑标准和节能节材环保技术，加大恢复重建质量监督和监管力度，把灾区建设得更安全、更美好。此外，要在综合新技术的监测体系下，发挥市场和社会力量在防灾减灾救灾中的作用，尤其是发挥传统群测群防的力量，加强防灾减灾宣传教育，推进防灾减灾救灾国际交流合作，以补充完善防灾减灾体系。

⒊ 全面提高应对突发灾害、巨灾的应急能力

首先建立巨灾防范的长效机制，要做到有法律和组织力量支持，然后是提高防范巨灾资金的投入，以及建立广泛的防范巨灾的意识。一是国家应该有一部巨灾应对法，保障依法行政。依法规定各级政府、企业、社区、家庭、民众在灾害发生时的职责。二是应该加强应对巨灾的常设机构建设。三是在保证发展经济的基础上，提高国家应对巨灾的能力，充分发挥金融机构的作用，让风险通过经济的方式分散。四是全民意识要提高，建立起“一方有难八方支援”的社会文化氛围。

其次加快建立巨灾风险转移机制，成立中国巨灾再保险公司; 研究巨灾保险制度，设计和出台符合中国国情的中国巨灾保险和风险转移机制; 建立中国巨灾风险准备金制度; 总结农业保险试点经验，全面推进农业保险工作。设计国家高灾害风险地区综合减灾范式，制定全国综合灾害风险区划，在高灾害风险地区整合政府、企业和社区资源，形成集发展与减灾为一体的减灾模式。建立大都市地区巨灾风险防范体系，高度重视港澳地区、上海、北京、天津、重庆等大城市的巨灾风险防范。建立与完善“巨灾风险的金融管理体系”，即设立由政府支持、商业性金融机构承办，政府、企业与投保机构风险共担的巨灾风险的金融管理体系。最后建立多样化的能源保障与供应链体系。能源问题的解决是防止全球气候变化的核心，气候变化引发的低碳和新能源革命正塑造全球能源体系的未来。

当前美国欧洲一方面力图限制中国的能源和经济发展，另一方面希望尽快将中国融入现有的能源环境治理体系。中国随着经济持续快速发展，能源需求节节攀升，在全球能源环境中将面临巨大压力。为此，中国必须积极推动能源多元化。在通过提高新能源比例，改善能源供应结构的同时，强化能源供应的多元化。中国在能源安全方面，应拓宽能源供应渠道，避免出现能源供应过分依赖某一国家或地区，逐步改变对中东石油的过分依赖，大力扩展非洲、拉美以及中亚里海的石油供应，以确保能源供应多元化。只要保证能源供应的多元化，就不会对国内经济发展造成严重影响。同时，推动中国和发达国家建立清洁伙伴关系也为中国能源多元化注入了新的活力。

⒋ 推动区域综合防灾减灾范式的建立

首先由于巨灾形成的复杂性，以及造成的严重后果，必须采取综合防御的对策。然而如何进行巨灾的综合防御，目前，无论在政界、产经界和科技界还没有达成共识。因此，需要倡导从以下4个方面进行充分考虑。一是充分考虑适应全球气候多样性的时空尺度和行动维度。二是充分考虑与全球气候多样性共生存的多种措施。三是充分考虑把防灾减灾、降低灾害风险的多种行动聚合起来，全面提高防灾减灾与降低灾害风险的凝聚力，实现减灾资源利用的高效率和高效益。四是充分考虑在全球范围内，实现减灾重大战略的调整，完善气候风险应对的全球机制；提高适应气候变化的能力，把适应全球气候变化的“超向性对策”与“波动性对策”统筹起来，实现“减排”与“增汇”双赢的目标; 提高科技减灾的能力，创新防灾减灾教育体系、加强防灾减灾科学研究与技术开发、普及灾害风险防范知识和技能。其次建立全球巨灾风险防御基金，实现“一方有难，八方支援”的应对巨灾战略。该基金由联合国管理，借鉴目前在日本、新西兰、中国台湾等国家和地区建立的巨灾风险管理基金的经验，通过多方途径筹集应对巨灾的资金，全面提高人类应对巨灾的能力。

建议按世界各国和地区人均GDP的水平，由联合国筹集该基金的基本金，按人均GDP的1‰征收，并以中国人均GDP的标准，全世界目前有60多亿人，每年可征收180～200亿美元。在此基础上，通过接收社会捐赠扩大基金来源，并通过企业运作的模式提高效益。该基金主要用于支持世界各国推广和应用应对巨灾的各种技术，并推动将这些成果无偿转移到联合国的所有成员国；同时支援其设立巨灾保险计划，完善巨灾风险全球转移机制，通过建立全球巨灾风险防御基金，进一步完善联合国减灾战略机制，完善联合国减灾行动协调网络，提高综合减灾能力。

最后要建立全球灾害风险教育科研网络。提高全球应对灾害风险、特别是巨灾风险的能力，不仅需要物质、技术和经济实力，还要全面提高人类防御灾害风险的理解能力、意识和技能。目前联合国相关机构、世界各国的政府组织、风险管理企业、学术和社会团体等都建设了内容不同的灾害信息网络平台，在灾害教育和风险意识的培育中，起到了重要的作用。然而，由于语言文化、经济利益、技术水平、标准规范等多种原因，至今没有形成一个满足全人类需求的“全球灾害风险教育科研网络”。为此，要充分发挥联合国国际减灾战略及其建设的“全球减轻灾害风险平台”的引导功能，与全球保险界建设的相关数据信息平台、各国政府和科学研究机构、高等院校、社会团体建设的相关数据库等密切合作，形成统一标准和规范的“全球灾害教育科研网络”，通过“共建共享”，形成一个可覆盖全球的应对灾害风险的网络教育和科研平台。

⒌ 转变经济发展方式，实施绿色经济战略

首先加快转变经济发展方式是中国经济社会领域的一场深刻变革，必须贯穿经济社会发展全过程和各领域，提高发展的全面性、协调性、可持续性，坚持在发展中促转变、在转变中谋发展，实现经济社会又好又快发展。主要做到以下五个方面：坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向；坚持把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑；坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点；坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点；坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力。

其次要全面加强节能减排工作。中国在未来几十年减缓全球温室气体的排放有着相当大的经济潜力，这一潜力能够抵消预估的全球排放的增长甚至将排放降至当前水平以下。由于世界经济不断增长，未来全球能源需求将持续增长，因而从减缓气候变化的能源战略看，应优先考虑节能，其次是考虑发展清洁能源，优化和调整能源结构，实施煤的清洁利用，促进科技发展，开发先进技术和发展循环经济。其中技术发展以及政策措施、社会行为变化等可以明显降低能源需求。先进技术的开发和应用是减少排放的最有效手段，特别值得提及的是碳封存技术，它包括自然碳封存、地质碳封存和海洋碳封存。

最后要系统实施绿色经济战略。将绿色经济和巨灾风险防范概念联系起来，体现为寻求“除害与兴利”并举的全球战略。通过分析绿色经济产业链发现，可以通过对陆地与海洋生态系统有效、因地制宜的管理来提高固碳潜力，所取得的成效可抵消相关国家的碳减排份额。绿色经济效益模型的构建与估算，说明发展绿色经济具有可持续、低风险、高收益等特征，是可持续发展的有效途径。通过已有技术和技术创新，增加地球表面植被覆盖与海洋藻类固碳，大幅度提高二氧化碳吸收能力，不仅减缓全球温度变化趋势，还能降低气候系统的不稳定性，降低气候变化引发极端气候事件的风险。从长远来看发展绿色经济可以实现经济发展与应对气候变化、防范巨灾风险的兼顾，是“除害与兴利并举”的有效途径。发展绿色经济，增加植被覆盖，可降低气候变化剧烈程度，又促进绿色经济发展，最终实现综合优化和协调统筹，推动可持续发展。

【作者简介】文/孔锋吕丽莉王一飞，分别来自中国气象局气象干部培训学院、中国气象局发展研究中心、北京师范大学地表过程与资源生态国家重点实验室和民政部/教育部减灾与应急管理研究院；第一作者孔锋，1986年出生，男，助理研究员，博士，主要从事灾害风险管理、自然灾害与环境演变研究；本文为基金项目，中亚大气科学研究基金“中亚地区暴雨时空变化及其影响因素诊断”(CAAS201804)、国家自然科学基金面上项目“北京城市热岛效应与强降水事件的关系研究”(41775078)、气象软科学自主项目“新常态下中国自然灾害风险时空格局和综合防灾减灾工作的现状、趋势、挑战及战略对策范式研究”(2017）；文章来自《水利水电技术》（2018年第1期）参考文献略，用于学习与交流，版权归作者与出版社共同拥有。