海洋论坛▏围填海存量资源形成机制及其收储制度探讨——以东海区为例
围填海是我国当前海域开发利用的一种重要方式，其用海特点是将自然海洋水域围割填充成为陆地，供工业城镇等开发建设使用。由于围填海是一种直接改变海域自然属性的海洋开发利用活动，国家十分重视围填海管理工作，把它一直作为我国海域使用管理中的一项重要内容。依据现有的海域使用和海洋环境保护法律，我国建立了围填海依法审批制度、海域使用论证制度、区域用海规划制度、围填海计划管理制度、海域使用动态监测制度、围填海竣工验收及后评估制度等等一系列管理配套制度体系，围填海活动的审批逐渐规范、管控要求日益增强。近15a，我国填海造地面积急剧增加，每年填海造地确权面积都超过了1万hm2，有近一半的年份都在2万hm2左右。围填海在促进沿海社会经济发展的同时，也存在的过度围填导致的“围而不填”、“填而不建”、“低密度建设”等闲置现象，海域资源高效利用等问题亟待解决。
关于围填海区域闲置问题，索安宁等将围填海闲置区域称为围填海存量资源，提出围填海存量资源是指围填海区域现存的可用于开发建设工业、城镇、养殖等活动的海域空间资源。他认为围填海存量是围填海增量与围填海消量之间的转换过渡，并根据围填海存量区域地表特征，将围填海存量资源划分为围而未填区域、填而未建区域、低密度建设区域、低效盐田和低效养殖池塘等。针对闲置海域资源的管理问题，王衍等借鉴土地资源收储制度，探讨了海域资源收储管理制度方法。以上研究主要针对围填海存量资源的监测评估方法，而很少有围填海存量资源形成机制及其解决途径的探讨。为此，本文以东海区为例，在界定围填海存量资源内涵的基础上，剖析了我国围填海存量资源的形成机制，并对围填海存量资源区域海域资源收储管理制度进行探讨，希望能够为我国围填海存量资源管理提供依据。
一、围填海存量资源的界定
根据国土资源部《闲置土地处置办法》，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。据此可见，闲置土地的界定的依据包括了时间要素、投资要素、面积要素三大类。
对比土地利用和围填海用海的特征，陆上土地可直接利用，而围填海成陆土地的使用取决于填海工程的完成进度。因此，围填海存量资源的界定指标应与闲置土地的界定指标有一定差异。围填海项目形成土地分为三个阶段：围填海项目施工前阶段、围填海项目施工阶段，围填海项目竣工后的土地利用阶段。我们可将闲置围填海按照时间要素、面积要素、投资要素进行界定(见表1)。其中，第三阶段的闲置围填海可参照闲置土地的判定方法。
表1 闲置围填海界定标准
要素 | 填海施工前 | 填海过程中 | 竣工后 |
时间要素 | 取得海域使用权至围填海工程开工的时差 | 开工后围填海工程施工的工期 | 竣工时间与土地实际利用的时差 |
投资要素 | －－－－ | 围填海工程的实际投资额占计划投资额的比重 | 实际建设用地投资额占计划投资额的比重 |
面积要素 | －－－－ | －－－－ | 开发建设土地面积占填海成陆面积的比重 |
围填海存量资源的类型可分为批而未围类、围而未填类、填而未建类三类。其中前两类的界定主要以时间要素及投资要素予以界定；后者的界定主要以时间要素、投资要素及面积要素予以界定。
表2仅为初步的围填海存量资源界定方法，时间、进度、投资的具体控制指标值需要进行深入研究。同时，在具体操作过程中，还包括海洋、土地管理部门的督促催建程序，给予一定的宽限期及整改期，在宽限期、整改期过后，围填海业主仍未整改、开工、建设的，视为围填海存量资源。
表2 围填海存量资源界定方法
批而未围类 | 围而未填类 | 填而未建类 | |
时间要素 | 获批的围填海项目在批准计划开工日起半年内未围填动工的 | 填海工程开工后非必要情况下连续停工超过1a的 | 竣工后形成土地满足开发条件的，1年未进行任何开发建设的 |
投资要素 | －－－－ | 开工后，实际投资额占应投资额不足25%的 | 出让的土地中，实际投资额占应投资额不足25%的 |
面积要素 | －－－－ | －－－－ | 竣工后形成土地满足开发条件的，1年后年平均出让的土地面积占成陆总面积的比重少于30%的 |
二、围填海存量资源现状
我国围填海管理分为单个围填海建设项目管理和按区域成片开发建设的区域建设用海规划管理两种方式。按区域成片建设的依据我国区域建设用海规划制度在获得规划审批的前提下进行单个项目审批；单个项目建设的由建设方向有审批权的海洋行政主管部门提出申请并办理审批程序。在对东海区三省一市围填海审批资料收集和补充调查后，分别对这两类围填海活动的情况进行了统计。其中审批后未有效利用海域资源的围填海活动分为批而未填、在建( 长期未竣工)和填而未建三种类型，并统称为围填海存量资源。
东海区三省一市围填海存量资源分布于单个围填海项目和区域用海规划区域。单个围填海项目以江苏省为例，全省存在闲置围填海现象的用海项目有75项，用海总面积为4307．76 hm2。东海区沿海已批的区域用海规划中普遍存在批而未填、填而未建的现象，其中有4个规划通过了审批，但尚未进行填海工程建设；1个规划尚在建设中；30个规划完成了填海造地工程，但未实施土地开发建设，填而未建的规划数占总区域用海规划数量的52．63%。东海区围填海存量资源形成的原因涉及国家、地方政府、企业和自然条件等多方面因素。
三、围填海存量资源形成的原因
⒈ 外部经济环境影响
因受外部经济环境影响，造成产业不景气，企业从投入产出效益考虑，放缓建设步伐，影响填海工程实施。如部分地区造船项目，受国家产业政策及产能过剩影响，企业投入积极性显著降低，造成填海工程实施缓慢或未实施。
⒉ 产业政策或规划调整
国家产业政策调整可能会导致原项目难以实施，造成海域闲置。形成围填海存量资源。地方招商引资一般需要一定的磨合时间，在海域使用申请时，达成投资意向的项目往往最后因国家产业政策调整而不能落地。地方政府沿海开发缺乏计划性和长远考虑，部分已填海域的用途功能无法明确，导致实际用海项目难以落地。政府规划调整导致原填海造地项目的成陆区域用地性质变化，企业需要根据政府规划调整情况重新进行调整。
⒊ 政府公共基础设施投入不足
地方政府财力有限。配套的公共基础设施投入不足，招商引资力度不够，以致少有实体建设项目落户，而未招到实体建设项目又影响了基层政府对公共基础设施投入的积极性，造成恶性循环，甚至导致围填海项目撤资。
⒋ 相关方利益协调不善
围填海工程的责任方未制定好相关的利益协调政策，没有及时做好捕捞养殖、海塘、水闸等利益相关方的协调工作，导致围填海工程施工建设无法正常开展。如福州榕振船厂项目已审批多年，因群众补偿未能达成一致，群众阻扰施工，至今项目尚未开工。
⒌ 围填海企业方面的因素
围填海企业内部因素导致填海项目无法进行也是造成闲置围填海的一个重要原因。例如企业停产或由于自身资金短缺，导致项目未能按时实施甚至流产; 部分企业对围填海区域的开发战略作出调整，暂时停止开发建设围填海区，造成闲置；围填海施工完成后，由于种种原因导致围填海工程始终没有通过竣工验收，无法开展围填海区域的开发建设等。
⒍ 自然环境客观原因的限制
自然环境对围填海项目造成阻滞，导致围填海闲置。例如江苏省围填海项目建设完工后，需沉降晾晒相当长一段时间才能达到项目施工标准; 沉降完成后，又需要一段时间对该区域进行基础设施建设。因此在实体项目落地之前，需要至少2～3a以上的时间，在短时间内无法进行成陆土地产业开发。
四、围填海存量资源收储制度探讨
⒈ 建立围填海存量资源收储制度的必要性
围填海闲置现象不仅极大地浪费了海域资源，同时也造成海洋环境生态损害无法得到修复，对社会发展造成不良影响。目前，我国围填海管理法律法规、政策制度等对围填海存量资源的界定、处置的方法等尚属空白，部分省市探索闲置围填海处置管理，但尚未形成统一制度。为提升海洋资源集约节约和综合利用效率，亟待加强对围填海闲置现象的监管和制约。开展围填海存量资源收储制度研究，在实施填海造地总量控制制度中探索建立围填海存量资源区域海域使用权收回储存制度，符合海域资源集约节约利用的要求，有利于围填海存量资源的重新利用及其社会经济效益的尽早发挥，同时可遏制围填海盲目扩张。
⒉ 围填海存量资源海域使用权收回的组织形式和程序
围填海存量资源区域的海域使用权收回主体为颁发该海域使用权的单位，即国务院( 国家级项目)和地方人民政府( 地方项目)，具体落实由海洋行政主管部门负责开展。
国家海洋行政主管部门是国家级填海项目海域使用权收回时的执行部门，负责开展围填海存量资源区域的用海情况监督检查工作、界定围填海存量资源、发出闲置围填海检查通知书和闲置围填海整改/处罚通知书，负责具体落实围填海存量资源区域的海域使用权的收回、收回费用的协商和支付、收回后海域的处置等一系列工作。地方的填海项目海域使用权收回时，同级人民政府的海洋行政主管部门作为具体落实方，开展闲置围填海的具体操作。
⒊ 围填海存量资源区域海域使用权收回费用评估
围填海存量资源区域闲置围填海收回所需费用应主要包括海域使用金、围填海实施成本、填海建设项目投资金等。海域使用金是海域使用权人有偿使用海域的费用，是取得海域使用权的必要条件；围填海施工投资是进行填海成陆的工程费用; 填海建设项目投资额是在填海项目竣工后，进行项目建设产生的费用。
闲置围填海收回按照三个阶段、两种方式进行处置费用评估。三个阶段为填海项目获批至填海工程开工阶段、填海工程开工至竣工阶段、填海工程竣工后阶段，每个阶段根据围填海实施方已发生的前期、施工投入、建设进度等为评估依据; 两种方式为有偿收回方式和无偿收回方式，根据项目性质、闲置原因、对环境的损害程度等因素综合评定。
闲置围填海海域使用权的收回，还应综合考量收回后对围填海项目的处置成本、围填海项目对生态服务价值损失和相关利益方损失补偿等费用。
⒋ 围填海存量资源区域海域使用权收回的利益相关方利益协调
围填海项目一旦界定为闲置围填海并被收回后，围填海项目业主不愿再承担工程建设的相关后续处置工作，为协调好项目用海与周边利益相关者的矛盾，在收回海域使用权的同时需要解决项目用海造成的利益相关问题并落实后续处置措施的责任单位、责任人以及经费等。
海域使用权申请人是负责协调利益相关者、解决利益相关问题的第一责任人，闲置围填海海域使用权收回后，需继续负责围填海工程建设导致的利益相关问题的处置。海域使用权再次出让后，利益相关者的处置协调责任可由取得海域使用权的单位承担，或双方协商解决，海洋行政主管部门需要对利益相关者的协调情况进行监督检查。属于一次性解决的利益问题，如养殖补偿、渔业资源补偿等，在项目开工建设前应予以解决；部分利益相关问题则需长期协调解决，如冲淤监测、水质生态监测、疏浚工程等。
五、结论与建议
我国围填海闲置现象近年有逐渐增多的趋势，其原因既有自然因素，又有人文因素，涉及国家、地方政府、企业、民众等多方面群体，主要包括国家政府产业政策或地方政府规划调整、围填海企业的经济财力不足、利益相关方协调不力以及自然环境的限制等。作为我国沿海经济发展特别突出的地区，其围填海闲置问题在一定程度上反映了我国整体海岸带地区的开发过程及其问题。
从现实的管理经验来看，收回制度是处理围填海存量资源区域闲置围填海的有效手段之一，开展收回闲置围填海的海域使用权制度研究，在实施填海造地总量控制制度中探索建立闲置围填海收回制度，符合海域资源集约节约利用的要求。应从闲置围填海的确权、管理政策、使用权收回的组织形式和程序、收回后处置费用的评估及利益相关方利益协调方面进行研究，建立并实施闲置围填海海域使用权收回制度。
围填海管理必须坚持生态用海，按照海陆统筹原则，从严控制填海总量、实现科学配置和集约利用资源。探索建立围填海存量资源区域闲置围填海收回制度的同时，还应积极推进海域资源市场化配置，使收回的海域资源能进行科学、公平、合理的再流转、利用; 建立围填海后评估机制和生态补偿与生态修复机制，提高围填海用海门槛；开展海陆属性转换过程中海域使用与土地使用的管理衔接相关法律问题研究，完善围填海管理的制度体系。
围填海是我国解决土地利用问题的重要手段，我国应进一步完善对围填海活动的管理与相关法律法规的制定，建立实施围填海存量资源区域闲置围填海的海域使用权收回制度。在积极推进围填海工程的建设过程中注意与海洋生态环境相协调，考虑海洋资源环境的保护与合理利用，促进社会经济的发展。
【作者简介】文/金左文 祁少俊 薛桂芳 张明，分别来自中国海洋大学海洋与大气学院、国家海洋局东海分局、海洋工程勘察设计研究院、上海交通大学凯原法学院、国家海洋局东海环境监测中心和北京师范大学地理科学学部；第一作者金左文，1966年出生，女，江苏南京人，国家海洋局东海分局，博士研究生，主要研究方向为海洋综合管理；本文来自《海洋环境科学》(2017年第6期)，参考文献略，用于学习与交流，版权归作者与出版社共同拥有。
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