新闻时讯▏国土空间规划酝酿“多规合一”：考验管理机制“通道”

溪流之海洋人生 2021-09-20

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陆昊在武汉调研时提到，规划既不是城乡规划，也不是土地利用规划，而应该是国土空间规划。要集约优先、保护优先，用更少的新增建设用地指标，支撑新的经济总量增长。

自然资源部首任部长陆昊履新后，4月份先后到河北雄安新区、海南省、湖北武汉市就“多规合一”试点、国土空间规划体系建设进行了专题调研。

在保留了原国土资源部规划职责的基础上，自然资源部整合了国家发改委的组织编制主体功能区规划职责和住房和城乡建设部的城乡规划管理职责。因此，建立空间规划体系，推行“多规合一”并监督规划实施，也被认为是此轮自然资源管理体制改革的最大突破，也是未来自然资源部门的最重要职责之一。

5月8日，陆昊主持召开研讨座谈会，就自然资源部履行统一行使所有国土空间用途管制职责、实现“多规合一”构建国土空间规划体系等听取规划领域有关专家学者意见和建议。包括清华大学建筑学院城市规划系教授尹稚、中国土地勘测规划院总工程师张晓玲在内的多位专家学者参与了此次研讨会。

而在5月21日开幕的2018清华同衡学术周上，包括上述多位专家在内，众多重量级学者再次探讨了构建空间规划体系、实现多规融合的构想和建议。

清华同衡规划设计研究院院长袁昕在此次会议上接受记者采访时表示，从顶层制度设计上将空间用途管制职责整理由自然资源部统一行使，有利于改善过去规划体系部门条块分割所带来的弊端，通过资源和事权的整合实现更好的配置，但要实现规划管理机制的打通，还需要更长时间的探索。

厘清国土空间与自然资源关系

近年来，空间规划体系、国土空间用途管制和自然资源监管体制，屡屡在中央文件中被重点提及。

2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态开发管制边界，落实用途管制”，以及“完善自然资源监管体制，统一行使国土空间用途管制职责”。

2014年的《生态文明体制改革总体方案》则要求，要构建“以空间规划为基础，以用途关注为主要手段的国土空间开发保护制度”，构建“以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。

今年2月28日，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》则最终确定了自然资源部的改革目标。决定提出，要“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，并“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进多规合一，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合。”

那么，如何厘清空间规划体系、国土空间用途管制和自然资源监管体制三者之间的关系？在武汉调研期间，陆昊表示，要建立不同层级能够全覆盖的国土空间划分体系（如城镇建设用地、生态区、农业区等），各个分类之间是一级并列的，不能有大规模交叉。合理划分之后在相应层级、相应分区类型中建立规划体系和管控细则。自然资源部将从逻辑、法理、技术方面进行探索，尤其要搞清楚农业区和生态区的关系。

北京大学城市与环境学院教授林坚认为，自然资源以国土空间为载体，合理利用和保护国土空间等同于合理利用和保护各类自然资源的载体，是合理利用和保护各类自然资源的前置条件。而国土空间用途管制，源于土地用途管制，现今扩展到自然资源开发监管，即对自然资源的载体进行保护和用途管制，而空间规划是其依据。

推进规划融合

在这其中，如何实现“多规合一”，解决当前空间规划重叠突出问题，成为与会专家讨论的焦点。

林坚认为，我国现有的空间规划体系存在规划种类多，认知不统一，各规划概念外延持续扩展；规划编制内容有共性，基本遵循“指标控制——分区管制——名录管理”的思路；监管手段和体系成熟度差异明显等问题，而问题和矛盾的焦点，在于“（不同部门的空间规划）不是单纯管自己的一亩三分地，而是通过管自己的一亩三分地带来对开发建设行为的影响，这个开发建设行为就是土地发展权管控”。

其中，国土空间规划被认为是关键。在上述机构改革决定中，也提出“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用”。

实际上，陆昊在武汉调研时也提到，规划既不是城乡规划，也不是土地利用规划，而应该是国土空间规划。要集约优先、保护优先，用更少的新增建设用地指标，支撑新的经济总量增长。对建设用地规划，要先搞清楚高效利用区、低效利用区、闲置土地的情况，闲置土地尽快使用，低效利用土地要会同其他部门提高使用效率。

如何实现国土空间规划对各专项规划的指导约束作用？中国土地勘测规划院总工程师张晓玲表示，国土空间开发利用应该与资源环境承载能力匹配，实现人地和谐，将集聚开发作为国土开发主要方式，提升效率和效益。同时，重视对国土实施差别化保护，改善生态环境质量，将国土综合整治为主要手段，加快和提升国土功能，并加强城乡统筹和区域协调，促进均衡发展，加强引导和管控，优化国土空间开发结构。

林坚则建议，从五级体系的联动思路看，空间规划体系应包括国家、省市、县以及县以下三级。总规层面，国家和省级的规划任务围绕国土空间规划，把国土空间规划、主体功能区域规划，海洋总体区域规划，土地利用规划，城镇地区规划结合，解决发展战略问题，市县层面则重点对国土空间规划和城乡建设规划的两规体系再扩容。

■21世纪经济报道，记者/宋兴国实习生/张玮钊

【延伸阅读】空间规划

（多规合一）一张图

⒈概念内涵

⑴理论概念

2016年12月出台的《省级空间规划试点方案》提出了“先布棋盘、后落棋子”的空间规划（多规合一）总技术路线，即通过绘制数字工作底图、空间规划底图，定好“棋盘”，以其做为本底，将涉及国土空间开发的各类要素像“棋子”一样，按照“先网络层，后应用层”的顺序，依次叠入，落好“棋子”，最终形成空间布局总图（即“一张蓝图”）。

⑵延伸理解

“一张蓝图”的提法和说法由来已久，经常出现在我们政府的文件报告和领导的讲话中，那为什么就没有实现一张蓝图干到底？当前总书记要求的“一张蓝图干到底”是什么样的一张蓝图，无论从要求、过程还是技术路线各个方面都与之前所说一张蓝图有着本质上区别。现在所提“一张蓝图”不是既往认识的一张图：不是思想意识形态、不是简单的理念要求；不是传统意义上口头、表面形式的宏观蓝图；不是行政地图、不是战略示意图，不是空间布局图；不是画在纸上、挂在墙上、停在嘴上。现在所提“一张蓝图”应该是：在统一了各项基础数据底图基础上，各种领域规划叠加分析、冲突差异解决后的所有规划合图，并且具有坐标统一、边界统一、规模统一、指标统一、期限统一、技术参数统一、分类办法统一、管控措施统一的特点，能够实现市县全域管控。

⒉提出背景

2012年以来，总书记在多次会议、讲话、报告中提出“一张蓝图干到底”的要求。尤其十八大以来，随着空间规划改革的持续推进，“一张蓝图”的涵义不断深化，重要性更为凸显，落地需求更加强烈，各级政府对“一张蓝图干到底”的共识持续凝聚。

2016年12月出台的《省级空间规划试点方案》提出了“先布棋盘、后落棋子”的空间规划（多规合一）总技术路线，即通过绘制数字工作底图、空间规划底图，定好“棋盘”，以其做为本底，将涉及国土空间开发的各类要素像“棋子”一样，按照“先网络层，后应用层”的顺序，依次叠入，落好“棋子”，最终形成空间布局总图（即“一张蓝图”）。

空间规划（多规合一）的技术路线决定了“一张蓝图”在空间规划体系中的中心地位，其对于区域构建生态安全格局，优化国土空间开发，落实国土空间有效管控，提升国土空间治理能力和效率意义重大。

⒊目的意义

⑴解决规划矛盾冲突

“一张蓝图”的构建，以解决目标对接、技术标准对接、用地分类对接等多方面的矛盾和冲突为基本要求，在实现统一的基础上，完成数字工作底图、空间规划底图和空间布局总图绘制，为区域空间规划（多规合一）整体工作及成果制定奠定基础。

⑵实现主体功能区战略格局精准落地

基础评价、“三区三线”划定、空间布局总图绘制等是主体功能区规划落地的主要抓手。在“一张蓝图”构建工作中，将紧紧围绕《全国主体功能区规划》、《中共中央国务院关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》（中发〔2017〕27号）等政策文件要求，科学开展资源环境承载能力评价和国土开发适宜性评价，合理划定“三区三线”，统筹绘制“一张蓝图”，确保主体功能区战略格局在市县的精准落地。

⑶优化国土空间格局

“一张蓝图”是区域各领域规划叠加分析、冲突差异解决后的所有规划合图，在摸清区域空间发展本底条件的基础上，以生态为引领，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局，引导国土空间发展格局逐步向良性方向推进，从而提高国土空间管控效率。

⒋技术路径

围绕“先落棋盘，后落棋子”的技术路线，采取“四步走”技术路径，运用遥感、GIS软件技术等，完成数字工作底图制定、两个评价、三区三线划定、空间规划底图绘制、空间布局总图构建等工作，落入其他空间类规划图层，实现“一张蓝图”管控到底。