资源管理▏国外自然资源公共服务及对我国的启示

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十八届三中全会《决定》将政府的职能调整为：“宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护”，公共服务被摆在了重要位置上，它表明在推进社会主义市场经济的进程中，“公共行政”向“公共管理”再向“公共服务”逐步演进，政府职能的边界逐渐明晰，公共服务的重要性在逐渐显现。无论是政府职能转变，还是自然资源管理体制改革，对比中外自然资源行政管理与公共服务的差异，对于我们理解自然资源科学管理具有重要的意义。

一、中外自然资源行政管理与公共服务在管理体制上存在差异

由于面临的发展阶段和管理环境的差异，国外自然资源管理面临的主要问题不是资源市场的规范，而是资源如何可持续利用和综合保护，这已成为主要发达国家自然资源管理目标，进而影响到其自然资源管理体制的设置。如美国内政部认为自然资源管理是“通过综合技术控制或指导自然资源的利用，实现既定目标，达到可持续利用”。这里的综合技术控制或指导不仅仅是自然资源的依法行政管理，如产权管理、权益分配管理、市场监管等，而是综合各类技术来管理，包括自然资源调查、评价、生态系统监测、综合利用技术指导等成为管理的重要内容，行政与技术不分家。因而，国外没有事业单位和行政单位之分，国外的行政单位同时是综合性的技术研究单位。国外自然资源管理机构通常把自己定位成两种角色：自然资源的“领导者”和“专家”，行政管理与公共服务是一体的。

加拿大自然资源部是管理能源、矿产、森林资源的部门，同时也是开展地球科学、自然灾害研究，开展土地权属调查和环境评价的机构。在其职能上也反映了“领导者”和“专家”的角色，是加拿大自然资源开发和利用的“领导者”，同时也是能源、矿产和森林资源科学和技术的“专家”。政府行政管理机构同时也是科研机构和科研推广机构，如自然资源部下属的森林管理局分为六大中心，既有区域中心，也有专业中心，如加拿大木材纤维中心，有50多位该领域的各类专家。在加拿大自然资源部，每年会评出十三类公共服务卓越奖，包括个人和团队中的杰出职业生涯奖、优秀管理奖、创新奖、公众服务奖、杰出政策奖，以及科学贡献奖等，反映了加拿大自然资源部对公共服务的重视。

我国仍处于工业化的发展阶段，资源开发利用市场不规范，资源的产权主体权益还需要明晰，自然资源管理强调的多是行政管理。尽管在一个部门下，但行政机关与事业单位分离，行政机关主要管理行政，而技术支撑与服务则由相应的事业单位来做。虽然行政机关可以指导、管理事业单位的项目设计、项目投入等，但由于管理体制的原因，事业单位的服务对象主要是政府机关，很少针对具体的资源使用单位，特别是广大的县、乡级资源使用单位，尤其缺乏技术型的事业单位支撑。从自然资源的“科学管、科学用”上，我国管理体制更多地是强调“管”，而在“用”上，管理部门多通过一些财政手段在税收、财政上给予节约集约优惠，或简单地设定资源利用率、容积率等，很少在具体技术上对资源使用单位进行指导和管理。因而，我国自然资源管理部门在角色定位上是“领导者”，而没有“专家”的定位。

二、中外自然资源行政管理与公共服务在管理理念上存在差异

国外认为自然资源管理是基于自然资源的物理、生物、经济和社会等特征来管理的，不仅仅管理人与自然资源交互关系，也管理自然资源本身的健康和安全。国外这种管理理念看上去与我国差别不大，但关键的对人与自然资源交互关系认识上存在很大的差别，进而从管理方式和手段方面也就充分地显示出其不同于我国公共服务的特点。

一是强调社区为目标的自然资源管理。在发达国家，二战后无论土地、矿产、森林资源都强调社区管理。他们认为自然资源所在地是资源保护最重要、最关键的地方；自然资源保护直接关系所在地居民的生活质量，是资源保护的前提；自然资源所在地的居民只有保护收益大于保护成本，才会积极保护资源。同时，资源开发利用与社区利益的冲突，也是自然资源管理面临的难点。以社区为目标因此成为国外自然资源公共服务的重点，特别是尊重当地的风俗习惯，用科学的知识和经验来解决当地的问题，由社区决定优势资源的开发利用。我们强调矿山和谐、改革矿区土地产权制度也是为了矿区所在社区居民的权益，但多从开发补偿的角度。

二是强调预警式管理内容的自然资源管理。从20世纪70年代初，欧洲开始资源环境预警式管理，也叫资源环境风险管理，现在已经成为国外自然资源管理的一个基本理念和内容，在法规政策上也都做了相应调整。资源环境预警式管理需要对资源开发利用各个阶段潜在的风险进行预测、评估、监测、应对等，这些预测、评价、监测需要有充分的科学证据，这是自然资源公共服务的重要内容。国外的资源环境预警式管理会针对潜在风险的关键环节加强管理，特别是一些潜在的不可逆的风险事项，要进行基础信息监测，减少可能的未来冲突，也成为其自然资源管理系统的重要部分。

三是强调以区域为基础的自然资源整体管理。这是用系统观点管理自然资源开发利用各个方面，并划分成区域进行管理，包括区域资源利用、区域保护、流域管理等。国外的自然资源科研项目也多是区域性的，以区域为目标，成为国外资源环境审计的对象。区域为基础的整体自然资源管理是从面的角度来管理点上的问题，避免点上的问题损害自然资源整体效应。

从以上内容可以看出，国外的自然资源公共服务体系为自然资源管理构建了一个行政管理框架，与行政管理紧密结合在一起，在管理过程中，形成法规——规划——实施管理——评价——法规一套动态的自然资源管理流程，使行政管理真正科学、有效。

三、国外自然资源公共服务主要形式和内容

国外自然资源公共服务针对自然资源管理者、使用者的需求来提供，从提供的主要服务内容来看，可以分成三大类：财政资助、技术指导和信息服务，具体内容不同国家会有所差别。

⒈ 财政资助

在国外，政府对资源开发利用者提供财政资助是作为政府公共服务的重要方式和内容之一，我国一般是作为一种行政手段协助管理，引导开发利用保护。国外在自然资源开发利用保护上的财政资助主要有两种:一种是补贴性的资助，另一种是免息贷款。

补贴性的资助包括直接补贴和间接补贴，直接补贴是直接资助资源所有者和使用者，间接补贴是通过资助第三方帮助资源所有者和使用者，但所有的补贴都要通过合同契约的方式提供。国外自然资源管理部门发布年度财政补贴计划，有定向补贴的，也有需要通过申请获得的补贴。由于政府技术人员有限，资源管理部门会采用购买公共服务的方式，通过与专业公司或专业人员签订服务合同，由政府购买长期专业技术服务向资源开发利用者提供，即所谓间接补贴。

长期免息贷款主要是通过项目向资源开发利用者如农民、牧民、社区、小型专业公司提供的一些小额贷款，提供启动资金、设备购置、设施建设等。

⒉ 技术指导

自然资源开发利用和环境保护的技术指导是国外自然资源公共服务另一项重要服务内容和任务。19世纪末和20世纪初，当时的欧洲国家和美国政府都认识到自然资源的私人利益与公共利益是不可分的，个人的无序开发会破坏整体自然资源效益，个人的开发必须要有指导、有规划。因此，从那时起，这些国家相继建立了自己的自然资源开发利用技术指导机构，如美国地调局成立于1879年，美国1914年建立农业技术推广局。

国外公共服务的技术指导经过上百年的发展，已经形成一套政策法规体系，具有完整的人、财、物、行动、合作、目标、标准表述的公共服务规则政策，一般是从上到下形成一个技术指导体系，从联邦层面到州、区、镇，一直具体到各个地理区域都有明确的技术指导专业人员。不仅仅是农业资源，对于其它自然资源也是如此。在一些国家，如法国、英国和新西兰等国，企业和非政府组织也会参与其中。

⒊ 信息服务

信息服务既是国外自然资源管理部门管理的基础，也是提供社会公共服务的最主要的内容和手段。信息主要有两大类，自然资源的自然特征信息和自然资源的社会生产信息、产权信息等。各类自然资源的调查与评价都是由各自行政管理部门主要负责，其它科研部门可以从自己专业角度进行资源专业信息的调查与评价。

四、对我国自然资源管理的重要启示

⒈ 扩大自然资源公共服务的范围和内容，促进服务型政府的建立

随着我国行政管理体制改革深化，未来我国自然资源行政管理重点在维护市场秩序、促进社会公平，管理范围会越来越小，而公共服务范围会越来越大，内容会越来越丰富。未来我国的自然资源公共服务应侧重于两个方面：一是公共财政的引导和支持，如何合理地引导和支持企业、社会团体可持续地开发利用资源，维护生态环境平衡；二是公共信息的提供，如何为社会提供系统、专业的资源开发利用信息，促进社会信息的交流，减少社会成本重复支出。

⒉ 建立完善自然资源公共服务政策和体系

在公共财政方面，完善我国自然资源合理开发利用激励机制，以项目为平台，在技术研发、人才培养交流等方面提供资助、补贴，如矿产资源节约和综合利用项目，实行以奖代补政策。建立完善我国自然资源公共服务的政策法规体系，形成完整的人、财、物法律基础和体系，在行动目标、标准、绩效评价等方面形成完整的公共服务规则。

⒊ 加强自然资源公共服务基础设施和应用平台建设

对自然资源公共服务而言，政府要加大基础设施建设包括野外数据观测设施、观测网络、数据处理与分析设施、数据通讯设施等，提高资源环境监测的系统性和实时性。加强信息监测产品的集成平台建设，使公共服务立足于海量资源、网络化、广覆盖、高速度、高效率的信息技术平台，为社会公众及时提供信息服务和技术支持。

⒋ 在完善基础数据调查评价的基础上加强产品开发

我国自然资源公共服务机构通过开展调查、探测、评价、预报等业务活动，取得公共服务的基础数据。在此基础上，对基础数据进行产品开发是提供自然资源服务最重要的环节。服务是通过产品进行的，有多少产品，就能提供多少服务。因此，应尽量把开展自然资源业务活动取得的成果开发成产品，并将其推向公共服务平台。

【作者简介】唐京春，女，1963年出生，湖南省江华县人，地质出版社副社长、工程师，工程硕士，主要从事国土资源图书出版工作；本文来自《中国国土资源经济》（2015年第1期），参考文献略，用于学习与交流，版权归出版社与作者共同拥有。

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