政务透析▏“多规合一”，自然资源部所面临的新挑战
3月22日，新组建的自然资源部召开干部大会。中央组织部有关负责人宣布了中央关于自然资源部领导班子任命的决定，新部长陆昊走马上任。此次陆昊履新的自然资源部，是国务院机构改革方案排在首位的国家机构部委，将国土资源部的大部分职责与发改委、住建部、水利部等7个部门的空间规划、资源调查、确权登记等职责进行了整合。
以往，山、水、林、田、湖、草等各类自然资源分散在不同部门，各个部门为了经济效益过度开发，很容易忽视生态保护，造成“公地悲剧”。现在组建自然资源部，全部归口到一个部门，意味着陆海空一体，“山水林田湖草”整体保护、系统修复、综合治理，全民所有自然资源管理体制改革，迎来历史性的重要一刻。能否解决上述问题并实现自然资源的整体保护和系统修复？这是陆昊面临的新挑战。
资源调查和确权登记摸家底
我国作为自然资源大国，我们到底拥有哪些自然资源？资源量有多少？摸清“家底”的工作实际上并不容易，无论是产权归属上的问题，还是会计准则以及评估等问题，都需要一步步探索，摸索经验。
事实上，陆昊任职黑龙江省省长时的工作与自然资源部暗含关联。他曾多次透露，要以生态资源优势推动黑龙江转型的思路，发展生态经济，包括有机生态农产品和生态旅游等。陆昊主政的这五年，黑龙江开启了森工企业和矿业的改革。2017年1月，黑龙江首批国有林管理局挂牌，全面“接管”林区的森林资源培育、保护、管理等行政职能。经营方面，则由四个国有林对应的公司负责，参与市场竞争，推进林区产业转型升级。
“一只蛤蟆跳进水里，归农业部管，蹦到岸上就归林业局管。”“我种牡丹归林业局管，改种芍药就得归农业部，因为前者是木本，后者是草本。”全国政协委员、全国社保基金理事会理事长楼继伟在今年“两会”期间谈到改革的这番话，引来一片笑声。
以往，国土资源部的职责只包括对土地资源、矿产资源等资源的保护与开发利用，此次新组建的自然资源部，职责不仅包括对自然资源开发利用和保护进行监管、建立空间规划体系并监督实施，还将履行全民所有各类自然资源资产所有者职责、统一调查和确权登记、建立自然资源有偿使用制度等。
国内原来没有一个明确的自然资源资产的概念。这些资源由农业、林业、水利等部门共同管理，总体上有多少资源并不太清楚。现在成立自然资源部，实行“多规合一”，统一进行资源调查和确权登记，可以把家底摸摸清楚。
有专家表示担心，自然资源部在拥有自然资源资产所有者职责的情况下，对自然资源开发利用和保护进行监管，存在“既是运动员，又是裁判员”的潜在问题。需要厘清的是，自然资源部主要是从资源的角度去管理，资产只是其中的一部分。作为管理部门，它并不从事经营，所以并不存在这个问题。比如土地的租赁，并不是进行买卖，只是使用权的转让，作为所有者去管理是没有问题的。
2016年出台的《自然资源统一确权登记办法(试行)》提出，自然资源确权登记以不动产登记为基础，界定全部国土空间各类自然资源资产的所有权主体，划清4个边界：全民所有和集体所有之间的边界，全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，不同集体所有者的边界，不同类型自然资源的边界。
自然资源种类比较多，水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源是建设美丽中国、深化生态文明制度改革的根本载体，作为全民所有自然资源资产，“山水林田湖草”是一个生命共同体。因此，首先要充分利用好自然资源主管部门的资料基础；同时，利用一些调查方法和卫星的遥感检测，收集积累自然资源统计数据；第三，在数据评估方面，要防止弄虚作假，要对份内标准、合成口径、合成方法确定评估和使用的依据。
从具体形态来看，自然资源要么以土地形态存在，如山岭、荒地、滩涂等，要么依附于土地而存在，如水流、森林、草原、矿产资源等。开展自然资源确权登记离不开土地，而土地也是不动产登记的基础，不动产登记涵盖了部分自然资源的所有权或使用权。在此基础上开展确权登记，便于不动产用益物权与自然资源所有权关联，便于不动产登记簿与自然资源登记簿衔接，便于登记信息完整。
同时，21世纪是海洋的世纪，各国都把维护国家海洋权益列为重大发展战略。目前，我国海湾污染、岸线破坏、填海造地失控等问题，已到了非解决不可的地步。将国家海洋局职责整合进自然资源部，有利于海陆统筹、全力遏制海洋生态环境不断恶化趋势。地理信息产业科技含量高、产业链条长，地理信息是大数据与太空时代的战略资源。
将测绘地理信息局和国家海洋局整合进自然资源部，有利于管理好、开发好、利用好这一战略资源。将“蓝色国土”“信息国土”整合进自然资源部，体现了本轮机构改革推进生态文明建设的鲜明指向。
“多规合一”新挑战
一棵树，从自然属性来说，可以防治水土流失，带来绿化效果，产生生态效益。但从用途来说，它也可以成为木材，制作成家具，带来经济效益。一棵树能够产生多大的生态效益和经济效益？当自然资源作为资产时，又会出现哪些利弊？
中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英认为，当自然资源作为资产时，更多地是从市场价值角度去衡量的。他表示，自然资源如果不能产生利益，就不是资产，而能不能产生利益，则是一个极其相对的事情，跟银行的利率和该资源本身的产出能力有关。“比如青海的柴达木盆地，如果没有石油等资源的开发，能有多少产出能力，就很难说了。”
从另一方面看，将各类自然资源归口到一个部门，被外界认为是陆昊面临的最大挑战。“如果是把各个部门拉过来，简单地拼装，就是‘新瓶装老酒’，原来的问题还会继续存在。”要真正解决问题，还要看改革后的管理方式。
北京大学教授、环境科学与工程学院自然资源管理研究室负责人李文军表示，在目前新的管理制度下，自然资源部可能面临四个方面的挑战：一是自然资源部同时管理公益性自然资源（如各类保护地）及经营性自然资源（矿产等），在管理体制上需要区别对待。公益性自然资源应当以资源的储存和保护为管理原则，通常以政府为供给主体通过公共财政的方式进行管理，不可以资产化经营；而经营性自然资源则强调其资产性，需要通过市场机制，才能达到有效利用和配置。二是资源的多重属性决定了同一资源往往同时具有经营性和公益性两者功能，比如草原的畜牧业经营性功能和生态屏障的公益性功能，两者是互为因果不可分割的。这就涉及新组建的林业草原局如何与其他相关部门如农业农村部的协调、制衡问题。三是草原和森林等这类公益性自然资源多数属于集体所有，强调作为“全民自然资源资产所有者”代理机构的自然资源部，如何管理集体所有的自然资源，也是未来需要思考的问题。四是公益性全民性自然资源收益在中央与地方之间的分配问题，比如旅游收益的分配。此外，对于新组建的国家林业和草原局，其主要权责是管理各类保护地，而对于不同类型保护地的管理模式是不同的。
李文军同时认为，新组建的自然资源部和生态环境部大体解决了三个方面的问题：从产权角度，将全民自然资源产权所有者的代行机构从原来的国务院，下放到主管部门，缩短了委托代理链，将提高管理效率；从生态系统完整性方面，将“山水林田湖草”作为整体来保护；从机构设置方面，做到了决策者（自然资源部）和执行者（林业和草原局）分离、执行者和监督者（生态环境部）分离。
公益性自然资源所有权的5项权利范围，占有权、管理权、使用权、获益权、保障社区发展的权利，长期以来，我国在自然资源管理上中央和地方权责利存在划分不清问题。我国宪法规定国有自然资源所有权由国务院代理，但是在实际操作过程，往往视具体的事项由国务院进一步委托中央或地方政府代行所有权的职能。如何在中央和地方之间划分，并没有明确的法律法规。
产权制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是坚持基本经济制度的必然要求。机构改革、部门整合，目的是健全自然资源资产产权制度，使全民所有自然资源资产所有权人到位、所有权益落实，避免“公地悲剧”。所有者权益不落实，使用权权利体系不健全，就难以充分体现资源价值和保护产权主体财产权益，造成自然资源市场化配置比例偏低，使得市场配置资源的决定性作用不能充分发挥。
据称，我国迄今为止具有法定依据的规划有80多种，其中属于空间规划的主要有国土规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划等。确立空间规划体系的基础、主体、层级、类别及相互关系，既是“多规合一”的核心要义，也是空间规划体系构建的基本任务。
以往，国土规划、城市规划、主体功能区规划分别由国土部、住建部、国家发改委制订，三个部门之间没有隶属关系，各自制订自己的规划。一方面，要厘清规划与市场的关系，明晰规划边界，既防止缺位又防止越位；另一方面，要理顺空间规划与发展规划的关系，明确职责分工，既相互独立又相互促进。未来的空间规划，应当是涵盖陆地海洋、城市乡村，统筹上中下游、山上山下、地上地下的全域规划，是协调人口资源环境发展、组织生产生活生态空间的全面规划。
因此，新机构的组建绝不意味着“多规合一”改革已大功告成。此次机构改革方案的出台，只是万里长征走出的第一步，未来要走的路还有很长，要闯的关还有很多。面对新角色新使命，陆昊履新的自然资源部仍有一系列难题需要破解，巨大的考验还在后头。
按照惯例，机构改革之后，除了更换门牌（包括网站等），还将出台“三定方案”（主要职责、内设机构和人员编制）。届时，自然资源部的面目将更加清晰。
■本文依据时代周报、国土资源报、第一财经、央广网、人民日报等相关内容综合编写
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