杂谈▏对自然资源部机构设置的若干思考
3月13日上午，新一轮国务院机构改革方案出台，国土资源部的去留终于尘埃落地。根据方案，组建自然资源部，不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局。将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责整合，组建自然资源部，作为国务院组成部门。自然资源部对外保留国家海洋局牌子。
把资产管理与生态监管分离
其实本次大部制改革，在党的十九大报告中已经初见端倪。十九大报告曾经提出，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。自然资源部就是十九大报告中所说的“自然资源资产管理机构”，主要行使各种自然资源摸清底数、确权登记、用途管制等职能。而另一个拟组建的生态环境部，则是十九大报告中的“自然生态监管机构”，其职能侧重生态环境、污染排放等方面的监管执法。
经济学上，有一个著名的概念叫做“公地悲剧”，是说公地作为一项资源，拥有者都有使用权，但无权阻止他人使用，其结果就是每个人都倾向于过度使用，最终造成资源的枯竭。自然资源，就是典型的公地，过度被砍伐的森林、过度被捕捞的渔业资源，以及污染严重的河流，都是“公地悲剧”的典型例子。
此次国务院机构改革，组建的自然资源部整合了国土、发改、住建、水利、农业、林业、海洋、测绘等部门的自然资源资产管理职责，就是要负责对土地等自然生态空间进行统一的确权登记，并对自然资源资产实行集中的管理，统一行使自然资源资产管理者的职责。对此，全国人大代表、环保部环境规划研究院院长王金南曾指出：长期以来，自然资源产权不明晰，导致资源过度开发利用、环境污染和破坏，是造成“公地悲剧”的重要原因。因此，要维持生态服务功能，首先必须明确自然资源的产权。
王金南同时指出：生态环境保护具有公共物品属性，政府、企业和公众是生态环境治理体系的三大主体，其中政府是生态环境治理体系的主要决策者、监督者和责任者。政府必须承担起保护环境和自然资源的责任，即使是利用市场手段保护环境，也需要在政府的监督下实施。因为市场本身不具备保护环境的能力，反而常常会引发环境破坏。
生态系统具有二重属性，一是物质（能量）属性，也就是作为自然资源被广泛开发利用的属性；二是生态属性，即为人类提供生态服务，如环境调节、生物多样性等生态产品的属性。现实中，这两个属性往往是矛盾的，在自然资源的开发利用过程中，往往伴随着对生态环境的破坏。经济价值和生态价值的追求在一定程度上是矛盾的，无法兼顾，本次成立的自然资源部与生态环境部，就是要按照自然资源开发利用与保护分开的原则，将自然资源开发利用过程中的环境保护纳入生态环保体制。自然资源开发利用是自然资源资产管理部门的职能，而与其相关的生态环境保护则应属于自然生态监管机构的职能，如果都归到一个部门并不利于管理，不能既当运动员又当裁判员。
绿水青山就是金山银山
本次成立的自然资源部，撤销了国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局三个部门，整合了原发改委、住建部、水利部、农业部、林业局、海洋局、测绘地理信息局的相关管理职责。国务委员王勇对此的说明是，成立自然资源部旨在统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理。
自然资源是指存在于自然界并能为人类利用的自然要素，一般可分为气候资源、土地资源、水资源、生物资源、矿产资源、旅游资源和海洋资源等。同时应该看到，本次机构改革国土资源部的大部分职责仍然保留，国家海洋局与国家测绘地理信息局原就属于国土资源部下属的二级机构，未来以国土资源部职能为主的自然资源部将拥有更大的责任和空间。自然资源部的成立改善了国土、住建、林业等部门职能交叉、管制重叠、标准不一等现状，将前期各部门行使职责时的矛盾从根源解决，甚至把前期的调查和规划合并在一起，实行多规合一，共同对自然资源监管、空间规划进行布局和管制，体现了中央关于生态文明体制改革和大部制改革的理念。
今天，中国的环境承载能力已经不容乐观，在很多领域环境问题和矛盾突出，必须构建以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，以解决损害群众健康突出环境问题为重点，加快水污染防治特别是重点流域和区域性水污染防治，强化土壤污染管控和修复，扩大环境容量和优化人民群众的生态生存空间，建设天蓝、地绿、水清的美丽中国，这应该是本次大部制改革成立自然资源部的初衷所在。
早在2005年的8月15日，在浙江安吉余村，习近平首次明确提出了“绿水青山就是金山银山”的理论。在本次政府工作报告中，明确提出树立绿水青山就是金山银山的理念，走的就是绿色生态发展之路，也是自然环境可持续发展之路。后期相关部门不断出台的一河一策，一湖一策，湖长制、河长制、湾长制等就是为了践行“两山理论”所做出的精密化管理和治理举措。生态文明建设是习近平新时期中国特色社会主义思想的重要内涵，它坚持人与自然和谐发展的理念，着力治理环境污染，牵系着百姓生活冷暖，承载着党的初心、使命。永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，凸显新时代中国共产党人的使命担当，体现了习近平新时期中国特色社会主义思想的精神特质，事关“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现。
早在2017年01月，国务院就印发了《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，针对土地、水、矿产、森林、草原、海域海岛等6类国有自然资源不同特点和情况，提出了建立并完善有偿使用制度的重点任务。从2018年1月1日，环保税就开始征收，将在新成立的自然资源部和生态环境部监管下进行，以统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度。出于对自然资源的重视，以后对矿山、林地、湿地、湖泊等自然资源部和生态环境部一定会加强管理，让自然资源更加有序合理开采，不已破坏环境为代价。
建立现代生态环境治理体系
自然资源部和生态环境部两个部门的组建是这次大部制改革中的亮点，也是我们比较关注的点，因为涉及到了海洋与测绘两大机构的撤销。这轮大部制改革，有两个关注点：一是原分散在不同部门的同一领域或相关领域的事务合并；二是原同属一个部门的“规划与决策、执行与实施、监管与问责”同一领域的不同职能的拆分，实现相互制约。据此，有关专家认为，今后，多头管理的状况将得到有效解决，部际之间的协调成本有望大幅降低。
其实在自然资源领域，“国资委”先前已有试点，早在2017年12月，三江源国有自然资源资产管理局挂牌成立，与三江源国家公园管理局“一个机构、两块牌子”，划入国土资源、水利、农牧、林业等部门涉及三江源国家公园试点区、三江源国家级自然保护区范围内各类全民所有自然资源资产所有者职责，这被认为打破了碎片化的自然资源管理和生态保护格局，是进行自然生态系统综合治理的大胆探索。
以水资源管理为例，古有“九龙治水”之典故，而今，涉水职能则分散在更多的部门，包括住建、水利、国土、环保、海洋等。尽管2015年的“水十条”在每项职责后标注了几个负责单位，但现实中各部门出于自己的诉求，仍然会产生分歧，部门利益的存在，使得机构之间的协调困难重重。以杭州湾河口区域为例，在相当长的时间里，海洋部门与水利部门就管理区域的分界问题均由不同意见，难以达成共识。由于钱塘江入海口位置的界定涉及该区域行政管理存在的交叉问题，同一水域两头管理、两头收费，引起所在地方政府和有关工程建设单位的不满。为此，浙江省测绘与地理信息局的徐滔高工曾专门撰文进行了说明，尽管浙江省测绘部门进行了多方论证和反复讨论，给出了相关意见，但由于涉及海洋与水利部门的各自利益，所以依然难以被双方所采纳。
解决环境问题一个痛点是如何处理好环境保护和经济发展之间的矛盾，从以前考核地方官员的GDP发展指标，到现在的既要经济发展又要绿色政绩，对于环境问题的重视已经逐渐深入人心。党的十九大报告提出，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。在当今处于转型期的中国社会，如何构建有效的环境治理体系，让政府、企业、社会公众等多元主体共同参与到环境治理中，是提升政府环境治理能力的关键所在，改革环境治理制度的根本要求，也是对政府公共管理现代化的时代要求。
当前，我国环境治理体系仍以行政主导为主，即统一监督管理与分级分部门管理相结合的管理模式，即上下级部门业务垂直指导，与各级政府关系平行隶属。建立现代生态环境治理体系，改变过去由政府主导的单中心格局，向政府、市场、社会合作共治的多元格局转变，实现国家管理向治理的转变，是建立现代生态环境治理体系的基础性条件。早在党的十八届三中全会上，就提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的战略，为构建现代生态环境治理体系指明了方向。本次自然资源部和生态环境部两个部门的组建，则为现代生态环境治理体系的构建提供了制度保障。
机构改革并不是简单地撤并重组
本次国务院机构改革，国务院设置组成部门将调整为26个，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，机构改革力度堪称“大刀阔斧”。通过大幅调整重组，国务院试图从根本上解决政府机构中的重叠、职能交叉，解决公共管理中“九龙治水”“政出多门”等问题的决心可见一斑。从根本上说，这是着眼于建设现代化国家，为实现治理体系和治理能力现代化打好基础。
因此，本次机构改革并不是简单地撤并重组，而是完善国家治理体系的基本构架，要把改革尽快变成实实在在的红利。通过优化重组、简政放权、放管结合、强化服务，来切实提升国家治理体系和治理能力的现代化水平，为实现“两个一百年”奋斗目标提供高效有力的组织保障。
从1998年到2018年，从大部制改革诞生到因大部制改革撤销，国土资源部用20年从起点走到终点。在这20年时间，国土资源部是被社会诟病较多的一个部门，因为人们习惯性把高房价的源头归于国土资源部。同时，国土资源部由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建，在这20年的时间里，其职能也不断在扩大，涉及主管土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用等。从国土资源部到自然资源部，两字之差，充分表明了政府对土地财政的依赖度在减少，而对生态环境治理的决心在加强。表明我们既要守住一方绿水青山，又要发展富民，既要防止经济发展对生态环境造成新的破坏，又要将环境资源转化为发展的资源。
本次自然资源部大部制改革决非穿新鞋走老路，不是单纯地为了机构变动而变动，不是简单地为了精简人员而精简，不是改革部门设置的“标”，而是要改革部门职能权利的“本”。一是对职能相同或相近的机构进行整合归并，减少机构重叠、职责交叉，避免政出多门、重复审批、多重管理现象，提升办事效率；二是要纠正“门难进、脸难看、事难办”的官僚衙门习气，推动政府职能转变，提升服务意识，要增进人民福祉；三是精简部门，削减机构工作人员，起到减少行政开支、减少政府浪费的作用；四是引导政府的职能转变方面，进一步简政放权，很多政府没必要管理的事务就交给社会组织，赋予依法组建的社会组织享有更多权利。
从军改看大部制改革
自2015年开始的军队改革，至今已经走过了二年多，推进力度之大、触及利益之深、影响范围之广前所未有。军队改革紧紧围绕习主席的强军目标，按“军委管总、战区主战、军种主建”的原则有序进行。分脖子以上改革与脖子以下改革两个步骤进行，是新中国成立以来军队领导指挥体制变动最大的一次，也是全面实施改革强军战略一个标志性成果。
本次军队改革，体现了习主席的强军思想，不只是数字增减、名称改变、机构重组、人员调整那么简单，而是结构性、功能性重塑。同理，从军改来看自然资源部大部制改革，也绝非名称改变、人事调整那么简单，也会是结构性、功能性的重塑。对外保留国家海洋局的牌子，并不意味着国家海洋局还会整建制的存在，如若如此，就体现不出统筹自然资源和生态保护监管这一根本要求。
本人以为，既然本次大部制改革撤销了国家海洋局和国家测绘地理信息局，就没有再保留原有班子与组织架构的可能性，而是会把原先分散在国土、发改、住建、水利、农业、林业、海洋、测绘的力量整合到一起，组成一个新的组织架构。原先的海洋部门是从海军分离出来的，所以按海区进行设置，分北海、东海、南海三个辖区进行管理，未来是按海区或是其他方式进行属地管理还不得而知。但可以肯定的一点是，未来机构设置一定会从提升海洋综合治理的全局立场来进行组织架构设计。
大部制改革与军改一样，一定是自上而下的过程，分脖子以上与脖子以下两类分步进行，遵循分步实施、整体推进的改革策略。从根本上说，这是着眼于建设现代化国家，为实现治理体系和治理能力现代化打基础，应该说本次国务院机构改革是中国深化党和国家机构改革整体规划的一部分，将体现出新时期创新、协调、绿色、开放、共享的五大新发展理念。
本次从国土资源部到自然资源部的机构调整，从机构层次为生态环境的改善提供了条件。当然，要想实现“绿水青山就是金山银山”的发展观，今后还需要多方面努力，其中既包括宏观经济政策的发展，对生态环境的重视，以及自身的能力建设。本次改革路线图已经清晰，重点和难点在于落实。如何尽量缩短磨合期，促使新机构尽快进入新角色，将备受人们的关注，也关系到每个人的切身利益，我们拭目以待。
对于广大的海洋与测绘从业者来说，大可不必过分担心，毕竟从国土资源部到自然资源部，意味着从业领域更加宽泛了。同时也应该清醒认识到，未来以建设作为驱动的产业布局一定会逐渐走弱，而以资源环境保护作为新引擎的产业发展一定会迎来新的机遇期。所以要顺势而为，谋划未来，才是我们应该想到的。
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