海测史话▏刘利民：近代中国水道测量事业的民族化进程述论（下）
早期的海军测量艇
三、海道测量局成立与自主测水事业的艰难启动
现代中国真正自主测绘水道是从设立海道测量局开始的。设置这个机构的直接诱因是德、英、日等国多次在国际舆图会议上提议直接测绘中国全境，引起中国政府关注。1913年12月，驻法公使胡惟德将国际舆图会议的情形电告外交部，称：“查上次开会德国拓展测绘中国全境舆图，英不赞成，日本国亦欲承办，又有各就其势力范围分别担任之说，未经议决。此次是必重展”。此前，胡惟德曾建议由陆军、内政两部办理测绘详细舆图事宜。鉴于德、日等企图代办中国测绘，胡惟德再次向政府提出建议。外交部、参谋本部也都认为“亟宜坚持自办”，并提出自组机关进行测绘，由大总统宣布办法。为此，参谋本部于10日派人在国务会议上宣示抵制之策。参谋本部随后制定了测绘计划。参谋本部指出，国际法并无准许他国测绘本国条文，各国亦无先例。“本部深知测量为国家诸大政之凭藉，至为重要，而尤宜急起直追，全力经营，免贻外人之口实，致生越俎代庖之渐。
徒值国基初固，库款奇绌，每因种种之情势困难而不能贯彻本部举办测量之计划，惟有顾虑现状，择要设施。今外人既起觊觎之机，自宜急筹抵制之策。”参谋本部制定的测量计划包括三部分：一、筹备正式测量·历史学研究·之程序，包括：1、经纬度之测定，此事本来于1912年10月由参谋本部咨请教育部，“转饬观象台切实举办”，但未见消息，参谋本部因此请国务院饬令教育部“急速进行”。2、度量衡推行，“现查度量衡之推行法案虽经工商部提交国会，未见议决。”因此，参谋本部要求国务院催促工商部“迅速设法制定”。3、水准测量。4、培养人才。“查现在我国此项人才尚少，设一旦分途任使，不敷甚多”，参谋本部建议开设高等测量教育及派员留学培养测量人才。5、舆地委员会之组织。参谋本部建议由行政院饬令内务、教育、工商、农林、海军等各部与参谋本部会商组织该委员会，“将关于万国舆地学协会一切事项急速筹备，以期参预各国测量事务而保主权”。二、迅速测量之规划，包括：分测计划（各省）、进行手续、各省测量经费、成图年限、承办各种行政地图等项。三、编制地图之预计]。
此后，北京政府如何按照上述规划筹备测绘事务，由于资料缺乏，具体情况尚难详述。从后来的历史发展看，这些计划有的并未实现，如测绘制图，当然，有些也在推进，如参与国际测量事务。1919年，国际海道测量大会在摩洛哥举行，当时有20余国参加大会，中国亦参加了会议。此次会议明确规定缔约国非经特准不得再擅测他国海道。
1921年正式成立国际海道测量局，中国为创建国之一。但尴尬的是，中国国内没有对应的专职测量局，这种状况显然不利于参与国际测量事务。而且，一战结束后，国际社会对于领海主权重视程度提高，北京政府在这种情况下亦于1921年专门设立海界委员会讨论领海界线问题，领海界线的划定必然要求海道测量，这催生了海道测量局的设立。该会委员倪文德等讨论了海界之后，认为海界划定，“丈量经纬二度，实为切要之图”，因此建议海军部呈报国务院，“从速派员，实行堪丈，以明国界，而卫国权”。委员许继祥更明确请求“按照各国勘海成规，设立测海专局，拟于丈量海界之便，兼测本国全海，以增进军事及国际地位之利益”。海军部接到咨呈后，认为有理，遂呈文国务院。呈文指出：“查划定海界，自应由丈量入手。中国海道，因征收关税关系，任凭外人测绘成图，实与测海主权有碍，况海图为军用所关，不得专恃他人所测，以为标准。近闻日本政府曾向英国测海局请求远东海道事，此时英国无暇兼顾，应由日本代﹤表﹥为测量云云，若果见诸事实，则中国海道要隘，由彼任意勘测，贻害诚非浅鲜。”海军部认为，“诚如该委员等所陈，若非自行从事测量，则海界实无从界划”，中国亦应设立专局从事测量。不过，海军部又指出，“惟际此库储枯竭之时，自不能另立机关，致增费用”，因此建议在海军部内附设海道测量局，“派部中司员兼办，以应急需”。这一建议得到了国务院的同意。海军部遂派军务司司长陈恩涛兼充海道测量局局长。海道测量局的成立具有重要意义。“此举从表面观之，似若无关紧要，而不知内容实含有保卫海权之作用也”。
海道测量局成立后，海军部指派海军总司令公署具体派员筹划测量，海总拟派浅水军舰两艘，有测量经验军官十余员，专司其事，估计沿海全线测量两年完成，经费三十万元。但是，经费来源是一大问题。11月23日，海军署总司令蒋拯请求海军部向税务处商量拨用关款和借用洋员。“查测量用舰须有两艘，尚须借用海关洋员，以资襄理。至所有设立局所，以及一切费用，当此财政困难达于极点，非筹有的款，难资持久，拟请由钧部商允税务处，由关余项下，按月酌拨经费，俾资两舰经常开支，并商借海关洋员，帮同办理，以期久远而利进行。”1922年1月，海军部将海总意见转达税务处，建议海关巡工司与海道测量局联合工作，并由海关拨付经费。“查海关巡工司内设有通商口岸近港水道测量机关，备有海道绘图洋员，专司其事。今本部所设全国海道测量局，各处近港水道测量事宜，自系包括该局任务范围内之一部分。现既设立此局，近港测量水道机关理应暂行联合办理，俾利进行。该总司令既经指定测量用舰两艘，兹备有测海人员，所有督促进行事宜自应责成海道测量局长督理，其海关所属之巡工司原系归总税务司管辖，秉承贵处命令办理，似此联合进行，则军务、税务互有直辖，可无隔阂之虞。至该总司令呈请商允贵处按月酌拨经费一节，查海关巡工司所设近刘利民： 近代中国水道测量事业的民族化进程述论港测量水道机关，其经费原由海关拨给，既经联合，自应仍由海关主管拨付。至海道测量一事，亦与税务有关，经费若有增加，应请贵处维持，饬令海关筹付。
一俟测量完竣，归本部专管，以后所有经费，自应由本部独立担负。领海主权，关系重要……”同时，海军部代表将这一意见带到海界委员会会议上，当时税务处代表黄厚诚表示，“海道测量局拨用关款及借用人员事，总税务司颇愿尽力。”但总税务司安格联另有打算，虽表示愿意提供经费，“惟要求海道测量由其指挥办理。”这遭到了倪文德、沈成鹄等委员的反对。倪文德表示：“海道测量属于海军事权，海关未得何等允准，在巡工司局内自设近口测量水道机关，原为一时权宜之计，现海部既设海道测量局，海关应即将其近口测量机关及吨钞项下拨付测量之常费移转海部管理，以一事权，何得藉维持经费要求指挥之权。前交通部未成立以前，邮政系归海关办理，亦一时权宜之计，迨交通部成立，认邮政为四政之一，即由该部向海关收回管辖。今事同一律，尽可援例办理，即由海部咨请税务处，饬下海关移转海部管辖。”海界委员会第十四次会议时，倪文德提议海道测量局为专职机关。在其呈海军部的呈文中指出，“既经钧部咨请税务处，饬下海关，对于测海事宜互相联合办理，亟应拟定编制，在沪设局，简派局长，督促进行，俾本会所议各案，见于实行，俾可闭会结束。抑文德等更有进者，现值太平洋会议闭会之时，各国对于中国主权已允改革其囊昔侵略之倾向，海界为一国自卫自存之术，既有可乘之机，自应急速进行。
事属对外，所有该局编制，应按照各国成例，定其权限。兹由会议定海道测量局编制，谨呈钧览，恳请呈府提院决议，并简派海军精通外交上级军官充任局长，庶本会闭会之后所有手续可以移交办理。”这得到北京政府的批准。1922年2月，海军部派许继祥充任海道测量筹备处处长，不久正式在上海设立海道测量局，由其担任局长。11月，海道测量局划归海军总司令节制。
许继祥任海道测量局局长后，通过海军部向财政部接洽，转饬海关总税务司将海关代办测绘事权移交该局，正式收回自办。接办之初，海道测量局面临人员、经费、技术等方面的困难。为此，海道测量局与江海关税务司商洽，并取得海关支持。“所有原办测量任务之重要洋员，仍旧聘请担任。”1922年7月聘海关副巡工司米禄司（英国人）为副局长，专管测绘技术及教练测绘学员事项。同时，分派大批学员到国外考察学习。“一九二二年，政府设立海军部海道测量局，正式加入国际海道测量公会为会员，复遣大批海军官员至欧美、日本各国分习海道测量学、测地学、潮汛学及磁气等科，且有实习航空测量者。”而经费方面，海道测量局亦获得由总税务司拨关余银15000两，渐次增至年拨关平银50万两。不过，该局成立后仍面临不少困难。“该局着手伊始，极感困难，因中国对于海滨及河道向乏有关测地学之管理制或参考书等足以借镜，即或能于外国政府之案卷中得其一二，亦系十九世纪之物，陈旧不堪适用者。
至创办人或有所藏，多得自海关，亦皆粗率之品，复不宜于现代之设施，于是该局成立之时，不可不先巩固其基础，凡一切测量之基本步骤，均经筹设，如子午线及平行线，亦已配备，以便测绘海岸及河道。”可见，海道测量局面临着许多挑战。
在重重困难之下，海道测量局开始了中国政府自主测绘海道的历史。海道测量局领导人意识到此事责任重大。1923年初，海道测量局对外界发表了宣言，解释海界的重要性、海界测量的重要性及中国海界被外人测量的历史与危害及海道测量局的任务等等。关于海界的重要性，宣言认为海界关系国家主权、人民利益，包括渔业权、税收权、引水权、防海权。
但中国此前并未重视，导致主权丧失。关于海界测量，宣言指出，“从前我国海岸线，系由英国海军，于前清咸丰年间，擅代测量制图，以我国之领界，竟由外人越俎代庖，言之齿冷，年来水面主权，已非我有，实因我国平日海道不自测绘，界线无从明定，只得听外人自由论断。”海军当局设立海道测量局，即希望自测海界，“俾得收回一切主权”。许继祥专任海道测量局局长后，拟具各种计划，立即着手选调海军初级军官充当测量员，对长江下游进行了测量，并拟对全国各口岸陆续进行测绘。长江下游航道的测绘取得了重大进展，并出版了一些海图。例如至1923年8月，该局就刊印了“现由南京上至鸡头山，下至天河口各图”。此后，又陆续出版了长江下游各段海道图。如至1926年，出版了“第一百六十八号扬子江水道安庆至九江分图第四幅，小孤山至八里江口之新图”。据当时申报报道，该水道图“测绘精美，图说详明，洵航海家、地学家必需之品也。”海道测量局的工作得到了当时舆论的赞赏。例如当海道测量局出版长江下游吴淞至南通江边一带海图后，《申报》就·历史学研究·对比海关当局原来所出海图，指出海关所出图纸“但无经纬线，不甚准确”，而海道测量局所出海图“均异常明晰”。海道测量局的工作可谓“猛进”。“因中国亟需海道测量之工作，故该局进行益力，且已与政府之各技术机关及外国海道测量局等发生密切关系，而以其国际海道测量公会会员之资格，获得相当之权利并应负之义务。如目下业经刊行者，计海道图六十种及各种专刊，又有潮汐表、航船布告———上年计发航船布告三十万份之多———灯塔、标杆、浮标表等，其在编制中者，有航路方向表、各口岸求向录及其他海事刊物等，均系会员所应行之工作也。”海道测量局还在“海界划分”方面作出了一定贡献。例如，为了协助政府对日交涉海界问题，海道测量局专门测具沿海详图送呈海军部。
当然，海道测量局的成绩亦不应被高估。由于经费及技术等原因，海道测量局成立后测量的主要水道限于长江下游及沿海海口，大规模的海岸线测量并未举行。1935年有人对于海道测量局的工作进行总结指出：“该局成立已十四年，因经费不足，及时间缺乏，迄未举行全世界最长之本国海岸线之地文测量。”还应指出的是，此时，海关仍然掌握部分测量权。
海道测量局的成立，有利于水道测量事业的民族化。在开办自测业务的同时，海道测量局呈文海军部，请求提交国民政府国务会议，采取措施禁止外人自由测绘中国领水。在1922年7月16日的呈文中，海道测量局称：“窃维领水测量制图，系国家之固有主权，未得领土主权国之同意，他国不得擅行代庖，此属各国所共禁者。从前中国未入国际团，他国在我沿海沿江测量制图，藉口增进科学知识，及为慈善事业。按此仅为偏面之理由，实与公例有背。……应由外交部照会公使团，本国沿海沿江测量制图，业已专任职局办理，各国如欲查考公共航行之水道情形，可与职局接洽，此后未得中央政府明认同意，不可自由测量本国领水，以符公例而重主权。”海军部当即据此提出议案，送交国务会议。国务院经讨论后，答复海军部：“贵部提议限制各国测量本国领水，并裁并各机关，骈枝测量经费一案，经国务会议议决，由主管机关接洽后，交外交部办理等因。”随后，海军部将此咨送外交部，要求照案办理。外交部认为，“限制外国测量本国领水，系国家应有主权，自可由部照会外交团，郑重声明。至测量局明定权限各节，系属内政范围，似无通告外交团之必要。”随即，外交部照会各国驻华使馆，嗣后禁止外人自由测绘中国领水。这标志着中国政府正式禁止外人自由测绘中国领水政策的确立，意味着中国政府领水主权意识的进一步增强。当然，由于列强长期以来享有测绘“特权”，中国政府的照会并不能完全阻止列强军舰的自由测绘行动。海道测量局成立后，外舰测量中国领水事件仍有发生，且列强还利用海关干涉中国的测绘事权。这种局面延续到南京国民政府时期。
英版海图
四、南京国民政府收回海道测量权的努力
1929年5月，南京国民政府海军部成立。该部成立后积极从事收回海权的活动。7月3日，海军部呈请行政院转呈国民政府要求统一审查海图。“海军部因鉴于本国水道海岸及潮汐各图标，向由国内各机关自由刊制，不但图式差殊，纪载不确，且领水测绘，失所专司，特呈请行政院，转呈国府，明令水道测绘图表，须由海部审定，以资划一。”海军部指出，水道测量局成立八年，但各机关仍自由刊行海图。
“甚有未娴制图技术，擅将测量所得之纪录，寄交外国海道测量局，代为绘制图表，并沿用外国机关名称，不但本国领水测绘，失所专司，贻羞国际，而图表纪载，又未正确，用者每致歧误，流弊滋多。”因此，海军部要求行政院明令禁止此类行为，此后“所有海关及浚江、港务各局，拟制之图表，应送交海道测量局检查。”这一建议得到了批准。
为了使海道测量局统一测政具有合法依据，海军部随后于11月颁布了海道测量局暂行条例。该条例第一条明确规定：“海道测量局直隶海军部，掌理全国水道测绘各项业务之规划与实施，各国水道图之收集与保管，及海洋测政事宜”。针对各种私自测绘制图行为，参谋本部与海军部拟定了《水陆地图审查条例》予以规范。1930年1月27日，两部会呈时指出：“窃查陆海军要塞位置、军港、要港、军用航空站等处，关系国防，应严禁自由测绘。至陆地之险要区域，江河之私有领水，东西各国，亦限制制版发行。此外，大地之磁力，水路之变更，海岸之潮汐水准，其测定图表，虽与兵要无直接关系，但检计能否准确，量度是否划一，须详加考核，以昭国信。凡此审查之员，应由参谋本部、海军部所辖之测量局分别担负。年来外人纷行私测，而国内坊间所售之图，又不经审查之手续，自行编辑发行，非直接与国防有关，即间接为技术所系。海军部对于水道图表，应由海军部审定，交由海道测量局刊行及集成。前经海军部呈奉钧府核准，并由行政院令饬关系机关遵行有案……此项法令之约束，应并及制版人、印刷人及发行人，亟宜拟订水陆地图审查条例，俾得切实执行，兹职部拟订水陆地图审查条例，共八条，以巩国防而重测政。”国民政府据此颁布《水陆地图审查条例》。该条例共八条，其第一条禁止非法的水陆要塞测绘及制图。“陆海军要塞位置、国防界址、军港、要港、军用航空站，无论在陆在水，不得自由测勘及制图。”第二条和第三条规定本国地图、水道图等制版发行权归属。“现在出版之地图、水道图，如参谋本部、海军部认为兵要或有兵要关系者，通行各机关、各省区行政机关禁止其刊行”，“刊行水陆图表，备供国际通用者，除系参谋本部、海军部所辖测量局承办外，非经参谋本部、海军部会同审定，不得制版、印刷或发行，其为土地测量专供建设之用者，不在此限。”1931年8月24日，国民政府又公布了《修正水陆地图审查条例》。该修正条例将审查权利予以变更，其第一条规定：“（一）凡出版之本国水陆地图，除由参谋本部、海军部、内政部编制者外，非经审查认可，不得注册发行。（二）本条例审查事务由参谋本部、内政部、外交部、海军部、教育部、蒙藏委员会组织水陆地图审查委员会办理之。”同时，该条例明确禁止非法私测行为。其第六条规定“凡非中华民国人民不得在中国领土、领水、领空区域内施行测绘”，第七条规定“陆海军要塞位置、国防界址、军港、要港、军用航空站，无论在陆在水，均不得自由测勘或制图”。除地图审查条例外，是年9月18日还公布了《要塞堡垒地带法》。该法主要针对江宁、镇江、江阴、吴淞、镇海、武汉、闽厦、虎门、长洲等处要塞予以保护，禁止私自测量。上述法律法规对于非法测量的处罚作出明确规定，如要塞堡垒地带法第三、第四两条明文规定私测者“处一年以下之有期徒刑。”上述法律法规的颁行有利于中国水陆测绘及制图的规范化，对于制止非法私测和制图有一定作用。
不过，该条例公布后，水道测量权的收回仍面临困难：第一，外舰违约测绘、制图之事仍然存在。尽管中国政府已经宣布，未经允许，外人禁止私测中国领水，但外人仍时有违反。如1930年8月16日，有日船在东沙岛西南相距三海里处下锚，“且带摄影机，任意拍摄照片”。海军部因此咨请外交部向日方提出警告。12月11日，又有某国大战舰一艘，带小电船四艘在广东阳江沿海测量。当时《中央日报》指出：“查禁止外人在内地摄影，早经国府三令五申，今外人迳行测量我国领海，外交当局，亟应严重抗议，以挽国权云。”1931年6月24日，海军部致函外交部指出：“兹查法国海军水道测量局出有海南岛北岸新图，英国海军水道测量局出有珠江水道图，及扬子江引水英人罗玉山出有测绘汉口至宜昌略图等，均未得本国政府特许，实属违约擅测。”对于外国海军的擅自测量，外交部亦多次予以交涉，但仍无法杜绝类似事件发生。例如当年11月29日，英国军舰一艘及电船二艘在新会县测绘。12月2日，赤溪县发现黄芽岛海面有英国军舰一艘游弋测量，此后又有六艘在中山县、台山县等处测绘。获得报告后，国民政府外交部“当即派员先向驻广州英总领事提出质问，究竟该英舰此次在该两县属海岸一带竖旗测量，是何原因？同时并向英总领事声明：自后非先得我政府允许，英舰不得在中国海岸擅自测量！以重主权，而免误会。”英国领事已允查明答复，至于交涉后的情况不得而知。
除英国之外，日本军舰的测量亦时有发生。这年5月18日日舰芙蓉号驶入江苏灌云县，沿途停留摄影。6月20日，中国外交部对此进行抗议，称“此种行动，系属违背国际惯例，且侵犯中国主权”。但日本驻华代办回答：“日本巡洋舰果有自灌河直驶至响水口，沿途摄影情事，但此为和平举动，毫无敌意，且摄影则在要塞地带以外，不过前往观光，不能视为违背国际惯例，或侵害中国主权”。7月21日，中国外交部再次抗议，但日本仍不认错。日本海军和其他人员在中国境内进行类似“观光”活动很多，经常引发中方抗议。
此后，国民政府对于防备外人测绘的警惕性明显提高。例如，1933年，日商打捞福庆沉轮货件，外交部即请海军部派舰监视，“于保护之外，尤须严密监视该日商，不得藉打捞沉轮另有测绘沿江要塞举动”。但是，在国势强弱对比悬殊的情况下，外人自由测量的现象并未能杜绝。正因为如此，在抗战时期中国商船驾驶员总会在《收回航权建议书》中明确提出请求政府禁止外人在中国沿海任意自由测量，该书指出：“沿海任意让外人自由测量，无异便利外人对吾之军事行动。”当然，抗战时期，国民政府对此类问题亦无暇顾及，只是在中美、中英新约签订时，要求英美军舰出入中国领水需要遵照国际惯例。
这一主张在这些条约中得到贯彻，但是，条约的规定并不意味着英美会完全遵守。抗日战争刚结束，国民政府对于外舰进行分类管理，除美国军舰外要求各国军舰驶入中国需要遵照国际惯例。但英国海军仍试图以战前的思维行事，故中英双方曾一再发生冲突。抗战结束后不久，英国海军方面即向国民政府提出派其军舰“却伦哲”号测量厦门、汕头等港口。“关于测量之缘由，刻经向海军当局方面声明，系藉以清查沉没港内破烂船只之方位，以此种破船沉没该两处海面者，闻为数不尠，同时并将港内河床深浅位置之移易查明，绘制图则，以此项深浅位置之转移，自战事发生后，即无后记录也。”这一要求遭到了中国海军总司令部的拒绝。国民政府亦要求外交部“婉辞拒绝”。1946年初，英国驻华公使照会中国外交部，希望允准英舰测量珠江。英使称，“接英太平洋舰队司令电称，珠江扫雷工作，二月中旬可以完竣。
在该江开放大量运输之前，实有测量河道之必要。此项测量工作可与已在进行中之扫雷同时并行。现香港已准备必要人员，请转有关当局，惠允测量等由。”外交部本来拟“予以同意”，不过提出“惟该江系我内河，似应由我方派员随同英方测量人员共同工作，以资监视。”但是，蒋介石不同意。国民政府遂指示外交部“希予婉拒”。3月25日，英国1082号海军汽艇及另一汽艇，在虎门沙角码头，试图擅自测量。在面对中方查询时，该舰竟然武装抗拒。外交部认为，“查英舰此举虽未遂行其测量之目的，但已驶入我领海，复持械相胁，实侵犯我国主权，并易引起误会”。中央政府因此致电张发奎，“今后如有破坏我国主权等事件，应以武力制止。”同时，外交部照会英方，要求以后注意避免类似事件发生。“查上项英国舰艇并未于事先依照通常国际惯例，由英国政府向中国政府请求获得允许，即驶入中国领海内强行测量水位，中国政府获悉之余，深为诧异。事先既未获得允许则当地守备部队自无从预知该艇之移动。”从上述事例可以看出，中国的水道测量权实际上一直受到外舰的挑战，不过中国政府尤其是海军部门对于此项主权日益重视，对外舰的测量行动多设法加以阻止。南京国民政府成立后，明令禁止外人擅自测量，并对外人的一些测量活动予以制止和抗议，在一定程度上减少了外舰的测量活动。
第二，海关洋员仍旧试图把持测绘大权。虽然在海道测量局成立后，即开始与海关接触收回海关把持的测量权，海关也交出了部分区域的测量权，但仍把持吴淞至江阴一段的测量权。“全国水道测量，自海军部海道测量局负责进行后，对于本国沿江沿海早已次第施测，惟扬子江口头椿至江阴之连成洲，即东经一百二十二度九分三十秒，北纬三十一度零分三十六秒，至东经一百二十二度零分十二秒，北纬三十一度五十九分二十四秒，该段水道，向由海关分派专条、流金两船錘测。”当海道测量局要求移交时，海关巡工司奚理满以种种理由拒绝移交。海军部为此指令海道测量局，“查全国水道图表受本部之监察指导，事权所属，前经国府明令公布在案。海关一征收机关，何得借词陈请，致干出位言事之咎，应即由该局传令申斥。但该局内外作业，果无延缓，何至贻人口实。”海军部要求该局迅与海关接洽，“将测量船以及测量业务限期收回，以应需要。”同时，海军部还就此呈报国民政府，要求训令财政部转饬海关遵办。国民政府行政院因此于1930年9月29日训令财政部：要求海关即日停止办理测量水道业务，“全部移归海道测量局办理”。但海关并不积极。海军部因此致函财政部，称：“惟海关迄未将需用之测量船只以及测量仪器、测量记载及存案之各种海图图件等项移交前来，以致事权未能一致。”海军部要求财政部再次饬令海关迅速照案办理。但海关多方拖延。海军方面本来就对海关多次以缴纳关税为由留难其购置的制舰材料不满，此次，海关拖延移交测量权，更引起双方关系紧张。
1931年6月19日，海军大同军舰奉令将江海关巡轮及测量船扣留。海军部次长陈绍宽就此发表谈话，指出：“河海测量，海军曾有海道测量局之设置，无庸海关测量。今海关竟越俎代谋，实属侵我主权，故今日扣留其巡轮，此即一因。其他海军连年建造军舰，其大半材料尽购诸外洋，屡次材料来沪，均被海关扣留，要挟纳税。军舰为国家所有，海关系中国海关，而彼竟若此无理，甚至当时海军以其材料之不放行曾亦照章送款缴纳。其时彼海关外人仍不顾，反延宕其词，欺人殊甚。今彼欲扣我材料，阻我海军建设，故我扣其测量巡轮，何况测量河海系中国主权，理应收回。”在海军的强硬态度下，几经交涉，至1931年8月，海关终于同意将测量事权移交海道测量局。关于这一事件，海军部在呈报行政院备案文件中提到：“测绘江海事属海军主政，扬子江由淞至汉水道，迭经海军派舰分段施测，并已制图发行，自应收回管理以明主权。本部呈奉行政院令准后，派海道测量局局长吴光宗与海关巡工司奚理满接洽，于是月一日（11月———笔者注）正式接管淞澄水道测务，由双方登报通告，并呈行政院备案。”随后，海军部又于11月4日指令该局接管长江各段巡江职务。海军部的理由是，根据《修正水陆地图审查条例》和《要塞堡垒地带法》，外人不得在该江内测绘。“扬子江流域内多为该法所指之地带，各段巡江司究非中华民籍，应于前项各法令公布以后收束巡江、锤测任务。现淞澄港道已归该局接管，该江各段巡江职务，事同一律，亟应全部收回办理，以维国防而重法令。仰该局对于接管海关各段巡江任务，妥拟计划呈核。”这样，长江流域测绘与巡江事务收回自管。至此，海道测量局统一了中国的领水测量权。
海道测量局除注重长江水道测量与制图外，对于沿海测绘亦制定了计划。1930年3月该局拟定了测绘中国沿海岸的计划，海军部对此表示除海州、青岛以北暂缓外其余均可筹备进行。此后，海道测量局按照计划开展沿海海道测量工作。1932年6月1日，陈绍宽在海军部成立三周年纪念会上提到“另外测量舰艇也是不断地在江海分途测量。现在由吴淞至江阴的水道测量，又已经由本部和海关方面收回，测量的工作，更加繁多。”这说明海军方面的测量工作一直在进行，抗日战争爆发，沿海的测绘才停止。
抗战期间，沿海沦陷，海道测量工作受阻。1937年，测量舰艇多数沉在江阴和马当封锁线上，海道测量局及舰艇人员他调。1939年，南京伪海军部成立，下设水路测量局，海道测量由日伪控制。抗战胜利后，海道测量局在上海恢复，设两个测量大队。海道测量局成立后至1949年，测量了中国沿海和长江等水域，主要是江苏、浙江、福建沿海重要海口港湾，“包括杭州湾、乍浦、舟山群岛、穿山港、乐清湾、温州口、海门、三都澳、沙埕、闽江口、罗源湾、兴化湾、平潭、泉州湾及厦门港。抗日战争前，‘诚胜’测量艇还北上烟台、龙口、渤海湾等处进行测量。抗战胜利后，第二测量大队测量过西沙群岛海区”。
海道测量局成立后，在水道测量方面取得了明显成效。经过测量，该局编制了中国自己的海图。“据统计，自海军海道测量局成立至1949年解放，共编制出版航海图及江河水道图80多幅，其中大多为海道测量局测量的资料，黄浦江系根据浚浦局测量的资料，少数图幅系根据海关或其它工程局测量的资料，并有局部海区补充了外国测量的资料。”（不含伪海军所绘制的30多幅海图———笔者注）可见，海道测量局成立后，还是做了一些工作。
总之，海道测量局的成立是近代中国主权意识发展的产物，是近代中国领水主权恢复运动中的重要一环。此后，尽管困难重重，中国政府还是逐步收回了海道测量权，对外禁止外人自由测绘中国水道，对内接收海关客卿控制的测水事权，基本实现了水道自测。水道测绘事业的民族化，减轻了外人对中国领水主权所施加的危害，有利于中国领水主权的恢复，也有利于中国国家安全的维护。它在中国水道测绘史上也有重要地位，“它标志着我国海洋测绘的一个历史性转折。从此，我国历史上第一次有了专门负责和从事海洋测绘各项事务的国家机构，开始改变海洋测绘的国家主权为外人所侵犯，海洋测绘工作为外人所操纵控制的局面；并且成为国际海道测量局的创建国之一，开始迈入国际社会。”换言之，中国海道测量工作进入了一个新的阶段。
（全文完）
【作者简介】刘利民，1976出生，男，湖南宁乡人，博士，湖南师范大学历史文化学院教授，副院长，研究方向为中国近现代政治与中外关系史；本文来自《晋阳学刊》（2016 年第3期），参考文献略，用于学习与交流，版权归作者与出版社共同拥有。考虑到文章很长，分上下篇编发，本文为下篇。
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